日本户外广告规划条例的发展与管理办法探析

庄 怡，上海工程技术大学

1 引言

户外广告是商家用于宣传自身的重要手段，也能指示行人快速定位到自己的目标商铺，所以，诱目性成为户外广告的一个重要评价指标。户外广告的诱目性主要取决于户外广告的面积大小、形状设计以及配色艳丽等，并通过个性、夸张的表现手法来吸引行人视线。户外广告原本是城市的点缀物，理应对城市的印象与景观起到画龙点睛的正面作用，然而随着商家过度偏重使用价值，户外广告开始忽略对整体城市景观的影响，逐渐形成不良的发展态势。从现阶段城市发展状况来看，户外广告的诱目性与城市整体协调性之间都出现了一定的矛盾。基于户外广告不良的发展与管理困难的现状，本研究以汉字系统为背景的日本作为研究对象，对户外广告管理的发展，户外广告相关制度、规定、法规条例等进行了调查与分析。主要研究内容包括：（一）日本户外广告的管理办法的历史与发展总结分析。（二）日本户外广告法规条例对户外广告的限制手法、色彩规定、管理办法总结分析。（三）借鉴日本的管理经验，针对国内的城市发展特性与户外广告管理办法现状，对国内户外广告的发展方向与管理办法的改进提出建议。

2 研究方法

本研究对日本户外广告的发展历史进行了调查，并结合日本现行户外广告管理条例，对日本的广告限制办法进行深层次分析。根据日本国土交通省截止到2018年4月公布的数据，地方公共团体户外广告担当科共有209 所，其中都道府县47 所，指定都市20所，中核市54所，其他的市町村88所。这209所户外广告科室都制定了相应的户外广告条例。本次研究基于日本209个地方户外广告担当科在城市官网上所公布的户外广告条例，从户外广告的规划手法、设计要素、色彩限制的有无和色彩限制相关手法、实施办法等方面进行总结，从而对日本的户外广告的现状进行整体分析，并结合中国的部分城市的《城市户外广告管理办法》以及现有问题得出启示，对国内户外广告的发展方向进行展望。

3 日本的户外广告

3.1 日本的户外广告发展历史

在日本，随着涂装工艺的普及，看板开始大型化和多样化。1895年，京都的村井兄弟商会在京都的如意岳的山腰，设置了サンライズヒーロー（SUNRISE HERO）的看板。一个看板为一个字，矗立在山腰，远观形态类似晚霞，也被称为晚霞看板。由于看板广告妨碍了风景，不久就被命令撤去。这次广告设置，就是日本独立广告看板的初始。20世纪前半叶，是一个各类业界团体纷纷成立的新兴时代，广告人协会就成立于此时。随后，屋外广告业者等各类广告相关组织也相继成立。然而由于管理办法不够完善，日本出现了一系列户外广告的骚色公害案例，如1985年东京世田谷的麦当劳巨大屋顶广告牌带来的“骚色事件”；另有1986年在旧国铁高崎车站东口的“Bic Camera”电器店支店开张时，由于看板与外壁使用了橙色的荧光材料产生污染，1987年6月将其改换成乳黄色。

除此之外，在历史街区、自然公园等区域，由于广告色彩鲜艳导致的骚色案例也非常多。鉴于不断出现类似问题，1949年6月，日本公布了户外广告法。该广告法第二条对户外广告进行了如下定义：在一定期间内，面向公众人群，在户外长时间展示的广告物。其中，包括看板、立式看板、贴纸，以及在广告塔、广告板或者建筑物等工作物上展示的同类型展示物。展示包括建筑物表面展示，独立立式展示，以及移动性广告。广告法第189号提出，户外广告的限制应该由都道府县基于户外广告法进行规划。其主要目的有两个，其一，维持良好景观；其二，防止危害公众。2017年9月，名古屋市进行了消除违法广告的运动，决心改善城市的生活环境，确保城市的景观优美与生活环境的舒适祥和。截止到2018年，针对户外广告公众危害问题，日本已经多次对户外广告法进行修订。

