网络协同：基于多元主体的环保长效治理机制探索——以S省H市为例

徐自强，赵焱鑫

（曲阜师范大学 政治与公共管理学院，山东日照 276826）

一、问题的提出：环境治理何以长效？

随着我国工业化进程的加快，经济增长与资源环境的矛盾也日益突出，环境污染已成为阻碍我国经济社会可持续发展的重大隐患。习近平总书记在十九大报告中提出，要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”［1］；在全国生态环境保护大会上，习近平总书记进一步提出了生态环境建设时间表：“到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，建成美丽中国”。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，明确建立环保督察机制。督察工作将以中央环境保护督察组的形式，对省区市党委和政府及其有关部门开展，并下沉至部分地市级党委政府部门。2015年12月，中央环保督察试点在河北展开。此后，中央环保督察组用两年多的时间，分四个批次，陆续完成了其余省（区、市）的督察工作，并公布了所有督察情况反馈。［2］

与此同时，中央政府高度重视生态文明建设的发展，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中指出不再保留环境保护部，组建生态环境部。生态环境部的成立不仅仅是在原来环保部门的基础上扩大了职责，更是融入了生态文明思想的重要内涵，也是对十九大报告“改革生态环境监管体制”要求的具体落实。2018年10月8日，S省委十一届六次全会审议通过《关于S省省级机构改革的实施意见》，标志着S省机构改革进入全面实施阶段。从中央政府的生态环境部到S省等省政府的生态环境厅，意味着生态文明建设的环境治理新格局正在形成。

在环保督察机制的不断完善下，我国的生态文明建设取得重大突破。数据显示，首轮中央环保督察一共受理群众信访举报13.5万余件，累计立案处罚2.9万家，罚款约14.3亿元；立案侦查1518件，拘留1527人；约谈党政领导干部18448人，问责18199人。（1）然而随着中央环保督察组“回头看”方式的不断推进，“经济发展”与“环境治理”这一矛盾体便再次凸显。2018年对第一轮督察开展“回头看”，督察组聚焦第一轮督察反馈问题整改情况，紧盯整改不力、表面整改等生态环境保护领域形式主义、官僚主义问题。目前，督察组受理的37640件群众生态环境问题举报已基本办结，共责令整改28407家，立案处罚7375家，罚款7.1亿元；立案侦查543件，行政和刑事拘留610人；约谈3695人，问责6219人。（2）除此之外，2018年11月期间，京津冀及周边地区出现了四次重污染天气过程。中国环境监测总站发布的数据显示，2018年11月，北京的月均PM2.5浓度同比反弹了54%。PM10同比反弹了42%。其他地区均有明显的环境污染反弹现象。（3）数据之下反映出的，是我国的环保治理持续推进难度和阻力很大。

结合当前的环境质量状况，总体上看，我国环境质量持续好转，但成效并不稳固，大气和水环境质量问题仍不容忽视。空气质量超标依然严重，区域性污染较重。［3］为何在如此严格的环保督察体制下，环境治理仍然不能良好的持续下去？环保污染治理过程存在哪些问题？如何才能打破这种环保治理的僵局，建立一种长效的环保治理机制？有鉴于此，本研究拟以S省H市的环保实践为具体案例，深入探讨环保长效治理机制的构建问题。

二、文献回顾：政策网络与协同治理

政策网络与协同治理是本研究拟选取的理论分析工具，在环境治理中涉及的利益日趋多元化和冲突性的当前，本研究认为，两个理论能为环保长效治理机制的构建提供探索性认识。

（一）政策网络理论文献回顾

作为公共政策领域的一个主要理论，政策网络理论起源于20世纪70年代。作为该理论的主要开创者之一，罗茨（Rhodes）认为政策网络的研究可以分为微观层次、中观层次和宏观层次，微观层次的研究以美国学者为主，从政策网络行动者的行为互动视角进行分析；中观层次的研究以英国学者为主，从政策网络的组织结构视角展开研究；宏观层次的研究以德国、荷兰学者为主，他们将政策网络看作有别于科层制、市场的治理模式。［4］

