第三方教育评估下营利性民办高校质量保障体系构建——基于商业性与学术性的特征分析

朱 浩 崔梦川

(湖北师范大学，湖北 黄石435002)

2002年通过的《民办教育促进法》未对“合理回报”这一核心概念作出明确规定，我国大多数民办高校长期存在着实质性的营利行为，基于此学界普遍将民办高校的办学属性界定为“投资办学”[注]邬大光：《投资办学：我国民办教育的本质特征》，《浙江树人大学学报》2006年第6期，第1-4页。。2016年修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)实施后，民办高校举办者可以选择营利性作为其办学属性，但也有不少人担忧举办者会更加追求商业性、弱化高校的学术性，从而使学生的学业成就受损。如何化解这种担忧，是营利性民办高校在法理和办学实践中都必须重视并加以解决的问题。现有的学术研究多从内外部保障两个方面探讨民办高校自身和政府干预在构建质量保障体系中的作用，较少研究作为“缓冲组织”的第三方教育评估机构在调和高校与其他利益相关者关系从而保证教育质量中的重要作用。因此，本文借由第三方教育评估报告，探讨构建营利性民办高校质量保障体系的可行路径。

一、营利性民办高校的商业性与学术性特征

营利性民办高校具有投资办学的性质，从投资角度看，其办学目的更倾向于商业性，但从办学角度看，营利性民办高校在追逐经济利益的同时必须兼顾学术价值。分析营利性民办高校的商业性与学术性特征，有助于更好地探讨两者的关系。

(一)营利性民办高校的商业性特征

营利性民办高校以营利为目的，但高等教育的本体属性决定了其商业性行为带有特殊性，并不完全等同于纯粹的商品交易行为。与其他类型的高校相比，营利性民办高校更倾向于“消费者”中心的战略管理模式，并以此实现营利。

1.非纯粹的商业交易性。潘懋元等(2013)论证了民办高等教育服务的非商业交易性，虽然承认民办高校的营利性事实，但更倾向于其公益性目的[注]潘懋元、别敦荣、石猛：《论民办高校的公益性与营利性》，《教育研究》2013年第3期，第25-34页。。因此，营利性民办高校的商业性行为具有非纯粹的商业交易性特点。

首先，营利性民办高等教育服务的交换过程不符合价值规律。价值规律是商品生产和交换的基本规律，指出是社会劳动时间而非个别劳动时间决定了单位商品价值量，商品交换要遵循等价原则[注]伍伯麟：《政治经济学(资本主义部分)争论问题与统计资料》，上海人民出版社1989年版，第42-71页。。新《民促法》规定营利性民办学校采取自主定价的方式确定收费标准，那么营利性民办高校提供的服务性商品价值量就是由各高校的生均培养成本和平均收益所决定的，而非取决于全社会必要的生均教育成本。而且，营利性民办高等教育服务交换过程并非等价交换，表现在：一是日益完善的营利性民办高校学生财政资助体系，使学生交纳的学费具有教育成本补偿的属性；二是高等教育服务的使用价值既具有即时性也具有延时性，学生当前为购买教育服务而支付的学费，除在校期间享用服务性商品的使用价值之外，在未来较长时期内会为本人及直系亲属带来远超于其所购买的高等教育服务使用价值本身的终身效用。

其次，营利性民办高等教育的纯商业交易性不符合允许其合法化的初衷。2015年修订前的《教育法》规定，公益属性的教育事业不得以营利为目的；2002年的《民办教育促进法》虽然明确民办学校出资者可以取得合理回报，但更突出民办学校的公益属性。也就是说，民办高校营利行为的合法性一直未获法律支持。这说明，我国不允许民办高校存在纯粹的商品交易和商业性营利行为。当前我国民办教育的发展要求设立营利性法人属性的高校，但不会完全割裂民办高等教育政策的延续性，正如潘懋元等(2013)认为的：“民办学校的营利行为有利于保证其办学目的的公益性，这正是原《民办教育促进法》允许‘合理回报’的初衷。”[注]潘懋元、别敦荣、石猛：《论民办高校的公益性与营利性》，《教育研究》2013年第3期，第25-34页。