图1 东京日暮里车站前麦当劳（笔者摄）

图2 横滨港麦当劳（笔者摄）

在现有户外广告管理办法的干预下，曾经成为显著问题的麦当劳广告牌，因不同的区域受到各种限制。如图1与图2所示，为东京日暮里车站与横滨港口，作为重点区域进行修改设计后的麦当劳店铺与看板。另外，对户外广告的起源以及各种案例研究发现，户外广告必须在有严格规划的情况下进行设置，即在保证城市环境协调的情况下，应通过政府等强有力手段对其进行设置。日本国家管理户外广告的流程，即是以国家法律为基准，都道府县规划相应条例，各下属市村都在进行深入的详细规划。

3.2 都道府县的户外广告管理条例

我们按照日本所公布的户外广告相关管理部门的行政级别划分，对日本户外广告的管理办法进行分析与总结。

北海道对于户外广告，主要通过户外广告条例进行管理限制。在实施办法上，首先，对不同区域进行划分，根据不同区域特点，对广告进行限制或提出许可标准（图3），并对广告限制程度等进行规划。如：历史街区被划分为户外广告禁止区域。其次，设定户外广告的许可申请制度，确定设置户外广告时需要事先提出申请的规定，并对违反条例的情况进行罚款处罚。但在北海道的户外广告条例中，对于色彩的规定仅做了如下粗略提及：“应该对色彩等表达方式做出计划，并在申请中明确列出。”

群马县等地对于户外广告的性质也进行了分类，如：自用广告、商业用广告、指示用广告等。并针对不同性质的户外广告，对其设置的区域，大小等进行了限制。在对广告设计要素方面，北海道在管理办法中提出以户外广告分类与设置场所为基础，对户外广告的高度、大小、延伸距离等进行规定。

在户外广告色彩方面，京都等地利用Munsell色彩系统（图4）来进行量化规范。通过Munsell色相与彩度数值要求，对于广告中大面积使用背景色彩进行详细限制，但其余多数县则没有在户外广告导则中对所使用的色彩进行限制，仅在条例中提出需要对色彩进行控制的要求。对于色彩的具体管理，则采用了要求广告申请材料中提出具体配色方案的间接方法。

图3 北海道分区示意图

图4 京都户外广告色彩示意图

3.3 市村的户外广告管理条例

札幌为北海道管辖的市级城市。在札幌的广告条例中，对于广告的管理主要通过分区与广告分类来进行，相对于北海道的整体管理而言更加细致。首先，不同区域被允许的广告类型是不一样的。其次，户外广告的大小、高度等的限制，则是根据广告的类型不同而有所差异。同样，对于广告的设置流程，需要一定的申请手续。如图5所示，在广告申请的手续中，必须对广告制作的所有相关要素、设置时间、设置地点等进行详细的描述。针对广告的性质：自家广告、商业广告等也有不同的申请标准。每个广告都有相对应的使用期限，对于设立后的广告的维护，定时安检等也进行了规定。对于户外广告出现的老化、褪色等情况，要求必须对其进行维修。而对于违规的广告，则根据程度设立了不同等级的罚款处罚制度。

图5 札幌市户外广告申请流程

图6 京都市户外广告色彩细节示意图

京都市对于户外广告的设计要素规范，主要通过广告的面积、高度、形状、材料、照明等加以控制。墙壁外立面的广告，规定了广告的最高高度，最大面积等；对屋顶广告，限制了其最高高度；凸出广告则对其凸出的尺寸等进行了严格的规范。此外，还对一面墙壁上所能设置的广告数量也进行了规定。而在色彩方面（图6），则不仅是背景色，对其它色彩能够使用的面积也进行了引导。相对京都府而言京都市在管理办法的实施和实施设计要素的规定更加详尽。