尽管学者们普遍认为政策网络在政策过程（政治过程）中扮演着重要作用，但是对政策网络内涵和本质的认识和理解，学界并未形成一致看法，［5］如由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体（Benson，1982）［6］；特定政策部门拥有各自的利益或者“股份”并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群（政策）主体（Peterson&Bomberg，1999）［7］。关于政策网络的特点，科林（Klijn，1996）认为政策网络主体之间相互依赖且随彼此间的互动而变化；政策网络是这些主体利用各自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程；政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系和规则，这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用，并使互动方式得以持续，使资源分配的方式得以形成，并在彼此间的相互影响和互动中发生变化。［8］

在对政策网络本土化研究分析的基础上，我国学者提出了不同的观点。毛寿龙等人认为政策网络理论不仅仅识别参与政策制定或政府治理的行动者，而且尤为注重分析行动者间的权利关系与运作结构，并结合量化研究方法精确的测量和描绘政治或社会结构，致力于解释行动者行为与政策结果、网络结构与政策结果、管理策略与政策结果之间的关系。［9］范永茂认为政策网络实际上就是多方利益主体在博弈中形成的一种动态框架［10］。孙柏瑛等人则认为政策网络有效运转的基础是相互依赖的网络主体通过集体行为的互动，形成一套包含信任机制、协商机制和学习机制的有效治理机制，进而实现共同结果。［11］

总之，政策网络理论在不断的应用中被广泛证实其价值性，然而在环境治理领域，采用政策网络理论作为分析框架的研究较少。笔者认为，在环境治理过程中，政策网络理论一样可以发挥其较强的解释力：首先，环境治理涉及的主体数量多、范围广；其次，环境治理需要解决的问题错综复杂，政府与企业间、企业与公众间，公众与政府等主体之间存在各种矛盾、冲突甚至对抗。为了追求各自的利益，多元的行动主体占据着不同的地位和资源，衍生出了错综复杂的网络关系；［12］最后，环保长效治理机制的实现应建立在多元利益主体博弈和互动的基础上，政策网络理论显然可以探讨出更加合理、有效的治理方式。鉴于此，本研究拟运用政策网络理论作为环境治理的分析框架，通过明确不同主体的职能定位与资源优势，划分不同的政策子网络。

（二）协同治理理论文献回顾

协同治理首先起源于治理。协同治理是各方主体基于理性选择而达成一系列有约束力的协议，并形成有效集体行动的过程，它的理想之境表现为合作与博弈。它的一个显著特征是“参与治理的各方都拥有自身独特的资源和信息，且彼此对对方掌握的资源和信息需求度高，从而驱使各方开展合作，形成资源互补、信息共享、矛盾消弭、行动联合”。［13］

在我国的环境治理领域，协同治理理论已被广泛运用到各个层面。周学荣等在环境污染问题的协同治理研究中从环境污染成本出发，认为协同治理是正确处理好政府、市场、社会、公民等多元主体在面对共同社会问题时的相互关系、权力和作用、责任和义务的大治理。［14］余敏江则从社群主义视角出发，认为在区域生态环境治理过程中，地方政府、企业、社会公众等多元主体构成开放的整体系统和治理结构，以实现区域生态环境系统之间良性互动和以善治为目标。［15］周伟在生态环境保护与修复的多元主体协同治理研究中，认为生态环境保护与修复往往是一个跨域性生态环境治理问题，涉及政府、企业和社会公众等多元利益主体，单纯依靠地方政府难以对生态环境进行有效保护与修复，必须形成一个由政府主导，企业、社会公众和环保组织共同参与合作的多元主体协同治理格局。［16］赵树迪等在区域环境协同治理中的府际竞合机制研究中，认为由于环境的公共性和负外部性特征，以及社会治理的复杂性和诸多不确定性的发展态势，导致环境治理的绩效不彰问题普遍存在。“协同治理”可以为实现环境问题的整体性解决提供理论指导，可以通过治理主体的多元化、治理结构的协同性以及治理方式的多样化来缓解环境治理的窘迫、克服传统治理模式“碎片化”、“分裂化”的缺陷。［17］

