国内特别重大地震灾害救援情况对比分析研究

2019-04-28许建华邓铎

城市与减灾 2019年2期

许建华邓铎

引言

自汶川地震以来，我国经历了数次特别重大地震灾害的浩劫，人民生命财产遭受了严重损失。面对如此巨大的突发灾害，党和各级政府也经受了一次又一次的应急考验。汶川地震救灾中所表现的万众一心、齐心协力、互相支援，举国上下全力救灾的画面仍然清晰地映在我们的脑海里。但在积极救灾的同时，地震灾害救援暴露出的诸多问题也是不可忽视的，如初期响应迟钝、灾情信息不清、救援力量能力不足、救援装备无法满足现场救援需求、各方协调机制未建立等。但正是有了汶川地震经验、教训和启示，使得我国的地震应急工作不断得到改进和完善。汶川地震之后，国家完善修订了《国家地震应急预案》《防震减灾法》等法律法规，加强了各类救援队伍的能力建设，提高了灾情信息支撑服务能力以及加大了对防震减灾知识的宣传力度，同时在经过玉树地震、芦山地震及鲁甸地震等地震应急响应工作的经验积累后，各级政府地震应急能力得到了逐步提高。本文将从应急组织指挥体系、救援难点、空中救援情况、社会救援力量参与救援以及专业救援情况方面，对上述4个地震的应急救援工作开展对比分析研究。

重大地震灾情回顾

汶川地震：2008年5月12日14时28分，四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县发生里氏8.0级地震，地震共造成69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪。这是中华人民共和国成立以来破坏力最大，也是唐山大地震后伤亡最惨重的一次地震。仅四川一省，重灾区范围涉及11个市州、88个县市区、1204个乡镇，面积超过12.5万平方千米，占四川省总面积的25.77%（其中极重灾区面积约1.1万平方千米）。此次地震不仅直接造成人员伤亡和经济损失，而且因其自然地理环境特点，形成了多种形式的次生灾害，滑坡、崩塌、泥石流频发，形成了1437处地质灾害隐患，江河堵塞形成的堰塞湖达33处，379座水库存在溃坝等高危险情，1424座水库存在次生险情。

玉树地震：2010年4月14日7时49分，玉树县结古镇发生里氏7.1级强烈地震，致使2698人遇难，270人失踪，246842人受灾，波及范围约3.58万平方千米，其中重灾区面积4000平方千米、极重灾区面积1000平方千米。玉树县纵跨长江、澜沧江两大水系，地形复杂，地势高耸。地貌以高山峡谷和高原地带为主，间有许多小盆地和湖盆，平均海拔4493米。由于受灾地点空间有限，一些大型救援设备无法使用，影响了救援工作的全面铺开。

芦山地震：2013年4月20日8时2分，四川省雅安市芦山县发生里氏7.0级地震，地震造成196人遇难（其中救灾遇难3人），21人失踪，13486人受伤（其中重伤1063人）。灾区房屋损毁严重，交通、电力、供水、通信等设施遭受不同程度破坏，滚石、崩塌、滑坡等地震地质灾害严重。

鲁甸地震：2014年8月3日16时30分，云南省昭通市鲁甸县发生里氏6.5级地震。地震共造成617人遇难，112人失踪，3143人受伤，22.97万人紧急转移安置，108.84万人受灾，8.09万间房屋倒塌。本次地震震级大、震源浅、灾区人口密集、灾区房屋抗震性能差，地震导致乐红乡红石岩地区形成了堰塞湖。

总体救援情况对比分析

（一）应急组织指挥体系

汶川地震：地震发生后，中国地震局启动I级应急响应，国务院抗震救灾总指挥部全面部署抗震救灾工作。从中央到地方各级政府及职能部门都成立了抗震救灾指挥部，各级指挥部内部又设立了各种救援小组，负责决策指挥。这种体制有利于以举全国之力来抗震救灾，但在具体运行中，也暴露出一些问题，比如救援前期，军地指挥不统一，随后军队与地方建立了“四位一体”联合指挥机构，统一指挥抗震救灾。

玉树地震：与汶川地震应急救援相比，玉树的救援体系更简捷、高效，应急救援更加有序、科学和制度化；在玉树的救援工作中，军、地统一指挥，不再各自为政，减少了许多中间环节，提高了救灾效率（程芳芳，2010）。

