“最多跑一次”改革的现实困境及其优化路径

张孟洋

(中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000)

2018年1月，《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》获中央全面深化改革领导小组的充分肯定，“最多跑一次”被写入政府工作报告。至此，由浙江省率先开启的“最多跑一次”改革为国家进一步推动“互联网+政务服务”“放管服”改革带来新机遇。然而，“最多跑一次”改革向纵深推进还面临诸多困境，包括认知层面、实践层面以及制度优化设计，在此背景下，本文探讨“最多跑一次”改革的现实困境与优化路径，为推进“最多跑一次”改革提供参考。

一、“最多跑一次”的由来及文献综述

从20世纪末至今，浙江省行政审批改革可以归结为五轮(见表1)，累计取消和下放2 000余项审批事项，在优化营商环境及提升群众和企业的办事效率方面取得显著成效。2017年初开始的第5轮行政审批改革——“最多跑一次”改革，是指自然人、法人和非法人组织到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需要一次上门或零上门，这是浙江新一轮全面深化改革的总抓手。

表1 浙江省五轮行政审批改革概况[注]翁建荣：《行政审批制度改革的浙江经验与未来》，《党政视野》2016年第4期，第5-11页。

郁建兴等(2018)对“最多跑一次”改革的基本经验及问题进行总结[注]郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期，第76-85页。；何显明等(2018)对打破行政审批改革的怪圈及如何倒逼“最多跑一次”改革进行探讨[注]何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》2018年第1期，第92-99页。；陈宏彩(2018)对“最多跑一次”改革纳入政府效能建设进行分析[注]陈宏彩：《“最多跑一次”改革：新时代的政府效能革命》，《治理研究》2018年第3期，第39-44页。；马宝成(2018)对“最多跑一次”改革进行了理论渊源的梳理及正向经验总结[注]马宝成：《深化“最多跑一次”改革：从系统性迈向重构性》，《治理研究》2018年第4期，第20-28页。；汪锦军(2018)对“最多跑一次”改革推进地方治理体系现代化进行研究[注]汪锦军：《“最多跑一次”改革的创新实践和政府治理转型的新命题》，《中共杭州市委党校学报》2018年第3期，第73-79页。。上述研究的共同点是对浙江审批制度改革进行较好梳理，对正向经验总结较完整，但对下一步如何在全国推广鲜有触及。为此，笔者对“最多跑一次”改革的现实困境进行调查分析，梳理由浙江省委省政府牵头推进且省、市、县三级联动的“最多跑一次”改革状况，并提出优化策略，为“最多跑一次”改革向全国推广提供参考。

二、“最多跑一次”改革的现实困境

“最多跑一次”改革在浙江已取得良好成效，但也有一些问题需要深入思考，其中较明显的问题在于政府职能转变不到位，仍需进一步推进；群众的获得感不佳，幸福指数不高，仍需进一步提高等。这既有改革实践认知的多元性和内生性问题，也有基层改革难以破解的外生性困境，既需要地方政府进一步解放思想、创新体制机制，也需要依靠中央政府的顶层设计，只有上下联动、形成合力，才能深入推进“最多跑一次”改革。

(一)“最多跑一次”改革实践认知的多元性

从思维建构到实践检验，从感性认识上升到理性认知，对新事物的理解与把握需要一个较长的过程，需要不断学习、累积、夯实与提升。“最多跑一次”改革也遵循这一逻辑思维。

1.深刻理解“人在干、云在算、数在跑”的大数据时代“互联网+”思维。在(移动)互联网、物联网、大数据和云计算等信息技术不断发展的背景下，“互联网+”思维是对政府、公众、产业乃至对整个社会生态及生态链价值链进行融合、重构和重新审视的一种思考方式，源于互联网产业，并不断向多领域衍生新模式、新业态，对政府传统的面对面服务模式带来新的挑战。习近平总书记、李克强总理站在历史的高度发起强化“互联网+”思维的号召，这是给各级党委、政府部门下达的总命令、冲锋号，也是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的一种期待和全新要求。

2.“最多跑一次”改革给政府传统的服务模式带来的改变值得进一步摸索。“互联网+政务服务”的内在要求就是将传统的政务服务融入大数据与互联网，节约行政成本，实现服务智能化。通过具体、有效的数据和在线服务，实现OTO(线上线下)一体化，进而倒逼政府服务质量和效率的提升。“最多跑一次”改革的关键是破解各类“数据烟囱”，强化数据共享，实现网络化、扁平式的一体化服务模式。

