论中国养老社会保险的公平与效率

赵莉

摘 要 养老保险是解决广大人民群众问题的基本制度，也是最重要的社会保障制度。国家或地区社会保障体系的成败往往取决于养老保险制度。经过20多年的改革和发展，中国的养老保险制度进入了全面建设的时期，使人民“老有所养”成为国家发展的重要目标，并列入中国共产党十七大报告。但是，养老保险制度虽然取得了很大的成就，但仍远远未达到市场经济和社会发展的要求。它不仅没有为社会经济体制改革提供了有力保障，而且已成为深化改革，实现社会经济协调发展的障碍。在城镇养老保险制度改革过程中，就是因为过多地考虑养老保险基金能否收支平衡这个“效率”问题，一味地强调个人责任而忽略社会公平，反而降低了养老保险制度的运行效率。

关键词 制度改革 效率 公平

一、中国养老保险的公平性特征

养老保险制度的公平性主要体现在以下几个方面：一是起点公平，即社会成员的参与机会的均等性；二是过程和结果公平，即参保人员要面临统一的参保条件，享有大致相同的养老保险待遇。

（一）起点公平方面

在中国，国家法定基本养老保险把最广大的农民排除在外。以2003年为例，中国国家基本养老保险只覆盖了1.11亿城镇职工，覆盖率比较低。

（二）过程公平方面

對于国家机关事业单位企业职工和城镇居民来说，虽然都有参加国家基本养老保险的机会，但运作机理的不同造成了养老保险待遇差别很大。国家机关公务员和部分公益性事业单位的主管单位是人事部门，融资方式是现收现付，资金来源于财政缴款，财务平衡方式为根据，养老保险支付需从财政列支，最后由财政承担所有职责；在中国，由于没有统一的缴费率，有的企业缴费率高，有的缴费率低，这就造成企业在社会养老保险中的不同负担，直接损害企业公平竞争的环境。

（三）结果公平方面

在中国，制度设计以及运作方式的不同，在实施过程中又造成不同社会阶层成员之间的养老保险自成体系，特别是养老金的计发办法中引入本人指数化月平均工资，使得工资的差异影响到了退休金的差异，大大弱化了养老保险的再分配功能，对贫富差距的调节作用很有限。上述因素共同作用造成了国家机关公务员、事业单位工作人员、企业职工以及最广大的农民阶层之间的养老保险金待遇存在很大差别，必然形成了结果上的不公平。

二、制度改革分割推进

（一）过度分割，覆盖人群较少

中国养老保险制度的转型是通过渐进式的改革方式，这是中国社会保障改革的一个重要特征，从试点到逐步扩张，从个人改革到综合改革，从新旧体制的共存到建立新体制的渐进过程。虽然在特殊的历史背景下摸着石头过河的方式取得了巨大的成就，但试点先行却因统放不分而造成了制度的分割以及长期试点而不推行的后果，这种制度的效率缺失表现在中央与地方政府的关系上，也就是说，应该由中央政府监督统一地去推进基本保障体系。社会保障的方面或工业改革措施往往需要得到中央政府的批准。但实际上，各种社会保障制度改革的政策整合程度不高。由于地方分歧，一些应统一的制度安排无法统一。同时，由于各种改革方案需要更高层次的批准，地方政府没有权利决定积极改革社会保障制度。无序和低效的局面不仅破坏了中央政府和社会保障体系的统一性和严肃性，而且破坏了地方政府改革的积极性和活跃门的分裂。例如，职工基本养老保险制度曾经被许多部门分割，直到1998年以后才统一到一个部门主管。制度划分和促进的直接后果是社会保障制度效率低，缺乏统一性，不利于社会保障制度的整合。目前的养老保险制度普遍存在分歧，漏洞存在巨大差距，制度覆盖面难以扩大。

中国不仅有城镇职工基本养老保险，政府机关退休金制度，还有农民工养老保险，农村养老保险，新农保，被征地农民养老保险，养老保险等，城镇居民等养老保险制度的分散化。虽然近年来参与人数大幅增加，但作为有着13亿多人口的大国，不被保障的人口数量仍然占大多数。在城市中，非正规就业人员不在国家建立的养老保险制度范围内。由于立法水平较低，基本养老保险制度没有得到充分保障，并未覆盖所有雇员。到目前为止，乡镇企业的员工尚未享受养老保险。这既造成同为企业职工同类人的参保机会上的不平等，又造成了参保过程上的不平等以及不同企业（参保企业与不参保企业）负担上的不平等。

