城市应急避难场所布局存在的问题及应对策略

王培茗

引言

我国是一个人口众多且灾害多发的国家，无论是自然灾害还是各类人为灾害都较为频繁，这些灾害给人民生命财产安全造成了巨大的损失。随着城市化进程的不断加快，我国已经有50%以上的人口生活在城市，尽管城市建筑及设施较乡村更为坚固，但由于城市人员密集，一旦遭遇灾害，人员伤亡及损失往往更为巨大，如1923年的日本关东大地震、1976年的中国唐山大地震，伤亡都远远高于发生在乡村区域同样级别的地震。为了减少各类灾害造成的人员伤亡，我国往往通过设置城市应急避难场所，让受灾人员在灾后第一时间转移到这些相对安全的场所接受救援、救治，因此应急避难场所成为城市居民的救命场。然而，我国虽然确立了在城市中设置应急避难场所的标准，也发布了相应规范，但是在实际规划布局过程中却出现了一系列问题，下面就主要存在的问题进行分析，提出相关的应对策略。

城市避难疏散场所布局存在的问题

（一）应急避难场所的布局与避难需求不匹配

在我国，城市应急避难场所的选择一般遵循平灾两用的原则，以城市公园、广场、停车场、运动场、学校操场等场地作为避难场所，虽然这些场地在布局时与居民区分布进行了一定程度的结合，但其服务人口往往是以平时的人口为基数计算的。在灾害发生时，由于每个区域的灾害风险不同，如城市老旧社区、城中村等虽然与新居民小区人口差不多，但灾后这些社区往往受损更为严重，避灾需求更大。我们现在进行城市防灾规划时大部分是按服务半径布局应急避难场所，而灾损评估没有作为布局的必要条件。

在金融去杠杆的大背景下，关于如何降低负债“求生”，泛海对媒体表示，单纯从财务报表来看，公司的资产负债率确实相对较高；但考虑到公司土地取得较早且采用成本法入账等原因财务报表上的资产负债率并没有真实反映公司的资产负债水平。“尽管如此，公司仍通过多种措施，包括加快地产项目销售回款、继续推进非公开再融资事项，提高金融平台盈利和分红能力、积极推进子公司引入战略投资者事项等，争取更好地改善公司资产负债结构，保证公司经营的稳健。”

图1 应急避难场所服务盲区和服务重叠区

（二）应急避难场所服务区存在较多服务盲区和服务重叠区

如前所述，应急避难场所基本是“借用”城市其他功能的场地，这些场地的布局遵循自身的布局原则，如城市公园按级别划定不同的服务半径，中小学按照居民区的服务要求进行布点，城市广场、停车场、运动场按照城市功能需求布局，这些场地在布局时并不需要考虑其他场地的布局，如学校旁边有可能就是公园或者广场，若它们同时作为应急避难场所，则服务区就会出现重叠。而且由于灾时人们只能步行到达应急避难场所，且紧急避难场所的抵达时间是有要求的（一般要求5分钟或500米以内），这样应急避难场所的服务范围与可达性一致，往往与服务半径划定的区域相差甚远，可能存在大量服务盲区（图1）。

（三）应急避难场所自身安全存在隐患

图2 某小城市应急避难场所位于地质灾害及易燃易爆危险区内

图3 栽满树木和布满游乐设施的应急棚宿区

从以往的调研看，某些早期设定的避难场所，因为当时缺乏必要的标准，场所本身就位于危险区或者次生灾害危害区（图2），比如我们往往选择城市公园作为应急避难场所，而很多城市公园是选择城市中不好利用的土地（沟谷、水边、山坡），这些区域往往也是次生灾害易发的地区，有可能发生泥石流、滑坡、洪水等；有的应急避难场地距离活动性断裂带、加油站、储气站等危险源距离不够，一旦发生灾害，这里反而会成为危险区；一些应急避难场所周边就是棚户区，又缺乏有效的隔离设施，若棚户区同时发生火灾，则这些场所根本提供不了避难服务。在历史上就发生过应急避难场所反而是最危险场地的事件，如1923年日本关东大地震中，东京下町区约4万人逃到被服厂广场避难，结果广场被次生大火包围，而导致3.8万人丧命。