3.群众误认为服务事项都能实现“最多跑一次”。由于一些地方政府的宣传工作不到位，群众误认为所有的政府服务事项都能实现“最多跑一次”，或无条件地都应该实现“最多跑一次”，这样的期待会造成改革的速度和力度严重落后于社会期望，反而会引发政府信用能力与信用范围脱节，直接加大改革难度[注]何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》2018年第1期，第92-99页。。因此，应正确把握“最多跑一次”改革的内在规律，使“只进一扇门”“最多跑一次”进一步统一思想、积聚效应、撬动创新及提升质量，增强群众的幸福感和获得感。

(二)数据共享面临的顽疾

实现政府治理体系和治理能力的现代化，需以政府数据治理为基础。浙江省在落实数据的“共商、共建、共享”时，凸显了层次差距大、上下联动难，业务流程优化、简化及再造难，数据共享业务协同难等顽疾。

1.层次差距大、上下联动难。在中央政府层面，统一的政务服务网、政务服务大数据中心还未完全建成，不同部门、不同地区的政务服务水平差距较大，业务协同困难。在地方层面，虽然多个省份均已依托互联网提供政务服务，但仍然存在诸多问题：服务入口繁琐，非专业人士看不明白；服务事项名称复杂，非业内人士看不懂；服务标准差异大，办事群众难以适从。数字鸿沟现象突出，网上政务还停留在下载表格、查询进度、公示结果及预约等较低层级，制约了政府服务均等化供给，距离一体化的政务服务还有不小差距。政务服务不平衡、不充分，违背了政务信息化的初衷，即提供“7×24”“不打烊”的政务服务，影响政府的公信力。浙江11个地级市的信息化建设及运用水平差距较大，杭州和宁波等地明显走在前面。

2.业务流程优化、简化与再造步履维艰。政务服务流程是政府管理的基石，业务流程再造是“互联网+”环境下实现政府职能改革有效且可行的方法。目前，不少网上政务服务系统难以与业务流程实现无缝对接，存在业务是业务、系统是系统的脱节现象，优化、简化和再造政务流程大多停留在“口头”上。丽水、金华和衢州等后发地区在业务流程优化、简化和再造方面的短板相对明显，其中年龄较大的“一把手”所在部门表现尤为突出。调研发现，上述地区一些单位的管理层对信息化建设态度不积极，异议声音较多，对业务流程优化、简化和再造存在畏难情绪。

3.业务协同数据共享难以实现。受传统的政府服务思维固化、利益驱使及技术欠缺等因素影响，在进行数据共享建设时，各级政府往往从自身出发，各行其是，数据标准不统一、接口不规范、部门间“篱笆”重重、政务服务业务协同不畅、横向数据碎片化、纵向数据“烟囱”林立和部门内部数据质量不高等问题依然存在。以基础人口数据为例，户籍人口、常住人口、流动人口、候鸟人口和实有人口等数据容量大、变动速度快、时效性强，而掌握这些数据的部门以安全性、稳定性为由拒绝共享，给基层的数据共享整合增加了难度。

(三)地方探索的外部性制度制约

浙江持续推进“最多跑一次”改革，外部性制度环境的约束已较为明显，亟须中央层面的协调或有效介入。“最多跑一次”“只进一扇门”等地方政府的改革实践，大多面临与上层法律法规冲突以及条块分割、长效机制不完善等问题。这些外部性制度约束，也是广东、湖北、江苏和上海等省市在同类改革中遭遇的“天花板”。

1.地方改革与全国性法律法规冲突问题。“最多跑一次”改革要求省、市、县三级政府和各部门以具体的办理事项为起点，简化或减少部门的行政权力，诸如“电子证照”等改革实践的开展就是为了全力提高办事效率。在简政放权改革中，各行政部门的权力均有法律规定，上级政府部门往往采用“委托交办”方式授权下级行政部门行使特定权力，但这一做法使改革始终缺乏法治保障，行政权力的减少、“电子证照”的尝试遭遇了瓶颈。更突出的问题是，由于缺乏成文的法律法规，“电子证照”事项办理目前只在浙江范围内被认可，民众一旦跑出浙江办事，仍须采用原始证照，反而多跑腿。