（二）责任划分不清

养老保险制度渐进式改革造成了体系的责任划（下转第页）（上接第页）分不清，这就使社会保障制度难以高效的发挥责任分摊机制。虽然新的社会保障制度是以责任分担机制为基础的，但制度的责任分担机制尚处于不太清晰的状态。它主要体现在三个方面：一方面是养老保险制度的历史责任和现实责任。分歧不明确的是，传统的现收现付制和统一账户制的部分累积制度形成的基于转换的还款机制尚未形成。这直接导致现阶段企业的支付负担较高，严重影响了企业的竞争力。中国养老保险的名义缴费率约为28%，远高于10%的国际平均水平。由于社会保险制度效率低下，导致了社会保险缴费率的提高，而缴费率的提高又成为社保扩面以及社会保险费收缴的障碍，覆盖面窄又进一步加重了基金的财务负担。从本质上讲，它严重影响了养老保险水平的提高。同时，受历史债务和实际债务制度的影响，各地区养老保险费负担极度扭曲，不仅破坏了市场竞争的公平性，而且对基本养老保险制度构成了障碍。对于各个区域，难以实现整体改善的现状。其次，政府、市场和个人的责任尚不清楚。政府对养老保险的财政补贴继续扩大，但没有合法化和比例化，政府责任处于不合理状态。各级政府之间的权力和责任分工尚未理顺，中央政府承担了主要的财政补贴责任，而养老保险一直处于地方协调的水平，养老保险制度的财权和权力没能统一。

（三）统筹层次低

目前，全国还有一些省份没有建立养老保险省级统筹制度，养老保险制度停留在地区统筹层次，实际上是被分割为数百个各自封闭的统筹单位，它是一种个体式的项目实施方法，不仅严重破坏了系统的统一性和区域间的互利性，而且使一些地区的大量资金积累，国家财政补贴也同时存在。国家财政补贴不能调整和使用，造成各地区负担不平衡，而且由于各个地方直接的不平衡发展和巨大的经济差距，想要整体水平地提高和调整不同地区之间的养老保险基金，在现阶段我们将遇到很大的阻力。这种低水平的总体规划模式反映了新型线路的养老保险制度没有充分发挥社会保险“大数法则”的作用，来分担全社会的风险，存在着制度起点上的不公平。养老基金很难在全国范围内进行调整，阻碍了劳动力的合理流动和劳动力的流动。大量的乡镇员工和农民工无法有效地纳入该体系。这不仅影响了社会公平的实现，也降低了资源配置的效率。

三、改进措施

（一）扩大养老保险的全覆盖，提高统筹层次

现阶段要建立统一的基本养老保险制度，在实际操作上具有两个层次的要求：一是扩大基本养老保险的覆盖率；二是建立全国基本养老保险制度，将养老保险扩大与整体水平提高相结合。历史和现实都表明，只有提高整体规划水平，才能实现更大范围的互助互利，提高资金使用效率。只有通过提高整体规划，才能有效地降低养老保险缴费率的水平，减轻负担，增加企业和个人的积极性，参与保险，扩大覆盖范围。因此，提高整体规划水平，扩大覆盖范围，是建设健全统一的养老保险制度的要求，而这也是养老保险制度的实际执行情况。

（二）明确政府责任，加大力度逐步化解转制成本

由于国有企业在计划经济时期的税收和利润都上缴国家财政，并用于工业建设，一些养老基金构成了国有资产的一部分。员工以低工资的形式预付养老保险公积金，但国家没有足够的储备金来满足员工必要的未来养老金养老基金。在养老保险制度，从你收付过程中，去到部分积累必然会导致“转型”或过渡的转型过程中“隐性债务”。对于这样的转换或隐性债务，因为政府还没有明确的承诺，这是转换成债券或隐性债务的承诺，它不知道如何支付的转换成本。所以政府应该制定相应政策的法律法规，明确自己的责任，对现阶段的养老保险制度应加大力度实现成本转换。

四、结语

中国目前的设计和实施的养老保险制度，最初的目标是实现公平与效率的双重目标，但在实施过程中，不具备整体的公平性，也缺乏足够的效率性。为了实现中国养老保险制度的公平和效率的统一，有必要调整和完善目前的基本养老保险制度结构和相关政策，且目前的保险管理制度结构也应得到适当调整和安排。

（作者单位为湖北十堰市急救中心）

参考文献

[1] 郑功成.加入WT0与中国的社会保障改革[J].管理世界，2002

（4）：55.

[2] 李培林.社会公正、黄金分割与和谐社会建设[J].中国图书评论，2006（7）：56.

[3] 刘淑兰，等.我国社会保障制度的正确选择[J].公平与效率江西农业大学学报（社会版），2005（3）.