浅议行政事业单位预算管理的问题与对策

戴健

摘 要：自从实施《预算法》后，具有独立法人的行政事业单位都自行编制预算。行政事业单位根据人大批准的预算安排活动，使用经费。经过几年的实践，预算工作日臻完善，但仍有部分单位在执行中出现偏差，影响预算管理的效果。本文对行政事业单位预算管理的内容和流程进行介绍，对行政事业单位预算管理存在的突出问题进行分析，并提出完善行政事业单位预算管理的对策建议。

关键词：行政事业单位;预算管理;预算编制;预算执行

一、行政事业单位预算管理的内容与流程

（1）行政事业单位预算管理的内容

全面预算是为了实现长、中、短期战略目标，对未来一年的各方面的资金运动，进行全过程、全方位筹划，将决策目标及其资源配置以预算的方式用货币价值加以量化，全员参与的管理体系。通过预算对单位各种资源实施计划、控制、考核等能够有效提高管理水平和管理效益。

行政事业单位预算分为预算收入和预算支出组成，全部收入和支出都应纳预算。各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。预算支出分为基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算侧重于保单位运行，项目支出预算则侧重于保民生、保重点。基本支出预算分为人员经费预算和日常公用经费预算。行政事业单位的人员经费全额都是由财政保障，主要是根据上年末单位实有在编在岗人员工资标准预算。日常公用经费预算是根据单位性质、地理位置以及业务内容等确定出定额档次，再根据定额档次寻找对应的定额标准乘以单位人员进行计算。

（2）行政事业单位预算管理的流程

项目支出预算则采取一项目一预算的方式，基建项目必须先取得发改委立项。每一项目需填写项目绩效目标，财政预审绩效目标编制是否合理，对于不合理的直接退回，大额项目还需经过人大财经委的专家评审。

所有预算编制完成后，提交本级人民代表大会审批。地方各级人大有关专门委员会或常务委员会需向本级人大主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（1）预算编制不全面

单位应当认真分析本单位的收入情况，除财政拨款收入外，合理预测事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营性收入、其他收入等，全部纳入预算编报，完整反映单位收入全貌。非税收入要合理预测，科学合理编制非税收入征收计划。

财政一再强调要实行全面预算，没有预算就没有支出，所有收入支出都要纳入预算，实现收支两条线。总有单位编制不全面，单位领导认为预算编制是财务的事，把预算交给财务就不管了。导致单位预算编制漏项、漏人，执行过程中缺钱，不能保证单位正常运转。

（2）预算执行不规范

在执行预算过程中，行政事业单位的不规范行为主要表现在以下三个方面。

1.支出进度无计划。行政事业单位预算是按年进行，财政会将单位预算指标一次性挂出来。有些单位预算上千万的项目资金，到了七八月还未开始执行，导致财政资金睡大觉，严重影响了资金的使用效率。有些单位资金使用完全无计划，第一季度还未完就把全年的预算使用完了，导致后面几个月饿肚子，无法正常运行。

由于日常公用经费并不是完全根据每一个单位实际情况定制，有的单位可能日常公用经费会比较宽裕，导致花钱会大手大脚，浪费现象比较严重。比如某房屋才装修不久又重新装修一次，书籍、办公用具不断更换。有的单位在年底前发现预算执行进度偏慢，便会集中支付，最后一个月的支付比例高达20%以上。

2.规避政府采购。按照《政府采购法》规定，所有采购支出应全部编入政府采购预算，在实施具体采购项目时，根据采购预算向财政主管部门报送采购计划申请，按照批准的采购方式与采购库内的机构组织实施。实现“应编尽编，应采尽采”，从源头规范控制。很多行政事业单位在年初预算时，无法完全准确预计出全年政府采购数量。考虑到政府采购程序复杂，行政事业单位在实际操作时可能会将某些项目分解，不进行政府采购，违背了制度规定。

3.预算支出使用不规范。单位应按改革后的經济分类科目性质及内容，按实际情况准确填列预算数据到相对应功能分类项。单位在使用预算资金时，未认真分析经济事项，所选择的功能科目和经济科目混乱，把日常公用经费挪作人员经费使用，把人员经费列支办公费，把养老保险资金用于医疗保险等等。

