“最多跑一次”改革的供给与需求评估:杭州实证

童素娟 王 义 杨晓刚

(1.浙江科技学院 经济与管理学院，浙江 杭州 310023；2.新华社浙江分社 新媒体信息中心，浙江 杭州 310007；3.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；4.浙江理工大学 科研处， 浙江 杭州 310018)

党的十八大以来，习近平总书记提出了治国理政的新理念，赋予浙江“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”的新使命，提出“秉持浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头”的新要求。站在新的历史方位，全面落实习总书记赋予浙江的新使命、新要求，浙江牢固树立“以人民为中心”的思想，以深化政府自身改革为引擎，努力在新一轮发展中抢占制高点。2016年12月，时任浙江省委副书记、代省长车俊在省委经济工作会议上提出，要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身改革。2年来，浙江“最多跑一次”改革成效显著，倒逼政府部门减权、放权和治权，有效优化政府供给，成为浙江全面深化改革的又一块“金字招牌”，得到了党中央的高度肯定。2018年1月，中央全面深化改革领导小组第二次会议专门审议《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，中央深改办建议向全国复制推广浙江经验。2018年3月，“最多跑一次”被写入李克强总理的政府工作报告。

浙江省“最多跑一次”改革推出了新举措、赢得了民心，但也面临一些新问题，需引起学界的关注与探讨。基于调查的可进入性考虑，课题组选择杭州市西湖区行政服务中心和留下街道办事处作为调查点，对行政服务中心的办事人员发放问卷，在街道办事处组织窗口服务人员举行焦点座谈会，从“最多跑一次”改革制度的供给方和需求方两方面展开调研，评估改革成效和未来的风险点，进而提出制度优化的对策建议。

一、文献综述

“最多跑一次”改革于2016年底启动，2017年学界的关注开始增多，2018年关于“最多跑一次”改革的研究成果显著增加，现将相关文献以不同的研究视角梳理如下。

(一)基于“放管服”和国家治理能力现代化的视角

学界一致认为，“最多跑一次”改革既是“放管服”改革在地方的创新实践，也是“以人民为中心”思想在浙江的生动实践。郁建兴等(2017)认为，各地、各部门都把运用“互联网+”技术作为“最多跑一次”改革的必备要素，通过推进政务标准化，促进不同部门、层级和区域政府的数据共享，提高行政效率、规范权力运作和降低体制成本[注]郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期，第76-85页。。

(二)基于整理性治理的视角

整合不同部门的行政审批权力，是解决我国行政审批制度碎片化的根本方法，这需要冲破各个部门已经固化的权益。“最多跑一次”改革并未从根本上改变部门分治的整体格局，只是通过权力行使的方式革新以提升审批效果。王媛元(2018)、陈丽君等(2018)以整体性治理的目标理念、组织机制和工具手段为三个维度作为分析框架，开展“最多跑一次”改革的实践成效、挑战和对策建议的研究[注]王媛元：《整体性治理视域下行政审批研究——基于浙江省“最多跑一次”改革》，《管理观察》2018年第9 期，第56-57页。[注]陈丽君、童雪明：《整体性治理视域中的“最多跑一次”改革:成效、挑战及对策》，《治理研究》2018年第3期，第29-38页。。陈国权等(2018)认为，“最多跑一次”看似极端的政府承诺，之所以能基本履行，是因为整体性政府的建设在一定程度上缓解了公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾。互联网等信息技术的发展和应用推动了整体性政府的建设，突出表现为在线协作和数据共享的发展[注]陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享与整体性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《国家行政学院学报》2018年第3期，第62-67页。。