（四）应急避难场所有效服务面积不足

由于大量应急避难场所都是“借用”其他功能的场地，这些场地由于原有功能的要求，内部布局往往不能满足防灾需求，如公园、广场内往往种植了过密的植物，尤其是大量的灌木丛（图3）；还有一些公园内有大量的水面，学校内有大量的建筑，停车场内停满了车辆，根本无法提供有效的服务面积。由于应急避难场所在确定时，大多只考虑其所处位置及服务半径，并未考虑有效容灾面积，以致许多挂牌应急避难场所根本不能满足服务区人员避难需求。

（五）应急避难场所的通道系统不够完善

虽然我国是一个多灾的国家，但由于我国的防灾应急管理一直不到位，民众的应急避难知识非常有限，许多市民并不了解应急避难场所是什么，不知道自己家门口有没有应急避难场所，更不知道灾害发生时要怎么到达应急避难场所，也不知应急避难场所内会有什么样的设施可以利用。大部分人对应急避难的了解来源于新闻报道，认为就是跑到空地上，等待政府发放帐篷、食物、水等救济物资。在我国这样一个人口大国，居民没有足够的自救和互救基本常识，完全靠国家救援，这是非常不合理的，也是一旦发生灾害往往造成大量人员伤亡的原因之一。

（六）应急避难场所内部设施配套不足

由于灾时受灾人员往往是通过疏散通道抵达应急避难场所的，也就是只有道路覆盖的区域人们才能可达。而且由于灾害发生时人们抵达应急避难场所的时间越短，受到灾害伤害的可能性越小，因此按照受灾人员实际可达的时间、距离划定服务范围是非常合理的做法。现在我们可以通过GIS技术，设定一定的疏散时间（如步行5分钟、1个小时等）、或者一定的服务距离（500米、2千米等），这样划定的服务范围一般不是圆形缓冲区，而是不规则的区域，这样划定的区域与灾时实际服务的范围更为接近，远远小于圆形缓冲区的范围（根据以往研究仅达到圆形缓冲区的1/2甚至1/3），在此基础上我们应在服务盲区补充更多的应急避难场所，同时发现服务重叠区域，为避免造成浪费应通过重新选址减少重叠区域面积（图5）。

不同类型的灾害会造成城市不同区域、不同程度的破坏，如地震会造成土木、砖木等未设防老旧建筑的破坏，火灾会造成木结构建筑区的连片烧毁，洪灾会造成淹没区域内建筑无法居住，泥石流、滑坡则会对所覆盖区域造成毁灭性破坏。各灾种对建筑物的破坏、毁损都会带来一定量的避难疏散人口，其数量与灾损密切相关，只有在预估无家可归人口的基础上布局应急避难场所，按照无家可归人口数量预留避难面积才可能按需供给，避免供给不足或不必要的浪费。需求决定供给，当然我们也应该在灾损评估的基础上确定城市中风险最大的区域，确定各项改善防范措施，如抗震加固、拆除棚户区、修建防洪措施、或者干脆搬离灾害覆盖区域等，这样的布局就会更加科学合理，而不是仅仅依靠服务半径在全城均匀地布置应急避难场所。

图4 只见牌子不见设施

（七）应急避难场所无法满足综合避灾的需求

方案三：谷物、薯类和杂豆统计为粮食，但不包括大豆。考虑到人们粮食消费的多元化，杂豆仍然可以作为粮食的一部分。因此，只将大豆从现有粮食统计口径中剔除，其中薯类(不含木薯)仍然按5比1折粮。