3.4 日本户外广告管理办法

基于日本209所户外广告组织所公布的广告相关条例的研究，我们对都道府县与城市的户外广告管理方法与设计要素进行了归纳总结。对于广告的控制方法有以下13种方法：

（1）层级管理系统。日本的户外广告管理以广告法为基准，都道府县制订相对较为宏观的基础办法，然后由市村制定出符合地方特色与要求的户外广告具体管理办法。

（2）区域性质划分。根据不同区域，对户外广告的限制方法与限制强度进行相应的调整。例如区分历史街区和城市市区等。

（3）根据建筑规模进行广告设置限制。例如针对不同的层高，将建筑分为高层建筑、中高层建筑、低层建筑等。根据不同的建筑，对户外广告设置的高度、数量等进行限制。

（4）确定广告禁止场所。对于部分场所，例如步道桥、景观植物等附近禁止摆放户外广告。

（5）对广告形式进行分类。例如墙壁外立面广告，广告塔，贴纸，凸出广告，立式广告等。对不同类型广告进行相对应的管理。

（6）根据户外广告的性质进行管理。例如对自用广告、商业用广告、案内用广告等分类管理。

（7）户外广告的安全维护。设置广告后，要求定期对广告进行维护。如果出现破损严重、老化、掉色等情况则须及时拆除。

（8）对户外广告的照明进行限制。禁止采用特殊照明方式或者使用反光涂料等。

（9）对户外广告的相关设计要素，如色彩、高度、面积、创意等进行引导或者限制。

（10）对户外广告的设置安装时间进行要求。

（11）许可申请。布置安装户外广告时，需向相关部门提出户外广告安装设置申请。

（12）户外广告运营商备案制度。在城市从事户外广告安装设置的商家，必须在相关部门进行备案，并且在了解户外广告相关管理制度的情况下进行经营。

（13）处罚制度。对于违反户外广告条例的情况进行安装设置指导，或实施强行拆除、罚款等惩罚。

在对户外广告的各类设计要素上，我们总结了以下12个要素：广告的面积，安装设置高度，广告色彩，创意，材料，形状，安装设置位置，凸出距离，照明，广告的数量，广告间距，广告的摆放方式。

在对户外广告色彩的管控上，大致可以分为以下几个方面。（1）提出城市色彩的参照标准，例如推荐使用自然色，或与建筑协调的色彩为标准来进行色彩选择。（2）制定户外广告的主色调，例如要求使用暖色等。（3）在法规中对推荐色与禁止色进行直接文字描述。例如，禁止使用原色，推荐使用茶色等。（4）使用Munsell 色彩系统，通过色相与饱和度的要求，对广告的背景色进行限制。（5）使用Munsell色彩系统的色相、亮度与饱和度对广告色彩进行限制。（6）通过要求更改过度鲜艳色彩的方法，对广告的诱目性进行调整。广告色彩在上述内容中多数情况下，代表使用面积最大的色彩。

在对色彩的管理方法上，我们将其区分为直接与间接管理两类。部分城市在广告管理条例中直接给出了明确的色彩提示，即允许使用的色彩范围，这是直接对户外广告色彩进行控制的管理方法。而另一部分城市在条例中并没有明文规定能够使用的色彩范围，需要通过事先申请等形式，对于广告设计色彩可否使用进行判别，这是间接的管理方法。无论是用直接还是间接方法，目前日本的户外广告管理条例中，都对颜色使用有着严格的规定。

在管理系统上，日本采用自上而下、从粗到精的管理模式。广告法是用于管理整体的第一层次广告实施办法，而第二层次的都道府县则在广告法基础上融合部分需要完善的细节进行规划。最后，第三层次的市村则更侧重于详细解释广告条例的使用方法，以及在设计要素等细节上的具体引导。

4 中国户外广告管理办法与问题解析

2015年4月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上，对《中华人民共和国广告法》进行了修订，2015年9月实际实施。广告法主要针对广告内容与商品实质，在户外广告的设立与设计方面并没有过多的说明。各城市的户外广告主要依靠城市的《户外广告管理办法》对于其进行限制。

广东省的实施的《户外广告管理办法》相对较为详细。该办法对禁止摆放广告的户外设施或者地点进行了说明，提出当新设置或者改设置户外广告的时候，需要对广告进行详细的规划，并进行公示。公示内容包括广告的设置地点、位置、形式、规格等相关要素，并且在获得许可之后才能进行实施。但在省级广告管理条例中，并没有出现对户外广告色彩的相关规定。深圳市对户外广告的设置提出了3个原则：安全原则，节能环保原则与品质原则，并提出户外广告的色彩应该与背景建筑相协调。上海市于2008年4月开始组织编制《上海市户外广告阵地规划》，并于2009年进行公布以迎接2010世博会。在户外广告阵地规划中，将上海划分为展示区、控制区与禁设区三个区域。针对不同的区域，以建筑对象、建筑层高等为基准，该规划对广告的类型、位置、形式、数量、尺寸、照明等设计要素进行了导向性要求。