(三)基于地方政府创新的视角

何增科(2018)认为，“最多跑一次”改革是一项重要的政府治理创新，在解决行政性腐败、改善营商环境、规范政府行为以及提高行政效率等方面取得了良好的成效。浙江省已将权限范围内能够改革的作为发挥到极致，但现实仍不能令人满意。这项改革的进一步深化需要削减国家部委的职权，需要对现有的全国性法律法规进行废改立，而这些都不是浙江自身可以做主的事情[注]何增科：《地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理论与改革》2018年第5期，第134-141页。。应小丽等(2018)、贺晓宇(2019)认为，“最多跑一次”改革蕴含了回应性政治特质，体现了民主治理中国家的自主性和能动性。基于回应性政治逻辑，地方行政改革需要进一步完善技术回应、制度回应、协同回应和转换回应机制，推动地方治理走向智慧化、理性化、整体性和合作治理[注]应小丽、王恒：《回应性政治视域下地方行政改革的特点与深化路径——以浙江省“最多跑一次”改革为例》，《浙江师范大学学报(社会科学版)》2018年第4期，第27-32页。[注]贺晓宇：《大数据在“最多跑一次”改革政务服务改革中的应用》，《电子技术与软件工程》2019年第1期，第132页。。

(四)基于公众满意度的视角

郁建兴等(2018)认为，将评价改革成效的权力交给人民群众，扭转政府中心主义的改革逻辑，是浙江省得以实质性推进简政放权的重要经验[注]郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期，第76-85页。。根据上级部署，浙江省社会科学院作为第三方评估机构开展了两轮“最多跑一次”改革专项评估，评估坚持问题导向、效果导向，坚持客观、公正、科学原则。李文峰(2018)认为，以群众和企业获得感为衡量标尺，以综合大数据、多平台、全视角和全过程等为特点的评估方式，对办事群众和企业的获得感进行多层次、动态监测调查评估[注]李文峰：《浙江省“最多跑一次”改革的创新实效——基于“第三方评估”的报告》，《浙江学刊》2018年第5期，第35-44页。。

上述研究大多以定性研究和理论探讨为主，缺少相应的实证分析。本文通过问卷调查和座谈会的方式，从制度需求和供给两个方面评估“最多跑一次”改革，为后续研究提供调查数据和样本案例，并提出建议供政府决策参考。

二、研究方法与数据采集

调研采用定性研究与定量研究、典型调查与抽样调查相结合的方法。

(一)定性研究

课题组成员对杭州市西湖区留下街道办事处的大部分窗口服务人员以焦点座谈会的方式进行访谈。“最多跑一次”改革是一个复杂的多主体、多维度交互过程，采用扎根理论来探讨影响因素是可行的。鉴于窗口服务人员工作的特殊性，访谈时间选择在18点至21点进行。2018年11月28日，邀请该窗口工作人员以及杨家牌楼、翰墨香林、小和山三个分点的窗口工作人员共14人参加座谈会，讨论“最多跑一次”改革服务过程的问题和改善方法。在访谈开始前，不做任何理论假设，直接与受访者进行访谈；座谈会后又有针对地选择相关工作人员进行深度访谈。

(二)定量研究

定量研究以问卷抽样调查方式进行。2018年7月9日至13日，在西湖区行政服务中心蹲点，向等候办事的群众发放问卷600份，实际回收有效问卷544份，有效率为90.67%。

(三)样本统计

问卷内容包括三部分：个人情况(年龄、身份、工作单位性质与文化程度)；对“最多跑一次”改革的了解与态度；对“最多跑一次”改革的实际感受。通过问卷整理发现，办事群众年龄大多在25～45岁之间，以在岗人员为主，以机关和企业就职人员为主，文化程度以大专、本科为主(见表1)。

表1 样本基本情况/%

三、制度需求方：改革满意度的群体差异

(一)总体评估

在改革认知上，70.69%的受访者对“最多跑一次”改革有一定的了解，相关政策的知晓度达91.91%。“最多跑一次”改革的推广度、覆盖面较高，77.02%的受访者表示其居住地正在实施。“医保、社保等人力社保事项”是办理事项最多的业务，占43.75%。认为改革最大的意义在于“提升政府服务水平，让人民满意”(76.84%)；认为提升了办事效率，“办事流程简化”(74.26%)；认为“办事时间大大缩短”(70.96%)。74.82%的受访者认为，改革“很有必要，带来了很大的方便”，应该“继续深化改革，真正做到‘最多跑一次’‘不用跑一次’”(58.82%)。其中，认为政府与民众之间的信息不对称(50.56%)是最大的问题，也是“最多跑一次”改革迫切需要解决的问题。