2.“消费者”中心的高校战略管理模式。高校战略管理是指一个高校寻求成长和发展机会以及辨别威胁的过程[注]刘献君：《院校研究》，高等教育出版社2008年版，第262页。。公共教育财政政策的转变，传递出对非营利性民办学校极其有利的信息。不过，营利性民办高校的办学资金仍依靠非财政性教育经费来维持，这必然导致其对学费的依赖程度高于其他类型的高校。营利性民办高校兼具企业与学校的双重身份，在战略管理的价值取向上偏向商业性，即采用迎合消费者需求的战略管理模式以实现教育资源的分配与再分配，从而扩大市场占有率；同时，其又面临着远远复杂于企业的外部环境。美国学者若雷等(2006)指出：“营利性高校采用的是低成本领先战略，在他们所构建的高校战略模型中处于‘有中度危险的二区’。”[注]丹尼尔·若雷、赫伯特·谢尔曼著，周艳、赵炬明译：《从战略到变革：高校战略规划实施》，广西师范大学出版社2006年版，第45-46页。这意味着营利性民办高校必须严格核算和控制成本以实现营利，且必须时刻对消费者的需求保持较高的敏感度。

营利性民办高校教育服务产品的购买者，并非完全意义上商品经济话语中的消费者。这是因为，商品的消费者与供应者在完全意义的商品经济话语体系中必须是独立的经济双方，消费者不参与商品价值和使用价值的创造过程，消费者的花费等于商品本身的价值加上必要的费用和利润。但在营利性民办高校中，一方面学生参与了教育服务产品价值的创造，与教师及其他教职工共同建构教育服务的体系，另一方面作为消费者的学生是营利性民办高校对社会产出的“商品”，且在价值与使用价值的创造过程中必须遵循教育性原则。

(二)营利性民办高校的学术性特征

营利性民办高校的学术性注重追求真理，传播、创造和应用高深学问并保证教育教学质量。当与商业性目的相碰撞时，营利性民办高校追求真理的学术属性成为众多学者讨论的焦点。虽然营利性民办高校具有企业的诸多特点，但是高等教育的本质要求决定其必须保证教育教学质量、开展科学研究和承担相应的社会责任。

1.科学研究的应用性。美国著名教育家博耶(2002)提出一种多元化的学术范式，将其概括为探究的学术、整合的学术、传播知识的学术以及应用知识的学术四个方面[注]欧内斯特·博耶著，涂艳国、方彤译：《关于美国高等教育的演讲》，教育科学出版社2002年版，第74-78页。。由此可见，学术范围的外延并不仅局限于探索发现新知识，也包括传播和应用知识。营利性民办高校属于后者，即通过传播和应用知识为社会作出贡献，进而实现其学术性。

学术研究可分为以研求真知为目的的理论研究和以应用知识为目的的实践应用研究。蔡元培曾对“学术”有过深刻理解，他将“学”和“术”分开，认为“治学者可谓之‘大学’，治术者可谓之‘高等专门学校’，‘学为学理，术为应用’”[注]转引自高平叔：《蔡元培教育文选》，人民教育出版社1980年版，第42页。。我国现有的734所普通民办高校大多是专科层次，营利性民办高校也更可能存在于专科层次，它较研究型大学更倾向于“治术”，即重视研究知识应用的策略与技术。这是因为：其一，营利性民办高校在我国属于新生事物，发展历史较短，底蕴不足，难以承载纯粹的学理性研究。尽管我国私立高等教育发展历史久远，但民办高校则是改革开放后才逐渐兴办起来的，发展时间尚短。因此，营利性民办高校在短期内发展成综合研究型高校的可能甚微，更倾向于实践性强的应用研究。其二，营利性民办高校严格的商业管理体系，决定其选择以投资回报周期较短的应用性研究为重心。营利性民办高校为实现营利目的，必须执行严格的成本核算流程，并按照利益最大化原则，以最小的投资成本获取更大的回报率。而理论研究在于探索和创造真知，成本消耗极高且回报周期长，显然与营利性民办高校举办者的办学目的相悖。

2.教育质量的保障性。营利性民办高校的外部质量保障包括国家教育行政部门的监管、行业组织及社会力量的监督。作为高等教育事业的组成部分，营利性民办高校必然接受国家教育行政部门的外部监管和评估。内部保障体系则是营利性民办高校为了自身长期营利与发展而采取的质量控制体系，包括招生选拔与师资队伍、教学资源与教学管理以及就业与指导等内容。