综上所述，无论是何种领域的协同治理，其共同目标均是实现相关主体的利益，促进系统可持续的发展运行。本研究将以政策网络理论与协同治理理论作为主要分析框架，基于不同主体所拥有的资源与优势，将相关主体划分为不同的政策子网络，通过整合子网络内部的资源优势，加强子网络之间的协调合作，进而构建一个环境保护的长效治理机制。

三、个案考察：当前环境保护治理中的问题剖析

（一）案例说明

2017年4月7日开始，环保部从全国范围内抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查，S省H市就是其中26座接受督查的城市之一。S省H市的板材业是其支柱产业之一。板材业本身是小、散、污企业数量较多的行业，在排污企业中具有较强的典型性和代表性。本案例所需数据来源主要有政府官方网站（生态环境部官方网站、S省环保厅、H市人民政府、H市环保局、H市安全生产监督管理局、H市各县区环境保护局、安监局、市场管理局、公安局等官方网站）、传统媒体及新媒体平台新闻报道（中国新闻网、新华社、新华网、生态环境部官方微信平台、S省环境微信平台、H市环境微信平台等），以及实地调查走访（H市相关企业负责人或工作人员、政府相关部门工作人员等）。笔者曾于2017年7月至8月期间和2018年7月至8月期间，前后两次深入H市X镇多家企业进行实地系统调研，了解了当地企业的环保治理现状及问题所在。在对访谈资料进行系统整理之后，笔者发现在环保督察过程中存在诸多问题。

（二）当前环境保护治理中的问题

基于上述S省H市环保实践的个案考察可以看出，当前我国环境保护治理中存在着诸多根深蒂固的顽疾：

1.治理模式单一化：环保治理主体的不多元

H市的环境治理模式是较为典型的管制型模式。这种模式是以政府为核心的单一治理主体模式，政府作为公共利益的代表者和环保规则的制定者与执行者，依靠管制行政的思维模式进行单向决策，忽略了其他主体的参与，这种单一的治理模式会使其他主体难以协调配合进而导致行政效率低下。案例中显示，地方政府在接受上级政府环保督察的命令下，采用环保“一刀切”的治理方式，虽然短时期减少了环境污染，却忽视了当地企业的发展需求以及企业工人的心声。

从市场主体的角度看，当地企业作为环境治理的被管制对象，并没有真正的参与治理之中，而是听从政府命令进行整改停产。当地的企业工人因为利益需求，希望企业继续从事生产活动，弱化了作为公众呼吁美好环境的权利。

从社会主体的角度看，当地居民在明确了企业污染影响自己的日常生活时，只是一味地抱怨，而没有运用合法有效的手段维护自身的环境利益诉求。在社会组织方面，行业协会也只是由一个微信群来维系关系，传达政府的命令要求，没有真正参与其中，尤其是并未与政府共同协商如何科学规划和指导企业未来的发展方向。

因此，这种单一的政府监管模式已经难以满足环境治理的现实需求。而多元化的社会利益格局已经基本形成，并对环境治理提出了民主权利方面的要求。多元主体参与治理才能更好的发挥各主体的优势，进而实现更大的治理效益。

2.治理过程简单化：环保治理主体间的不协调

由于不同治理主体的利益诉求不同，他们在行使职能时往往以“自我”为中心因而忽略其他主体的诉求。

从政府主体角度看，案例中显示，H市环保局、安全生产监督管理局和市场管理局三个部门在不同阶段对企业做出不同要求，三个部门分开行动，各自完成自己的任务目标。在安全生产监管方面，安监局和市场管理局的职能存在交叉，增加了政府的监管成本和企业的整改成本。