（八）缺乏应急演练，民众对避难场所了解不足

同样，由于应急避难场所的“借用”性质，其通道系统往往并未考虑防灾需求，一些场所仅有唯一的通道进出；有的通道宽度不达标；有的通道上有障碍物；有的通道在灾害发生时会发生阻塞，如两侧建筑物质量不能达标，灾害发生时有可能倒塌、燃烧等；有的通道过于曲折，加长了疏散时间。在上述情况下一旦发生灾害，即使应急避难场所自身没有发生问题，也会由于通道的原因导致应急避难场所不可用或者利用效率下降。

出入通道是应急避难场所的血管和神经，若出现问题，应急避难场所就会陷入瘫痪，因此对避难疏散通道进行评估是十分重要的。应急避难场所主要担负居民的疏散任务，由于疏散时间有限，若其出入通道过于狭窄、曲折，甚至在灾时由于各种原因导致阻断，则无法发挥应急避难场所的功能，因此在确定应急避难场所时，务必对其出入通道的畅通性进行评估。首先，是道路自身的安全性，包括道路在灾时是否发生变形、开裂导致无法通行；其次，通道上桥梁是否完好；第三，通道两侧建筑物是否由于灾害发生倒塌、变形、燃烧导致通道无法通行；最后，通道宽度是否满足灾时疏散人员密度需要，有的疏散路径中的某一段会是多个应急避难场所共用（尤其是城市主次干道），届时会发生拥挤。评估后，决定是否对通道路基路面、以及通道上建筑、桥梁等进行加固、改造、拆除重建措施；或者是否需要对通道加宽、取直；或者在应急避难场所增加出入口等措施。

图5 某小城市应急避难场所500米服务半径与500米可达区对比

城市避难疏散场所应对策略

（一）灾损评估是应急避难场所规划布局的前提

《临床神经病学杂志》2016—2017年载文及基金项目统计与分析 ……………… 周莅源，孙婧，管青山 271

（二）人员可达性评估是应急避难场所服务区划分的依据

对比日本的应急避难场所，我国的应急避难场所大部分配套设施不足。应急棚宿区常常是随意插牌，应急供水、应急供电设施不能保证，应急厕所、应急医疗、炊事等场地的安排也很随意，有时只见到牌子未见到设施（图4），也未专门安排直升机起降场地，往往是灾害发生时再临时安排，各类应急设施往往也是救援时临时调运，导致每次灾害发生时出现混乱。

图6 日本应急避难场所与周边住宅区之间的隔离闸门和隔火树木

图7 日本城市应急避难场所的场地

（三）必须对应急避难场所自身的安全性进行评估

应急避难场所首先要确保自身是安全的，因此必须对其安全性进行评估。由于每个城市遭遇灾害的类型不一样，因此应急避难场所安全性评估的内容也不同，但是所有应急避难场所都应评估其距加油站、储气站、危险品仓库等爆炸、火灾隐患点的距离。对于不在安全范围内的应急避难场所应另外选址，或者迁移这些爆炸、火灾隐患点。凡是有各类地质灾害、洪灾，或者直接有活动断裂带穿过的城市，必须确保应急避难场所不在这些危险源覆盖的区域内，否则应另行选址。对于位于棚户区、城中村中的应急避难场所应做好安全隔离措施，如日本位于老旧社区的应急避难场所与棚户区之间设立安全防火闸门和种植防火的树木进行隔离（图6）。

（四）应急避难场所的有效服务面积必须保证

既然作为应急避难场所，就必须保证有效容灾面积满足群众避灾需要。无论是城市公园还是广场，一旦选择为城市应急避难场所，就应保证其有足够的、 平坦的空场地，减少植被的覆盖率，即使种植植被也应以草坪等为主，如日本多采用土地面或者煤渣地面等非硬质空地，这样的地面可以便于受灾群众搭建帐篷或者起降直升飞机等（图7）。场地内应避免水体切割，尤其避免选择以水体为主的公园作为避难场地。从这个角度看防灾公园与普通公园是有一定差异的，不应用统一的绿地率来要求。对于选作应急避难场所的学校操场、停车场等也应建立相应的管理要求，以保证灾时的可使用面积。