2.地方改革实践面临突出的条块分割、各自为政问题。浙江各地虽都积极响应“最多跑一次”改革，并在实践中较好地落实了改革理念，但改革实践的碎片化问题依旧存在，主要表现在以下两个方面。一是政务服务标准化水平差异。即使对同一类事项，省、市、县三级政府以及不同地区政府要求提供的材料、采用的流程和权限的管理等都不一致，导致政务服务难以实现“就近能办、同城通办、异地可办”。调研发现，少数部门把原本一个事项拆分成多个子事项，需要提供的材料明显增多，如农家乐、民宿的证照办理。二是条块分割问题。由于条块割裂、系统林立和互为前置等原因，省内各部门、各地区始终未能完成信息的共享和交换等工作，降低了行政效率。调研发现，20世纪90年代中后期大学毕业生未在公家单位任职的，原本从农村迁出的户籍按照浙江省的文件可以将其迁回户籍原农村，但一些地方在出台具体政策时有意设置互为前置的条件，即户籍管理部门要求不动产管理部门出具其拥有农村不动产权属证明方可办理户籍迁移，而不动产管理部门则要求其具有该村户籍方可办理农村不动产权属，让一项原本是支持乡村振兴的好政策被搁浅。在一省范围内，针对某个事项，省委省政府牵头的领导机制可以解决不同地区、不同部门间的信息共享和标准统一问题，但随着改革的持续推进，浙江省与其他省市及国家部委之间的信息共享就不是一个省所能解决的问题。

3.依靠运动式治理推进“最多跑一次”改革明显乏力。浙江省委省政府采用评估、考核和问责联动方式，推动三级政府落实“最多跑一次”改革，但运动化治理、重点任务式的推动时限明显。本届党委政府是这一改革的倡导者，极力推进改革前行，一旦换届或政府改革战略发生变化后，会不会“新官不理旧账”？在现有行政体制中，这一系统性长效机制的建立有赖于中央政府顶层设计来推动，并发挥立法对改革的引领和推动作用。

三、实现“最多跑一次”改革中国样板的优化路径

经过一年半的实践，浙江省“最多跑一次”改革已取得较好成效，但正如浙江省委书记车俊所说，“最多跑一次”改革虽已破题，但仍旧在路上，离改革的终点还有不少路。当前，充分发挥“最多跑一次”改革的撬动作用，真正打造“政务环境最好、权限下放最到位、办理流程最优、提交材料最少、服务速度最快、办事成本最低，办事群众和企业满意度和获得感最强”的中国改革样板，还须作出更多努力。就此，笔者提出进一步优化“最多跑一次”改革的七个建议。

(一)进一步营造改革氛围

“最多跑一次”改革是转变政府职能的突破口，是建设服务型政府的着力点。为深入研究“最多跑一次”改革的思路与路径，需以“效果为导向、需求为导向、问题为导向”，建议浙江省政府委托浙江省社会科学院面向全国公开招标“最多跑一次”改革研究课题。课题需结合浙江实际，研究总结浙江“最多跑一次”改革中可复制、可推广的经验，争取为下一步全国推动“最多跑一次”改革提供中国样板、浙江经验、浙江元素乃至浙江路径。对顺利结题的课题组提供一定的经费支持及浙江游的兑换券，以“四两拨千斤”的方式宣传和推介浙江。也可以与国家级研究机构或双一流高校合作开展多层次理论研讨会，为进一步深化改革寻求理论支撑。

(二)进一步梳理形成系列成果的样板库

推进改革需要观念再开放、思想再解放，在统筹的基础上全面发展、协调发展和可持续发展，将薄弱环节作为今后工作的着力点，统筹安排，有序推进。为进一步做好全省“最多跑一次”改革工作并向全国推广，推进“最多跑一次”改革相关决策的民主化、科学化，实现路径的可优化、精准化，需要跳出浙江看浙江，及时借鉴先发地区的先进工作理念和超前思维方式，着手建立面向全国乃至全球的浙江“最多跑一次”改革专家咨询库，为“最多跑一次”改革提供智力支持和鲜活方案，避免本地区、本部门在“螺蛳壳里做道场”的困境。

(三)进一步完善政府服务的顶层设计

由国家部委牵头，浙江、广东、江苏和上海等省市改革领导小组配合，梳理目前政府服务、行政审批类政策法规；充分借智借力并发挥人大的作用，取消什么、改善什么和增加什么，举行多方式、多层次的论证会；借鉴美国“日落法案”模式，建立政府服务行政审批的评估周期，定期排查、评估审批事项，对不适应经济社会发展的政策法规和部门及时给予完善、调整乃至废除，给各级政府职能的变迁、进一步改革以及充分的试错留出空间。用“政府权力的减法，换取市场活力的加法”，探索形成更加适应于进一步推动“互联网 + 政务服务”“放管服”改革及政府服务的顶层制度体系。