从市场主体角度看，案例中可以看出，相关企业在整改和调整生产方面实际上存在一定程度的困难，而政府对这一困难并未显示出应有的认识和重视，企业在政府督察停产的高压以及利益的驱动下往往铤而走险，选择私下在夜晚继续生产和排污，这样以自我利益最大化的生产忽视了企业自身应该承担绿色生产的职责。

从社会主体角度看，企业工人与当地居民之间在具体的利益诉求方面存在一定差异：一方面，作为经济利益的追求者，企业工人并不希望政府督察甚至关停企业，尽管他们也认为环保非常重要，但以牺牲经济利益甚至就业机会的方式来“换取”是企业工人群体无法接受的；而另一方面，对于当地居民而言，他们和当地企业之间并没有直接的经济利益联系，所以对政府通过管制方式对污染企业予以关停大多持赞同态度，从而获得清新的生活环境。此外，从社会组织层面来说，行业协会并没有真正成为一方治理主体，在环境治理中只是以信息发布平台的身份存在；而专家以及各类信息机构尤其是信息机构在环境治理过程中更多地是发表自己的观点以及完成工作目标而开展实际工作，几乎没有与其他主体之间进行互动。

综上所述，无论是政府主体的监管部门分开行动、各自为战，还是公众的相关主体态度呈现对立状态，都表明环境治理中的利益相关者并未在协同合作中形成一个多元主体参与协同治理的网络体系。

3.治理结果短期化：环保治理效果的不长效

政府作为环境治理的权威执行者，通过行政命令等强制手段，迫使企业参与环保治理和技术改造，一定程度上排斥了社会组织和公众的参与，治理手段强制且单一。在此模式下，企业是被动的参与者和被管制的对象，只能被动接受。有些企业采用偷关停环保设备的方法降低生产成本，在监管不严时仍然偷排污染物使大气环境质量出现反弹。治理手段上的强制性和单一性使得环境治理的持续性难以实现。

4.治理主体局限性：环保治理主体的自身限制

作为环保治理体系中的重要治理主体，环保治理中的政府、市场和社会三方实际上都各自具有一定的局限性，这些局限是环保长效机制构建中必须予以考虑的：

（1）生态环境部：强制性环保督察的短期效应

生态环境部的成立标志着与环境治理有关的职能合并和权力整合在中央层面的“大一统”。鉴于中央政府机构调整和职能转变对各级地方政府职能部门的必然影响，如何尽快进一步厘清中央政府与地方政府在环境治理中的职能和权力，是一个亟待解决的问题。环保督察是目前我国环境治理的主要手段，是通过监督检察的方式对各地环境治理及其成效进行的十分有效的行政手段。强制性的行政手段见效快，但要想让效果长久必然离不开更加丰富多元的治理手段和治理体系构建，如何在督察职能有效履行的基础上进一步思考如何可持续地维持治理成效，是摆在中央政府面前的一道难题。

（2）地方政府：传统政绩观影响下的路径依赖

地方政府无疑是对环保执法影响最大的主体。在以GDP为核心的传统政绩观影响下，有些地方政府就会为了当地的经济发展而形成了对传统产业结构和经济发展的路径依赖，忽略了环境污染所带来的严重负外部性，甚至还存在地方政府与行业企业之间复杂的利益纠葛，这也是在中央环保督察如此严格和频繁的条件下，依然有地方政府无视中央环保要求的主要原因。加之环保执法部门与执法人员无法时时刻刻都坚守在环保执法的第一线，稍有不慎乃至懈怠都会催生企业的违规生产乃至造成污染反弹。