首先，外部保障体系为营利性民办高校的教育质量提供保证。营利性民办高校的举办者及相关利益主体虽然获得了办学剩余价值的私人分配权，但也要服从国家教育事业的整体规划，以保证教育质量。允许营利性民办高校的投资者获得利润分配，正是国家对其为高等教育事业和社会发展所作贡献的一种肯定与鼓励。

其次，内部保障机制是营利性民办高校教育质量保障的核心。营利性民办高校经费来源的单一性决定了生源是其生存之本，而高质量的教育水平又是充足生源的保障。在招生选拔方面，营利性民办高校具有为高考生源提供兜底服务或替代选择的功能。从世界各国营利性私立高校的发展来看，招收对象多为有提升学历和技能需求的成年人，这进一步拓宽了生源范围。在课程与专业设置方面，受成本制约，营利性民办高校往往会组建专门的课程研发团队，针对市场和学生需求开发专业化、模块化的课程体系，以保障课堂教学的专业性和高效率。在教师聘任方面，美国学者鲁克(2006)认为：“在营利性大学的环境下，获得工作资格的专职或兼职教师必须同时具备学术资格和与其专业相关的丰富实践经验。”[注]理查德·鲁克著，于培文译：《高等教育公司：营利性大学的崛起》，北京大学出版社2006年版，第117-118页。对于营利性民办高校而言，学科建设并不是其发展的重点，重点在于专业的品牌建设，实现课程设置与市场需求的契合，这就对教师提出了更高的实践经验要求。与其他类型的高校相比，营利性民办高校最突出的质量指标是就业率，在经济利益的驱动下，其必然提供以“消费者”为导向并贯穿教育全程的就业指导服务，这是很多传统高校无法提供的。

(三)营利性民办高校商业性与学术性矛盾的非对抗性特征

以营利为目的的商业性和以追求教育质量的学术性，似乎是一对天然不可协调的矛盾。学界之所以对营利性民办高校表示担忧，也正是出于对两者不可调和的矛盾的认知。但是，商业性与学术性之间的矛盾是否完全对抗呢？答案是否定的。在马克思主义唯物辩证法中，矛盾被定义为“对立统一”，基本属性是斗争性和同一性。其中，斗争性指矛盾双方相互排斥、对立的特性；同一性指矛盾双方相互依存并在某种条件下可以互相转化的基本属性[注]夏同义：《马克思主义基本理论》，中国人事出版社1995年版，第42-46页。。对抗性矛盾是指事物与事物之间或同一事物两个方面的矛盾不可调和，必须通过外部冲突才可以解决，简单地说就是非此即彼。显然，营利性民办高校的商业性与学术性是同一个矛盾中既对立又统一的两个方面，既相互排斥又相互依赖，当两者的状态达到平衡时又可以相互促进、相互转化。

营利性民办高校的商业性与学术性并非完全对立，这点有法理可循。2015年修订的《教育法》删除了不允许以营利为目的举办学校或教育机构的相关规定，这意味着我国在法理层面破除了营利性与学术性不能同时存在于学校教育机构中的认知障碍。新《民促法》规定，民办学校可以自愿选择登记为营利性或非营利性法人，这就在民办学校学术性本质属性的基础上增加了商业性的功能性属性。

营利性民办高校的商业性和学术性还是路径与目标的关系。营利性民办高校虽然可以获得利润分配和分红，但是想要实现营利尤其是长期营利并不容易。恰如马克思所说，商品所有者将商品转换成为货币是一次“惊险的跳跃”[注]马克思、恩格斯著，中共中央编译局译：《马克思恩格斯全集(第23卷)》，人民出版社1972年版，第124页。，这一跃能否成功，关键看商品质量。营利性民办高校必须凭借优质的教育教学质量成功实现“跳跃”，将高等教育产品转化为实际的货币收益并获得利润。

二、建立第三方教育评估机制的必要性

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出民办学校实施营利性与非营利性分类管理改革，随后试点地区的民办学校分类管理实践如火如荼地展开，但始终没有建立起差异化的教育质量评估体系。忽视营利性民办学校的特殊性，采用与公办学校、非营利性民办学校相同的评估标准，显然是不合时宜的。在民办教育分类管理、营利性民办学校取得合法地位的背景下，积极构建第三方教育评估机制显得尤为必要。