总体而言，在改革成效的评价上，群众对“最多跑一次”改革以满意居多，“非常满意”和“满意”两项合计占79.75%。对于改革的积极作用，大部分受访者持“非常认同”和“认同”的态度，占比达90%以上。

(二)分群体评估

1.不同群体的政策宣传情况。从政策的知晓度角度看，选择“知道一些”的占45.4%，因此政策宣传还有较大的提升空间，不同群体之间没有显著差异。在相关政策了解程度上，随着年龄上升政策知晓度逐渐上升，但从60岁以后开始下降(见图1)。从政策的获取渠道角度看，网络新闻传播渠道首屈一指，受访者文化程度越高，网络获取信息的能力越强(见图2)。60岁以上退休人群的主要获取信息渠道是“听身边的人谈起”“通过办理事务得知”(见图3)。在不同身份和不同单位性质上，不同群体没有显著差异。因此，在继续加强“最多跑一次”改革的网络宣传外，还应对退休人群和文化程度较低的人群进行个性化宣传。

2.不同群体的办事体验情况。调查显示，不同年龄和不同身份的群体在办事跑腿次数上并没有显著差异。但是，文化程度对办事跑腿次数有显著影响，文化程度越高，跑腿次数越少，越能做到“最多跑一次”(见图4)。这也间接证明，“最多跑一次”的前置条件是办事人员掌握互联网技术、熟知办事流程。在办事过程中，信息不对称是造成群众无法“最多跑一次”的最重要因素，办事流程和指南简单易懂且标准化程度高十分必要。调查发现，60岁以上人群在办事流程获知上难度较大，其中的58%需要“通过咨询方式或模板材料理解流程”，而在文化程度上没有显著差异(见图5、图6)。可见，“最多跑一次”改革对于老年人群来说主要是互联网技术应用的壁垒，而不是文化程度差异造成的。因此，在继续深化改革中，要重视未掌握互联网技术的群体，应给予个性化和人性化的服务，安排专人介绍办事流程。

图1 不同年龄段受访者政策了解情况

图2 不同文化程度受访者政策信息获取渠道

图3 不同年龄段受访者政策信息获取渠道

3.不同群体的改革满意度情况。调查显示，“最多跑一次”改革在“25～35岁”(34.56%)和“36～45岁”(35.48%)的受访群体中最受欢迎。换而言之，受益最多的群体是中青年群体，也是“在岗职工”群体。从政策满意度角度看，不同年龄段群体都认为“最多跑一次”改革“很有必要，带来了很大的方便”(见图7)。其中，感知度较高的群体是“在岗职工”(78.62%)和“退休职工”(89.74%)。就业越稳定者感知度越高，事业单位、企业、个体和灵活就业人员分别为85%、74%、68%和61%，呈递减趋势(见图8)。不同文化程度的人群在改革满意度上没有显著差异，但文化程度对继续深化改革的态度上有影响。文化程度越高者对改革继续深化的要求越高，做到“就近跑一次”“不用跑一次”。在“向全国推广”的态度上，文化程度越高者越谨慎，“初中以上”支持者占57%，而“研究生及以上”支持者占26%。可见，文化程度越高的群体，越看重制度的优化，但对于改革“向全国范围推广”的期望并不迫切(见图9)。

图4 不同文化程度受访者办事跑腿次数

图5 不同年龄段受访者办事流程获知情况

图6 不同文化程度受访者办事流程获知情况

四、制度供给方：设计者与执行者的定位分歧

一直以来，地方政府长期实行压力型行政体制和政治“锦标赛”，政府部门的公民意识和行政价值尚未真正内化。压力型体制的优势是高效，集中力量办大事，这是很多国外政府望尘莫及的。