（3）企业：利益驱动下的铤而走险

绝大多数的企业在重压之下选择铤而走险继续排污都是可以解释的，那就是利益驱动。在环保督查的重压之下，背负高额贷款压力的企业会将减少损失作为第一要务。在H市板材业的环保治理过程中，企业是环保改造成本的唯一承担者。购买新锅炉、光氧催化设备等的高额费用支出，政府并没有对此给予一定的补贴、税收减免优惠等支持。此外，企业在银行都有大量贷款，在购买更换环保设备之后，设备运行成本上升，将在利益的驱动下铤而走险私下里继续使用排污设备。环保部门在环保督查和执法过程中，经常搞突击检查或不定时抽查，很多企业疲于应付，甚至出现消极抵制情绪。一旦环保部门放松监管，很多环保不达标的企业就开始生产，已达标的企业为了节约成本，有些也会停止使用环保设备。因此，企业很难为了因重视环保而得到的不可确定的预期利益投入大量成本，从而大幅度降低自己当下的收益。

（4）公众：实质性参与的缺位

尽管近年来因为环境导致的“邻避群体事件”呈上升趋势，越来越多的公众开始关注自身对于“绿水青山”的诉求，但总体而言，公众实际上并未真正地参与到环境治理的实质过程之中。要么是在网络空间形成网络舆情，要么是走上街头通过群体集会的方式施加影响，简单的参与方式使得环境治理中的公众参与并未得到真正制度层面上具有操作性意义的落实。另一方面，随着环境利益诉求日益成为当代公众的重要需求，在对政府监管不信任的条件下形成了一定程度的抵触心理进而导致了一定程度的政府公信力危机。

（5）社会组织：行业自治的缺失

本案例中，H市并没有成立相对独立的企业行业协会，多家企业只是通过一个单独的微信群来维系彼此间的关系。这种简单且脆弱的联系只能起到传播政府信息的平台作用，无法承担起当地企业利益代言人和行业发展驱动者的角色，更不要说国家极力倡导的行业自治了。行业自治的缺失无疑会给政府监督带来更大的环境执法成本。

四、网络协同：环境保护的长效治理机制

如前文所述，不同的治理主体拥有各自的优势与局限，环保长效治理机制的构建应旨在通过彼此间的协同最大限度地发挥治理主体的功能和优势，同时将治理主体的局限性压缩和控制在最小限度以内。基于政策网络理论和协同治理理论，我们尝试构建一个涵盖中央及地方各级环保督察组、地方政府及其环保职能部门、企业、行业协会、公众、专家学者、媒体、各类信息机构等主体的环保长效机制。首先根据政策网络理论划分不同的政策子网络，然后基于协同治理理论，分析各子网络的利益诉求与冲突，通过协调各方的利益冲突及发挥各子网络的优势，建立多元主体参与的网络协同治理体系，进而形成合力解决环境污染治理问题。

（一）政策子网络：环保长效治理的网络划分

由于各利益相关者的角色及职能不同，以及在环境治理过程中所具有的优势与目标不同，因而做出的行为与发挥的作用也不同，所以我们将政策网络分为5个子网络，分别为：内部督察网络、信息技术网络、环保执行网络、行业自治网络和外部监督网络（如图1所示）。

1.内部督察网络

2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，明确要建立环保督察机制，自此环保督察机制开始发挥其优越性。在H市的环境治理过程中，内部督察网络主要包括中央环保督察组以及S省环保督察组。中央环保督察组作为督察的核心主体，其职能包括省级层面督察（对省区市党委和政府及其有关部门开展环保工作）以及下沉地市督察（下沉至部分地市级党委政府部门开展环保工作），其次是走访主要承担环保职责的有关部门，同时受理信访举报等；S省环保督察组接受中央环保督察组的监督与命令，他们形成一个自上而下的督察体系，不仅有着高度的权威性，同时拥有更多的决策权与行动资源，因此在环境治理过程中发挥着主导作用。