芦山地震：国务院在震中成立前线指挥部，调动全国力量驰援灾区。省指挥部常驻震中芦山，是一线救灾的司令部和决策部；市、县指挥部作为行动部和执行部与省指挥部融为一体，创造了省市县“三级合一”的抗震救灾指挥新机制，为应急管理首创。

鲁甸地震：在经历了几次特别重大地震洗礼之后，地震应急指挥体系变得愈加合理、高效，从汶川地震响应时的军地指挥难以统一，到鲁甸地震时已经建立了军地协同、央地协调的抗震救灾指挥体系，且在军地结合基础上突出了以灾区为主的组织架构，如组长由昭通市相关领导担任或昭通市领导的排序靠前，所有这些都可以映射出国家及地方政府在近些年对于灾后指挥体系进行的总结和改进（图1），也确立了今后的应急指挥架构方向。

（二）救援难点对比分析

4次地震除了玉树地震发生在高原外，其余3次地震都发生在四川、云南山区，其共同的救援难点为地形复杂、道路受阻，救援人员及大型救援设备无法以最快的速度进入极震区开展救援（图2）。

汶川地震：道路损毁严重，通信中断无法获得灾情，另外，天气炎热，震后普遍降雨，引发次生灾害多。

玉树地震：地面交通与通信未完全中断，巴塘机场虽然仍可通航，但高原山地，寒冷缺氧，90%救援人员出现了高原反应，另外语言不通，救援难度大。

芦山地震：地形复杂，流动人口较多，余震引发山体滑坡、滚石、崩塌、道路损毁，交通堵塞成为救援瓶颈。

鲁甸地震：人口密度大，人员死亡集中，加上地震动强度大，房屋抗震能力弱，房屋破坏严重，另外，天气条件恶劣，救灾难度很大。

通过以上对比，不难发现，虽然历经多次救援现场，多数救援人员积累了一定的救援经验，但是交通阻塞仍然是目前黄金72小时救援时间段最大的救援瓶颈。

（三）空中救援

图1 四次地震应急指挥组织体系

图2 四次地震救援难点图

从汶川地震到鲁甸地震，我国的应急救灾反应速度和突击能力，虽表现得愈见出色，但从救灾过程和效果来看，还存在许多不足，最主要的是到目前为止，我国仍没有一个航空救援的总体机制，忽视了空中救援优势。虽然汶川地震以来，低空救援力量已有多次大灾救援经验，但现实情况是：几次救援都暴露出救援机型不配套，基础设施不健全，航空救援体制不完善等空中应急救援的缺陷（程芳芳，2010）。如表1所示，在几次地震中空中转运伤员的比例都不算高。

（四）社会救援力量

从汶川地震起，民间非政府组织和志愿者对抗震救灾表现出了极大的热情，他们参与救援、分配物资、救助伤员，这些志愿者来自全国各地，多数是民间自发组织的小团体或零散个人。他们组织性不强、专业化不足，救援效率不高，尤其灾后初期，绝大部分志愿者都不能发挥救援作用。同时，志愿者与政府之间没有建立起有效的沟通桥梁，彼此间的沟通和协调不够，造成志愿者救援工作的重复和资源的浪费。而且志愿者和救援车队大量前往灾区，加剧了“救灾生命线”的拥堵。

表1 参与救灾直升机救援情况对比表

玉树地震志愿者队伍中明显比汶川地震时增加了救援力量，除了以政府、军队为主体的救灾团队，还活跃着一批略有经验的民间志愿者救援队伍，诸如都江堰农民救援队、唐山地震救援队等，成为专业救援队伍的有力补充。

芦山地震中，为了更有效地救灾、协同合作，社会组织之间就形成了大大小小的联合体或救灾平台，并有意识形成统一的需求，形成合力与政府沟通、寻求更好的合作。同时，芦山地震后四川省政府专门成立社会组织服务中心，为参与救援的社会组织提供办公场地、信息集纳等后方支援，双方初探合作互动模式。