(四)进一步破解条块分割并减少审批事项

由各部门“一把手”主办，对本部门(本条线)的审批事项全链条进行再梳理，对标先进，省市级以上政府已经发文可以实施的政策或已经明确的流程，禁止下级政府借“地方实际”或“地方稳定”等理由拖延，也无需下级政府再累赘发文实施；建立第三方评估机制并予以公开，最大限度地降低群众和企业办事的制度性交易成本，进一步减少审批事项，落实“放”的目标；能实行备案管理的一律不再核准审批，能实行“以报代备”的一律取消备案手续，能一次备案多年有效的一律不再每年备案；强力推进基础数据共享、信息互联互通，减少第三方证明和材料填写；推进全省通办、就近可办，切实方便群众办理；结合第三方评估结果，针对连续数次排名靠后的地区或部门“一把手”，建立更严厉和更具可操作性的问责体系。

(五)进一步提升现场管理水平和人员素质

行政审批服务中心是“最多跑一次”改革的“神经末梢”，直接面向群众和企业，是提升群众和企业获得感的“形象窗口”。因此，优质的现场管理水平及良好的人员素质是“最多跑一次”改革制胜的法宝。要用制度化的刚性管理来提高服务中心运行的规范化水平，用智能化的精准管理来提高服务中心的服务水平，用人性化的柔性管理来提高办事群众的温馨感；借鉴沃尔玛超市货架动态布局理念，合理布局办事板块、窗口设计、标志设计和岗位设计，方便群众快速找到办事窗口，实现场内跑一次；通过窗口内部学、板块轮流学、外出考察学、比赛赶超学及考核督促学等方式，营造浓厚的学习氛围，确保入场工作人员政策熟悉、业务精通、操作熟练及待人有度；强化入场各块负责人及基层科所长的担当精神，抓好“关键小事”，让群众“少跑腿、不折腾”“少等待、不受气”；加强政策激励、考核鞭策，吸引和选拔一批优秀人员到服务中心一线工作，优先选拔任用一线年轻干部，激发他们的服务动力。

(六)进一步推进数据归集及监管模式创新

目前，我国数据资源基本掌握在各级政府部门手里，但大多“深藏闺中”。在实现数据归集的基础上，要让“数据多跑路，群众少跑腿”，这是大数据时代政府转变工作方式、简化办事流程、提升服务质量与效率的创新举措。一是要依靠信息技术手段，利用网民点击率、搜索率、搜索记录及网络评论的反馈结果，经过采集、整理、统计、分析和挖掘，了解网民关注的热点问题，制定富有针对性的“放管服”措施，使改革目标定位更准确、政策更合理、评估更精准、改革决策更科学，打通制度建设的“最后一纳米”。二是推进“标准地”“标准项”建设，注重事中事后监管：推行联合监管，按照谁审批谁监管、联合审批联合监管的原则，建立跨部门联动监管机制，加大办事公开、透明的力度，利用“双随机、一公开”做好日常监管工作；推行诚信监管，将企业、中介和个人全部纳入征信系统，建立失信惩戒机制和“黑名单”制度，真正做到一处失信、处处受限；建立第三方事后评估制度，提高监管效能。

(七)进一步推进办理流程及时限的标准化

根据调研情况，一些地区层层加码前置材料、层层分解主项为多个子项，使面上的子项实现“最多跑一次”，实际上是增加各种“跑”，反而增加了办事难度。有个别单位要求提供的前置材料甚至连工作人员也不知道从哪个渠道获取，或只提供模棱两可的回复，致使办事群众和企业一头雾水，进入“死胡同”。因此，要因事制宜，促进“最多跑一次”目标与行政成本节省、行政效率提高的有机统一；推进服务信息化，有效推动系统对接、数据共享、电子证照库建设及基础人口库(带照片)开放应用，实现网上咨询、在线申报、在线预审、在线办理、在线支付和在线归档保存；推进服务标准化，制定全省统一的市场准入标准、受理要件标准和操作流程标准，前置材料的时间节点可回溯至2016年底为基准，避免部门自行加码(法律法规或上级有明文规定的除外)。对于审批链条较长或较复杂的投资项目，实行牵头部门义务“干部跑腿”，并引入第三方评估审批链条的合理性、准确度及“跑腿”的满意度。

“最多跑一次”改革涉及整个政府体系和政府运行机制的大调整，面临的是国家顶层设计的战略机遇，遭遇的则是来自制度内外的多重挑战，需主动秉承“互联网 +”“大数据”思维，积极应对新挑战，不断改革创新，把握新机遇，实现新跨越，力争为国家改革探路。