由于不同灾种的应急避难要求不同，我们很难设立综合应急避难场所，目前国家比较完善的是地震应急避难场所，该场所的布局往往较为均匀，与人口密集区结合紧密。而其他灾种由于灾害源的不同，如泥石流灾害往往与泥石流沟的分布有关，其灾害影响范围为泥石流冲积扇内，应急避难场所只要避开泥石流冲积扇即可；滑坡影响范围与滑坡体大小、区域密切相关；洪水淹没范围则与海拔标高密切相关；人防避难则更倾向于地下。鉴于此，如果去错了应急避难场所，不仅不能避灾，还可能面临危险。因此，设立综合的应急避难场所是不科学、不现实的。

（五）必须对应急避难场所出入通道的安全性进行评估

癫痫是神经系统常见疾病之一，主要发生在睡眠期，临床表现主要表现为面肌抽搐、喉头发声、口齿不清、流涎等［11］。难治性癫痫患者的病情可持续5年甚至更长时间，部分患者在用药治疗过程中往往产生耐药，不利于预后康复。难治性癫痫常会导致神经元异常放电，使得出现暂时性中枢神经系统功能失常。难治性癫痫持续状态可通过脑电图监测，可在中央区或中颞区出现尖波、棘慢复合波、棘波等［12］。流行病学调查显示我国癫痫的发病率为每年30/10万左右，约有900万癫痫患者，其中难治性癫痫患者约有300万，70%～80%的患者未接受正规的诊断与治疗［13‐14］。

（六）应完善避难疏散场所的服务配套措施

合理安排避难场地内部用地功能，尤其是棚宿营地、物资发放场地、应急厕所、炊事营地、应急医疗救护等场地，尽可能做到互不干扰，就近服务（图8）。虽然应急避难场所的供电、供水设施已经加大了保障力度，抵御灾害的能力强于普通民用设施，但同时还应设置自主发电、自主净水处理设备，减少对城市供电、供水等管网的依赖，保证应急避难场地的基础服务能力。

（七）分类建设避难疏散场所

由于不同灾种造成的破坏是不一样的，需要进行应急避难的地点、位置也是不同的，因此城市应该按不同灾种分类进行应急避难场所建设，并对每类应急避难场所进行标注，做到专项服务，可以合并建设的进行合并，并标注多类应急避难场所符号。

（八）定期组织居民进行防灾疏散演练

上述所有的建设工作必须依赖于民众知晓方能发挥作用，在我国许多城市，居民对如何应对灾害知之甚少，这就需要政府、社区制定完善的应急预案，包括对居民的培训计划，不仅要让居民学习防灾知识，还要每隔一段时间（3个月或者半年）进行一次防灾演练，所有居民应按程序进行自救，按疏散线路抵达应急避难场所，并熟悉应急避难场所的各项设施，通过长期的训练，使居民熟悉居所周边不同灾害的躲避方案、疏散路径，这样才能在灾时有条不紊地进行自救、互救，最大限度地减少伤亡，发挥应急避难场所、应急避难通道的救命作用。

学生有了浓厚的学习兴趣，学习热情就高涨，课堂效率自然而然就提高了。在教学中，教师要善于激发学生的学习兴趣。

图8 日本应急避难场所的应急厕所

结语

应急避难场所的建设是一项紧迫的工作，同时也是一项长期的工作，应将其纳入城市规划建设中。规划必须到位，既要坚持平灾两用的原则，尽可能“借用”城市其他场地，又要按照防灾需求增设专门的应急避难场地（这些场地也可在平时赋予一定的城市其他功能），但所有的应急避难场地应坚持以应急避难为主，不可偏废。对于一个城市来说，安全是第一位的，人民的生命是第一位的，灾害虽不是时时发生，但一旦发生就会带来不可估量的生命财产损失，因此不能由于一段时间未发生灾害就麻痹大意，忽视防灾设施建设和灾害应急演练。