而鲁甸地震后发生了更多的变化（图3），主要表现在：一是数量上，很多以前没听说过的队伍前来救灾；二是质量上，个别队伍有进步。有一些从汶川地震就参与救援的组织，后来陆续参与了舟曲、芦山的救援，相对有一些经验。在芦山地震后已成立的各个救灾联合体、网络志愿者在鲁甸地震救援中行动更加快速有效，新的联合体也在形成。目前，如何更有效地联手协作，实现有序救灾，而非资源重复，成为民间组织和政府共同面临的问题。

此外，在救援设备、医疗救援、心理干预、卫生防疫及国际救援力量参与等方面，四次地震救援情况也不同，具体对比如表2所示。

图3 四次地震社会力量参与救援行动图

表2 四次地震救援设备、医疗救援、心理干预等情况对比

专业救援情况对比

国内几次特别重大地震，除了震后第一时间灾区民众和基层社会组织自发进行的自救互救以外，国家均动用了军队、武警、专业救援队等大批救援力量，投入大量的救援装备和救援器材开展生命救援。其中，专业救援队伍主要包括三方面：一是国家、地方和军队的地震专业救援队；二是公安消防救援队；三是安监系统的专业救援队。从表3可以看出，根据受灾程度不同，派遣救援力量的规模也存在着巨大差异。国家地震灾害紧急救援队作为救援能力最强、救援装备最先进的一支专业救援队伍，代表着我国地震救援的最高水平。本文将从国家救援队的救援力量投入、灾情获取手段、救援装备及应用等方面展开对比分析。

表3 救援力量派遣对比表

（一）救援力量的投入与协调

几次地震国家救援队均派出大批队员以最快的速度进入灾区开展救援。汶川地震国家救援队共派出队员184名，在震后10小时到达灾区，开展救援行动17天，共救出49名幸存者；玉树地震国家救援队共派出队员91名，在震后13小时到达灾区，共救出7名幸存者；芦山地震国家队共派出队员200人，在震后21小时到达灾区；鲁甸地震国家队共派出队员100人，震后20小时到达灾区。

图4 国家地震灾害紧急救援队救援效果对比图

图4表明，抓住震后72小时黄金救援期是抢救生命最重要的法则，专业救援队伍越早抵达救援现场，救出的生命就越多。从图5可以看到，震后8小时内到达灾区开展救援的主要是受灾地的武警、消防及部队力量，也包括当地的专业救援队伍，国家地震灾害紧急救援队到达灾区的时间都在震后10小时之后。为更好地发挥救援效能，一方面要尽早地、详细地了解灾情，以确定调集专业救援队伍的数量，避免出现队伍派遣数量不足或过剩、派遣区域错误等现象；另一方面要能组织最快捷有效的交通工具，将专业救援队伍尽快运抵救援现场。因此，根据灾区不同的复杂环境，选择合理的交通方式，也是今后救援队出动要考虑的一项重要内容。

（二）灾情获取手段

地震应急灾情服务包括灾情数据获取、灾情信息提取、灾情上报与发布等3个部分，承担地震发生之后72 小时黄金救灾时段的情报供给任务，服务面向决策者及其支持者，同时也面向灾区内外、社会各界、乃至国际社会的广大民众（聂高众，2012）。地震应急的突出特点是时间紧迫、事关重大，并要求在震后尽量短的时间内判断灾情，拟定救灾方案，完成指挥决策，部署救援力量。因此，以地震应急为目标的灾情服务也需要快速、准确和全面。汶川地震后的深刻反思与总结，让我们看到了灾情信息获取困难的现状，随着航天、电子、通信、互联网、精密工业等领域的发展，特别是无人机探测技术的飞速发展，给震后灾情数据获取工作带来了更多的渠道，由此而来的多源灾情数据也给应急工作提出了快速处理和识别的技术要求。从表4可以看出，地震速报、重灾区研判、应急测绘专题图及烈度评定产出的时间都在不断提前，这为指挥决策及救援队的派遣提供了技术支撑。但目前伤亡人数、重灾区研判等除了依靠技术指挥系统，还有就是专家团队的会商意见，一旦技术指挥系统评估结果出现非常大的偏差，将直接影响指挥决策的制定，比如对鲁甸地震死亡人数的错误估计和灾情信息的不了解，导致救援力量派遣也不够合理。因此，如何在现有的技术手段前提下产出最快、最准确的震害信息及专题图，是灾情服务系统迫切需要解决的难题。