(一)符合营利性私立高校监管的国际惯例

第三方教育评估最早起源于西方的产品评估和政府绩效评估领域，后来由于其作为外部评估的有效性逐渐显现而被引入高等教育领域，率先在部分发达国家发展成熟并逐步在世界范围内掀起推广热潮。

美国的认证与我国的评估所表达的概念相近，主要包括全国认证和区域认证，分别负责这两项认证的机构有国家认证委员会(NCA)和全国地区性认证机构委员会(NCRAA)，并于1975年合并为高等教育评估与认证委员会(OPA)，这被认为是最早的完全意义上的第三方教育评估机构。美国诸如凤凰城大学这样的营利性私立高校，都在努力通过区域认证以获得更高的社会认可度，可见第三方认证机构已成为美国高等教育认证的一大主体。其他发达国家的情况也相似：英国于1997年成立高等教育质量保障署(QAA)，负责评价高等教育质量；芬兰重构教育评价中心，被认为开创了第三方教育评估的一种新模式；法国、日本及澳大利亚等都相继建立了第三方教育评估的框架及操作机制，为国际营利性私立高校第三方评估提供了参考。当前，我国民办高等教育正处于提升质量的发展阶段，建立第三方教育评估机制，不仅符合营利性高校质量保障的国际惯例，也是我国民办教育分类管理制度的必然要求。

(二)满足民办高校分类评估的现实需要

长期以来，我国民办高校面临着办学属性模糊等体制机制障碍，新《民促法》的颁布确立了民办学校分类管理的基本发展框架，未来构建政策体系时体现差异化扶持是必然趋势。合法地位的确立并不意味着营利性民办高校就能妥善处理好商业性与学术性的矛盾，从而保证学校的健康发展、提供民众满意的教育，关键在于建立起符合营利性民办高校办学特点的教育评价机制。从美国原奥巴马政府推行的营利性高等教育行业监管体制中，可以看出这一点。我国高等教育评估制度长期处于行政主导型的制度逻辑[注]秦惠民、王名扬：《我国高等教育评估制度演变的社会基础与制度逻辑——基于历史制度主义的分析》，《中国高教研究》2015年第10期，第1-6页。，高等教育系统内部的机构或组织对自身发展的评价包括高校自评和教育行政部门评估。行政主导型的高校评估提供统一的评估标准，操作性强且效率高，具有极强的权威性和高度的社会认可。但是，高等教育行政系统“一刀切”的内部评价也一直饱受诟病，达不到真正的“以评促建”的效果。囿于高等教育传统评价机制的现实困境和民办教育分类管理的实际需要，多元评估机制必然会在未来取代行政主导型的教育评估机制，现有的高等教育评估机制势必会得到完善。教育部在2011年、2015年相继出台相关意见，推进普通高等教育本科教学评估改革和管办评分离，强调要由条件完备的第三方教育评估机构来开展相关的评估工作，这无疑为民办高校确立分类评估机制奠定了基础。

(三)遵循各国营利性私立高等教育质量保障的治理经验

追逐利润增长是营利性民办高校投资办学的应有之义，这与企业并无二致。但是营利性民办高校所提供产品的教育属性又使其营利模式带有特殊性，即在追逐利润的同时必须保证教育产品的质量，保证学校的学术性。从欧美国家营利性教育行业发展的历史规律来看，当营利性教育行业实现资产证券化的规模经济发展时，其商业性与学术性的矛盾更加明显，这也是欧美国家在21世纪纷纷出台针对性监管政策的原因。与公办高校天然具有较高的社会认可度不同，营利性民办高校的办学目的及其资本化、商业化的运作模式，决定了其很难迅速获得良好的社会声誉和发展环境。根据各国的治理经验，第三方评估机构可以有效运用科学的评估指标，因校制宜，适时调整评估重心，从而发挥杠杆调节作用以促进营利性民办高校商业性与学术性的动态平衡。美国营利性私立高校在20世纪70年代后取得了较大发展，所获得的联邦经费、教育质量和社会形象显著提升，重要原因就在于这类高校积极主动地寻求教育质量认证以及多类型第三方教育评估机构获得了蓬勃发展。正是私立高校通过了专业化认证，其教育质量才能被政府和社会认可，并借此提升市场竞争力，赢得了更大的利润空间。