2.信息技术网络

信息技术网络主要由在环境及其保护知识、技术和信息方面拥有优势的环保技术专家学者、各类信息机构以及其他社会组织等行动主体组成。信息技术网络在整个环境治理过程中提供专业的信息与技术支持，其具体主体实际上与环保执行网络中的主体存在一定的交叉，如作为中央和地方生态环境部门直属机构的环境监测中心站。只有具备一定的知识与技术并且拥有特殊身份的群体才能进入该网络。

3.环保执行网络

环保执行网络主要指各级地方政府及其相关职能部门。这一网络的纵向相互依赖有限，但横向沟通广泛，并能渗透到其他网络。［18］作为内部督察网络决策目标的执行代理机构，它负责将环境治理方案贯彻落实，同时与行业自治网络紧密联系，对其实施监管。在H市的环保治理过程中，H市环境保护局作为环保执行网络中的核心主体，其主要职能为监管企业清洁生产，其他机构作为次要主体则是对企业的安全生产以及产品质量进行监管。在环保执行网络中，不同机构在不同环节具有不同的职能，进而在执行网络中紧密联系发挥不同的作用。

4.行业自治网络

成熟且独立的行业协会是行业自治的典型标志，是企业与政府之间展开协同合作的重要中介，在环境污染问题的协同治理中具有独特优势。行业自治网络主要由H市相关企业组成，这些企业由于共同的目标与诉求联系在一起，形成一个行业自治组织，通过该组织加深企业与环保执行网络中各主体的联系。行业自治组织需要明确自己的职责，一方面积极寻求与政府的沟通，帮助企业积极整改，另一方面也要对企业良性发展建言献策，探求行业的长远发展。

5.外部监督网络

成员数量众多且复杂的外部监督网络主要由公众（企业工人、受污染影响人群等）和媒体（传统媒体与新媒体）组成。其特点是参与者人数众多、垂直的依赖关系有限、平行的沟通整合不强。［19］在H市的环保治理过程中，该主体主要负责监督其他网络的行为进而提出自己的意见，该网络中的成员规模庞大，所拥有的社会资源不同，价值取向与追求目标也不同，因而他们所发挥的监督作用也不同。

图1环保治理子网络划分（4）

（二）行动者协同：环保长效治理的网络协同

在划分政策子网络之后，由于不同利益相关者的地位不同，有的处于核心主体地位，有的则处于次要地位，根据不同子网络发挥作用的不同，在协同治理理论的指导下本文尝试构建了一个环境保护长效治理的网络协同机制模型（如图2所示）。

1.内部督察网络：主导核心

内部督查网络处于核心地位，其运用公共权力对环保问题进行监督检察并提出整改要求，一方面吸收借鉴国内外知名环境治理专家学者以及各类信息机构的建议，甚至可以吸纳专家学者直接作为督察网络中的成员；另一方面加强对环保执行网络主体的监督与反馈交流。

2.信息技术网络：内部辅助

信息技术网络处于内部辅助的地位，各主体要共同搭建信息共享平台与知识咨询平台，最大化发挥自身优势。主要包括以下方面：（1）参与政府命令的执行，建言献策，避免地方政府因为与其他利益主体产生分歧而导致政策的错误表达；（2）发挥专家学者、各类信息机构、社会组织在社会上的影响力，与社会主体沟通交流，了解其利益诉求，更好地促进环境治理工作；（3）通过提出自己的见解和创造性的方法，发挥好智库作用；（4）与媒体合作，在媒体的传播作用下扩大影响力。

3.环保执行网络：中流砥柱

环保执行网络处于中流砥柱的地位，它拥有与行业自治网络最充分的联系，其态度和能力直接决定了环保工作在地方企业的执行与监管力度。在环保执行网络中，一方面，地方政府及其相关职能部门需要在重新划分职责和权力的条件下进行协同监管，不仅仅局限于流程式的重点阶段重点监管，而应聚焦环保治理全过程监管，发挥最大效应；另一方面，要转变治理模式，放弃单一管制型监管模式，吸纳企业、公众、媒体等的有序参与，促进多元主体共同参与环境治理。此外，还应转变治理工具，通过选择激励、沟通等工具，与企业、行业协会、公众等联合确认共同目标并建立良好的合作关系，充分发挥政府的“领航”的作用。