图7 不同年龄段受访者对政策实施影响的评价

图8 不同单位性质受访者对政策实施影响的评价

图9 不同文化程度受访者对改革的态度

“最多跑一次”改革在压力型体制的背景下以前所未有的速度推开，在两年时间内，覆盖事项达到九成以上。但是，压力型体制的制度设计是以党委领导下的首长负责制为导向，而“最多跑一次”改革制度设计的初衷是以人民需求为中心，两者在制度设计上是不一致的。行政首长是掌握行政权力的第一责任者，凭借任务指标的完成情况决定下属的晋升与否，上级领导满意与否是下级政府最重要的考量因素，这往往会造成部门职能利益化、部门权力个人化和部门行为泛政治化。“最多跑一次”改革的目标是增强群众的获得感，群众是否满意才是衡量改革成效的唯一指标，但在压力型体制背景下实施“最多跑一次”改革，最终会造成一个结果：群众满意让位于领导满意，领导满意才是地方政府追求的目标。在压力型行政体制和政治“锦标赛”背景下，浙江“最多跑一次”改革的制度供给方并不完全是同质的，制度设计者和执行者在这场改革中的自身定位也不尽相同。

(一)顶层设计者：自上而下的积极推动者

“最多跑一次”改革在短时间内能取得如此大的成效，离不开“一把手”的高度重视，上至习近平总书记的首肯以及省委书记车俊、省长袁家军的强力推进，下至各市县“一把手”的高度重视，不仅将其纳入各单位业绩考核，而且有多位“一把手”亲自体验。由此可见，政府是改革的积极推动者。

为了在政治“锦标赛”中脱颖而出，市县政府将考核指标层层加码。根据2018年10月杭州市推进“最多跑一次”改革调查情况通报，西湖区实现率为88.8%，满意率为94%。由于实现率比8月下降2.3个百分点，西湖区审管办加强了督察和问题整改力度，组建了9个专项督查工作小组，开展窗口蹲点督察，涉及11个领域，设置了较为严苛的考核指标。目前，西湖区所有行政服务中心启用了窗口评价器，并要求各窗口现场评价满意度达到100%，“站迎接号”[注]“站迎接号”是指上级部门要求行政服务中心窗口服务人员对每位来该窗口的办事人员站起来迎接，并接过办事人员手中的“叫号单”。满意度达到80%，对未达到标准的窗口要求汇总问题并及时整改。在办事等候时间上，西湖区政府要求“办事排队平均等候不超过15分钟，最长等待不超过45分钟”，目前，辖区内行政服务中心平均排队等候时间基本在10分钟左右。在电话咨询接通率上，要求业务咨询电话接通率不低于平均水平。在“就近办”综合指数上，对全区34个“就近办”的设点进行办件量考核。由此可见，制度设计者通过制定详细严苛的考核指标以推动“最多跑一次”改革，指标越翔实越能推动政治“锦标赛”。全省范围内各市县比拼，杭州市区内各区比拼，西湖区内各街道比拼。西湖区留下街道为了达到“就近办”的指标，设置杨家牌楼、翰墨香林和小和山三个“就近办事点”，然而有些点一个月的办事量不足20件，每个点需要2名工作人员，从行政效率的投入产出角度衡量，人员配备并不合理。

(二)基层执行者：疲于应付的消极配合者

在层层加码的政治“锦标赛”中，制度执行者主要是窗口工作人员，他们疲于应战，“以人民为中心”的服务理念和价值并未完全内化，在调查中发现，窗口工作人员主要存在以下两个问题。

1.业务水平和服务意识有待加强。由于机构设置的原因，各级行政服务中心及分中心窗口受理岗位普遍存在以下四个问题：临时人员比例偏高，工作人员培训机制未真正落实到位，岗位职责有待落实，工作人员的业务水平和服务意识需进一步加强。从调研中获悉，一些服务大厅虽然设置了咨询台或导服台，但大都坐等群众上门，主动服务意识不强；有的咨询台人手不足，排起了长队；有的服务人员态度冷淡，且以貌取人；客服电话很难打通，回答问题不够专业。