三、营利性民办高校质量保障体系的初步构建

高质量的教育教学水平是保证营利性民办高校实现商业性目的的必要条件，但这并不等同于营利性民办高校都具有妥善处理商业性与学术性矛盾的自觉和能力。营利性民办高校的运行机制是由商业性系统与学术性系统共同构成的有机整体[注]Rutherford G F， Academics and Economics: The Yin and Yang of For-profit Higher Education： A Case Study of the University of Phoenix， Texas at Austin， 2002， pp.169-171.，保持两大主体的动态平衡，是保障其内外部运行通畅的核心，也是提高教育质量以实现利润增长的根本要求。而第三方教育评估是营利性民办高校由被动处理商业性系统与学术性系统矛盾转向自觉处理两者矛盾的关键。系统论认为，一个系统包含基本的组成部分，即构成要素以及诸要素之间相互作用的关系[注]刘源：《研究生教育质量功能展开研究》，中山大学出版社2016年版，第41-43页。。通过分析营利性民办高校各系统要素，笔者尝试构建第三方教育评估机制下的营利性民办高校质量保障体系(见图1)。

第三方教育评估机构、营利性民办高校及其他利益相关者共同构成此系统的三大主体，其中第三方机构提供的评估报告，在营利性民办高校和其他利益相关者共同体间充当“桥梁”，促进三者间互通信息和资源。营利性民办高校的商业性特征决定其坚持商业化的管理模式以获得利润，而社会公众、家长和学生等的关注点是学生的学业成就及职业发展。经费来源的单一性决定了营利性民办高校对生源具有极高的依赖性，这就需要较高的教育质量和良好的社会生态作为支撑。如图1所示，具有资质的第三方评估机构对营利性民办高校的教育质量进行综合评估后形成的教育质量评估报告，是政府及其他利益相关主体对营利性民办高校提供经费和生源等关键性资源保障的依据；同时，营利性民办高校要根据评估结果，适时作出调整以提升教育质量。这就为营利性民办高校实现循环改进与持续发展提供了可能。

1.第一阶段：营利性民办高校自评后向具备条件的第三方教育评估机构提出评估申请。第三方教育评估机构参照营利性民办高校教育质量评估相关指标和自评报告，对其进行全面评估。

2.第二阶段：评估时明确学术性系统与商业性系统指标，关注商业性与学术性交互作用结果。营利性民办高校的教育质量产生于学术性与商业性这两大系统的相互作用，学术性系统是指为了追求真理和提高教育质量而需要的各种资源以及资源间的互动，包括培养保障、培养过程和培养成效三个部分；商业性系统是指为了实现营利而需要的资源及商业化管理体系。两者交互影响，构成第三方教育评估机构对营利性高校进行教育质量评估的五大指标，即招生选拔、教学资源、教学管理、实习实训及学生学业成就，由第三方教育评估机构据此进行评估并形成报告。

图1 第三方教育评估机制下营利性民办高校质量保障体系

3.第三阶段：客观公开的教育质量评估报告成为公众了解营利性民办高校办学质量的窗口。评估报告也为营利性民办高校改进教育质量提供了反馈依据，由此公众及相关利益主体、营利性民办高校和第三方评估报告之间便构成一个“三角动态循环”系统。一轮评估结束后，营利性民办高校为保证良好的社会声誉以获得更多的办学资源，需持续申请第三方教育评估，如此实现螺旋式循环上升。在这个循环过程中，营利性民办高校想要获得办学保障尤其是生源、经费等关键性支撑，必须依赖第三方教育评估报告。因此，营利性民办高校不会过分追求商业性价值而忽略学术性价值，反而会致力于商业性与学术性间的动态制衡，从而保障教育质量。

值得注意的是，在质量保障体系中，要处理好政府所扮演的角色，既要强调政府对第三方教育评估机构的项目委托与资质认证，又要注意避免政府对第三方评估过程的引导性干预，以保证第三方教育质量评估的客观性与公正性。当前我国民办教育的政策环境为营利性民办高校的良好发展奠定了基础，未来营利性民办高等教育发展的相关方案还需进一步细化。其中，破除商业化管理带来的阻碍是实现营利性民办高校长足发展的必要条件，这就需要加快建立健全我国的第三方教育评估机制。