4.行业自治网络：自我引导

行业自治网络在该机制模型中理应拥有自我引导的功能。要想真正地实现环保的长效治理，仅仅依赖强有力的督查是远远不够的。作为环保督查的对象和环保政策执行的客体，企业不能仅仅消极被动地接受。作为市场经济的主体，企业在追求经济效益的同时，还必须兼顾生态效益，应积极主动地适应环保督察制度环境和环保政策环境的变化。因此，企业必须转变“重经济，轻保护”的错误观念，提高企业环保技术水平，从原料采购到生产销售，再到废气物的排放，都能够做到清洁环保，在治理污染的同时获得经济效益。此外，行业自治的另一个重要标志就是拥有发展成熟且独立运作的行业协会，这是实现环保长效治理的必经之路。唯有将“自上而下”的环保督查和“自下而上”的行业自治有效结合，才能实现环保治理的长效可持续。在该机制中，行业协会可以有以下协同活动：一是要积极发挥桥梁中介作用，引领行业内企业加强行业自律，同时为行业内企业提供发展战略的服务咨询和环保技术更新的支持帮助，进而探讨行业内企业合作；二是加强与地方政府深入沟通，与其一道积极转变发展观念和思路，从而最终成为一支能够在环保治理中自我引导和运转的力量；三是加强与科研院所的横向合作，积极研发生态环保产品推动产品产业升级。

5.外部监督网络：外部支撑

外部监督网络在网络协同机制中处于外部支撑的功能地位，可以监督其他子网络的行为，并通过法律等合法手段来维护自身的权益，进而发挥其影响效应。对于公众而言，可以团结起来通过合法的程序和手段维护自身的权益；也可以诉诸舆论监督，合理合法地向政府和企业施压，以制度化的方式实质性地参与到环保治理之中。对于媒体监督而言，随着新媒体时代的到来，新媒体在环保长效治理机制中大有可为，不仅可以为公众提供参与讨论、互动的渠道和平台，也可以向公众传播环境知识、集结环保行动。媒体监督的具体活动可以是，发挥建言献策平台作用，沟通公众与政府，收集公众的意见和建议；发挥舆论监督平台作用，一方面监督政府可能的寻租和懒政行为，另一方面监督企业的排污行为；发挥维权平台作用，通过与相关社会组织尤其是法律型社会组织合作帮助公众合法合理维权；发挥信息沟通平台的作用，联合行业协会在网络媒体上公开曝光企业排污及设备使用状况等。

综上所述，本研究构建了一个以内部督察网络为主导核心、环保执行网络为中流砥柱、行业自治网络为自我引导、信息技术网络为内部辅助、外部监督网络为外部支撑的网络协同治理机制体系。在该体系中，各个行动主体联系更加紧密，信息流通更加便捷，同时加强多元主体的协商合作，最终实现环保长效治理。

图2环境保护长效治理的网络协同机制模型（5）

五、结语

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。”环境保护是一项复杂的系统工程，涉及多个主体的切身利益。然而，无论这其中的利益关系有多么盘根错节，人民群众对于美丽中国的生态环境的向往已然成为与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中所蕴含的价值观同等重要的价值诉求，也正如前文所述，唯有将自上而下的环保督查和环保执法与自下而上的行业自治和外部监督有机地整合在一起，环境保护的长效治理才有可能达成，美丽中国的生态文明才有可能实现。

注释：

（1）（2）（3）数据来源分别为新华网、经济日报、中国环境监测总站、H市人民政府网公开数据、H市环境微信平台公开数据。

（4）（5）借鉴来源为范永茂发表在中国行政管理杂志上2018年第6期的论文《政策网络视角下的网约车监管：政策困境与治理策略》。