表1所示为日本户外广告的管理方式、设计要素与色彩要素三个方面。其中星号“*”标注的部分，为中日管理办法有差异性的部分。

表1 中日户外广告管理办法、设计要素与色彩要素的对比

与日本的户外广告条例相比，中国城市广告管理实施时间较晚，并未形成一个完整的系统。首先，在管理方式方面，中国基于区域性质实施差异化管理的系统还不够完善；其次，对广告性质划分不明确，对所有户外广告进行同质化管理，没有能够对自用广告、商业用广告等进行区别对待；再次，对于户外广告设计要素与照明方面的限制，仅提出概念限制，并没有给出具体的引导性规范。

现阶段，中国对于户外广告的安装设置，直接由广告公司进行执行。广告公司提出设计方案，经过相关部门的户外广告审批流程之后，直接进行设置。而在日本，户外广告的设置则必须通过广告运营部门发起申请，做到了设计与设置分开。所以国内对于广告设置的规则掌握力度较弱，而相关部门对于广告的指导能力不足，这也成为中国户外广告管理的缺憾之一。

中国在广告管理办法中，对环保材料的选择与使用有一定规范，要求户外广告所使用的材料、照明等资源应该以节能环保为前提，户外广告的设置不能大幅度消耗能源。目前该条例仅在部分城市进行实施，其效果还未得到有效验证。而日本的户外广告管理条例中，对于户外广告的材料和能源使用并没有进行详细说明，主要通过照明亮度、照明时间等对能耗了要求。

在户外广告的设计要素方面，中国对色彩、照明、距离与摆放方式等方面的规定与日本稍有差异。特别在色彩方面，并没有对广告的色彩细节进行提示，这是一个明显的不足。户外广告的色彩规划应该与城市整体色彩规划紧密相连，相辅相成。

最后，是两国历史街区户外广告管理的差异。对于历史街区，日本大部分采取保护为主，或者相对执行更加严格的户外广告限制条例，而对于周边的商业区则与城市广告条例相同执行。中国现阶段对于历史街区的广告，只是依据历史景区的保护条例，对该区域广告的设置进行审批。与城市中心地区的广告限制条例相比，中国对于历史街区的广告管理相对薄弱。

5 国内户外广告管理方向展望

从以上分析可以看出，日本现阶段户外广告的管理办法较为完善。首先表现在法律系统的层次性上。以广告法为基础，各都道府县制订有条例准则，各城市结合本身特征也有相应的户外广告管理准则。而中国的户外广告管理办法是基于《广告法》，以一线城市优先完善管理办法来带动其他城市户外广告管理的模式，进行系统推进。结合中国城市建设的现实特色，户外广告的管理同样可以以直辖市为优先发展，结合省-市的层次管理系统对整体的户外广告进行掌握。相对于日本的户外广告管理制度，中国的城市广告管理实施较晚。在已出台户外广告相关管理办法的基础上，应该进一步加强户外广告相关办法的实际引导性。在细节方面，户外广告的管理不应该脱离城市整体的景观管理办法，应该基于城市整体的景观管理与色彩规划等条例，对于广告视觉上的设计要素，例如大小、高度、色彩等进行更为明确的规定。

中国户外广告的现行管理方式，正逐步迈向成熟。应该借鉴较为成熟的国际先进的户外广告管理办法，结合国内城市的特征进行进一步的修改与补充。在制度建设过程中，应该以现有的管理系统为基础，在一线城市率先实施户外广告管理办法，从上至下逐步完善，并且通过一线城市带动周边城市的方法扩大执行范围。在实际实施过程中，同样可以着眼于新设户外广告为管理重心，逐步替代陈旧户外广告的步骤。以从宏观到微观、从未来到过去的顺序，推进户外广告的管理。