2.制度激励和焦虑排解亟须重视。行政服务中心窗口岗位日常管理不严，不同程度地存在未设岗位公示牌、临时离岗无提示、窗口忙闲不均和引导不到位等问题。“一窗通办”对窗口服务效率和人员素质要求较高，但面向工作人员的制度激励不够，工资福利低，人员流动性大，影响窗口的服务质量和办事效率，亟须完善。加上考核压力层层加码，部分制度执行者出现较严重的焦虑状态，抱怨牢骚不断，需要建立焦虑排解长效机制，否则会影响工作人员的情绪和心态。

五、对策和建议

作为“放管服”改革在浙江的探索实践，“最多跑一次”改革紧紧围绕简政放权，通过“互联网+”的技术手段打通部门“信息孤岛”，提升政府的行政效率，提高企业和群众的满意度。在改革的总体成效评价上，受访者对“最多跑一次”改革以满意居多，认同改革的积极作用。然而，“最多跑一次”改革是一项综合性、长期性的系统工程，深入推进牵涉政府治理体系和治理能力建设的方方面面，任重而道远。结合调查与访谈，笔者提出以下六个建议。

(一)尽快公布行政服务事项

按照分批公布的原则，尽快公布“最多跑一次”事项。针对每个事项，进一步简化办理流程，明确材料提交规范，公布材料清单、办事流程和咨询电话，真正做到服务流程再简化、审批登记再简便、服务效能再优化。同时，对暂时未列入“最多跑一次”项目清单的事项，也要按照“最多跑一次”的目标进行规范办理，构建统一规范的办事指南体系，稳步推进群众和企业到政府办事事项“最多跑一次”和标准化100%全覆盖。

(二)拓宽改革信息传播渠道

通过各种途径提高信息覆盖率、传播率和有效率，让办事人员更便捷地获取信息。将已公布的“最多跑一次”事项全部纳入网上办事，方便办事人员查询。实行一次性告知关口前移，将已公布的改革事项汇编成册，发放至镇、村、社区便民服务中心，并对相关工作人员进行培训，实现咨询答复“一口清”。针对60岁以上的群体，设计更人性化的政策宣传方案和途径，为老年群体的互联网填报提供专业服务，破除互联网技术壁垒。开发“最多跑一次”事项查询APP，配备每个办理事项的材料清单、标准流程、填写样稿和咨询电话等，并积极推广使用。

(三)健全窗口岗位管理制度

积极开展窗口综合进件“一窗通办”，实现多个审批事项“串联审批”和“一站式服务”。进一步健全监督机制，督促各地各单位认真落实AB岗、全员培训和考勤考核等岗位责任制；科学划分窗口岗位设置，提高窗口工作人员待遇，鼓励各地各部门将业务骨干向基层窗口倾斜，并研究制定相应的指导性意见。加强对窗口工作人员的业务指导和培训，提升整体素质、服务意识和服务能力，打造“通岗型”窗口业务人才。

(四)推进数据共享和网上办事

聚焦“一网(浙江政务服务网)、一端(浙江政务服务移动端)、一证(一证通办)、一窗(一窗受理，集成服务)”，推进“最多跑一次”改革。强化网上网下一体融合，实现行政服务中心办事大厅显示屏、政府网站、微信公众号办事指南信息和浙江政务服务网同源发布、同源更新。

(五)优化便民服务的空间布局

推动“一窗受理、集成服务”改革向基层延伸，优化政务服务，实现服务事项“一窗口办理、一站式服务”“就近能办、同城通办、异地可办”。合理安排行政效率成本投入，加快推进办事综合政务自助一体机向基层延伸，健全自助服务功能，方便群众24小时就近办理，实现“办事一般不出乡镇”。

(六)加大宣传和监督力度

通过各级各类宣传监督渠道，加大“程序更加便利、内容更加完善、流程更加优化、资源更加集约”审批新模式的宣传力度，扩大改革知晓度，让广大企业和群众既享受办事服务的便捷化、标准化，又能参与改革满意度的评估和监督。发掘各地各部门的特色亮点和值得全面推广的举措，进行重点推广。发挥政府主导作用，强调多元主体参与，切实加强事中事后监管，让广大民众广泛参与到“最多跑一次”改革的评价中。