（三）救援装备配备及应用

图5 救援力量到达时序对比图（资料来源：中国地震局网站）

汶川地震中，国家地震灾害紧急救援队共出动救灾指挥车1辆，大型搜救车2台，专用救灾器材7吨，搜救犬12只赶赴灾区；玉树地震出动大型搜救车2台，专用救灾器材8吨，搜救犬9只开展救援行动；芦山地震共准备了大型搜救车2台，专用救灾器材25.5吨，搜救犬12只赶赴雅安；鲁甸地震国家救援队派出北京军区某集团军工兵团搭载救援车辆2台，救援装备160多件（套）（约合22吨），搜救犬8只赶赴灾区开展救援（图6）。

从救援效果来看，鉴于几次地震所处的复杂地形及地质环境，地震都发生在偏远山区，震后出现了山体和土体滑坡，交通道路中断等次生灾害，救援队携带的大型搜救车和救援装备很难快速地送达极震区开展救援。因此，在满足倒塌建（构）筑物救援需求的前提下，救援队装备除了目前配备的各种破拆、剪切、顶升、侦检、通信等搜索营救设备外，还需要往小型组合多功能装备及适应全天候的个人防护装备发展。尤其在川滇高原山区，队伍携带的救援装备要以轻、中型装备为主，不仅可以在空旷现场实施救援工作，还能够在狭小空间中打开通道开展营救工作。救援装备的配备，还要充分考虑到人与装备的有机结合，既满足救援能力的需要，又体现轻巧的特点，使救援装备在灾害现场发挥最大效能。

图6 四次地震救援装备对比图

表4 四次地震灾情获取对比表

重大地震灾害救援工作的启示

（一）完善应急指挥体系架构

总结比较四次地震抗震救灾中应急组织指挥体系的经验与存在的问题，参考美国和德国等发达国家的做法，以及日本灾害对策指挥体系的经验（宋劲松，2011），建议今后的应急指挥架构方向为：

1.在一元化指挥原则下，明确区分应急组织指挥体系中的现场应急指挥部与协调保障机构；

2.统一规范各类应急组织指挥机构的组织结构，规定合理的管理幅度；

3.完善应急指挥协调程序，规范多级政府应急指挥部之间的关系。

（二）建立空中救援体系

今后应对地震灾害，发展航空救援势在必行，而航空救援也亟须制度化的管理和专业技能的培训：

1.建立国家层面的航空应急救援体系，让航空救援各部分力量形成合力；

2.增加军用直升机的专业救援功能，加强军用直升机专业救援技能训练，为其配备专业救援设施装备,使其具备复杂灾情的救援条件；

3.发挥民间通航公司救援作用，同时加大其开展地震灾害救援的专业技能训练。

（三）拓展灾情获取社会化合作机制

目前，中国地震局在不断发展灾情获取及研判新技术的同时，积极与其他机构建立长效合作机制，例如与国家测绘地理信息局签署了战略合作协议，将提高特别重大地震灾害空间信息快速获取与辅助决策能力以及测绘地理信息的服务保障能力。另外，除了依靠科技力量尽快获取震后遥感影像手段之外，在灾情获取方面还可以与不同力量建立可行的合作机制，比如与部队空中力量的沟通协调机制还不够完善，灾区第一响应人等基层救援力量的作用还没有发挥到最大效果等。随着志愿者组织机构和救援能力日渐成熟，他们在震后灾情信息的搜集获取方面也可以起到一定的作用。

（四）突出专业应急救援队伍机动性、适应性

应急救援队伍战斗力的提升是应急救援成败的关键因素之一。尤其国内特别重大地震灾害多发生在山区、高原等地，对专业应急救援队伍的适应性提出了更高的要求。如汶川地震大型专业救援装备很难发挥效能，玉树地震很多救援队员都出现了不同程度的高原反应，搜索犬的搜索效率也受到了不同程度的影响、无人机等信息获取技术受限等。加之震后道路通行能力降低，食品、饮用水等后勤保障供应问题，因此加强应急救援队伍的机动性和适应性建设是提高应急队伍能力的关键（何颖，2011）。