（3）预算管理缺乏整体绩效评价

虽然每年决算时，都会对预算单位预算执行情况进行监督检查，但并不对所有预算单位具有震慑力。预算资金年末未使用完会清零，导致有的单位就在年末集中花钱，或者将预算资金转移到下级单位、村居委等。

三、完善行政事业单位预算管理的对策

（1）全面编制预算

预算编制不是某一部门的事，需要单位所有部门全员参与。单位预算应在单位主要领导带领下成立预算委员会，预算委员会应为常设机构，这样更有利于预算编制的专业化、体系化，促进指标更加科学和合理，从而实现工作互通、信息共享、风险共担。各业务部门编制好业务预算后，经分管领导签字审核后，交由财务部门汇总编制单位财务预算。财务部门汇总编制好单位预算后，提交预算委员会审核，经预算委员会审核同意后再上报。预算委员会要注意审核单位各项业务内容是事应编尽编，所有收入是否已全面纳入预算，所有人员、所有支出项目是否编制完整。

（2）加强预算进度检查

预算单位在财政部门指导下，将全面预算目标按月逐项分解，具体落实到各个业务部门。预算委员会每月初将预算指标公示出来，提醒各业务部门执行进度要求;月末监督检查预算指标执行情况，对比分析执行差异原因，寻找解决方案，并将预算执行情况纳入部门和员工年度考核，与绩效挂钩。

（3）认真学习预算法规

单位应加强对预算编制人员和财务人员的培训，在编制预算前组织学习《预算法》、《支出经济分类科目改革方案》、《政府会计制度》以及单位预算管理制度和内部控制制度等分析每个经济科目所反映的内容，仔细分析经济事项，正确选择所对应的经济科目，避免出现错误，保证核算准确。

（4）建立健全内部控制制度

全面预算是内部控制的手段之一，全面预算从编制、审批、下达、执行过程中的审批制度和职责分工制度，以及对预算执行结果的绩效考评等，均贯彻了内部控制的基本原理。

1.全面预算的执行力依赖于内部控制环境。好的内部控制环境应该有科学有效的职责分工和制衡机制，能用预算约束单位的各项业务活动。这就需要进行科学的设置机构，建立授权审批制度。

2.梳理预算业务流程。每个单位的预算流程都有可能存在风险点，为了弥补缺陷，实现科学管理目标，我们有必要梳理业务流程，查找出风险点。

3.加大内部管理业绩考核与绩效挂钩的力度。通过培训使员工转变观念、端正态度，使内部控制能够得到正确的理解的有效的执行。在考核指挥体系中，增加对人行为的约束考核。通过业绩评价指标体系来确定员工的变动收入，以此调动员工的积极性。在评定员工工资等级时将，只有将考评结果、能力评价结果和任职资格三者结合起来，全面考核员工能力的提升以及实际创造的业绩，才能有效实施薪酬调整。在薪酬管理过程中，将薪资收入的调整与员工的工资等级调整直接挂钩。

（5）科学考核

全面预算管理是一项全员参与、全面覆盖、全程跟踪和控制的系统工程，编制、执行、调控、考核是不可分割的。单位的评价考核方案要科学、合理、可操作性强，这样既能够激励和表扬先进，又能鞭策的激励后进，从而保证达成预定目标。考核要坚持动态考核和综合考核相结合。具体措施包括：首先，实行预算执行责任制，把预算责任落实到各部门甚至个人，分散落实预算目标，使之在其授权的范围内完成工作。其次，各部门定期将预算执行结果按照统一的要求上报;预算管理委员会把预算执行的结果和预算指标进行比较，计算、汇总差异，进行差异分析。

在此基础上，财政可以对未按进度执行预算单位按进度扣除下一年预算，也可以对认真完成预算、保障资金使用效率的单位给予奖励。对于这些预算执行不力的单位，财政可以给予惩罚，收缴浪费的物品，扣除下一年的预算经费。有些单位严格按预算执行，年末将不能使用的预算归还财政。对于这种单位，财政应该给予奖励，树立榜样。

总之，我们应该在预算法的框架内，严格执行相关规定，做好预算，保障單位正常运转，处理好社会事务。

参考文献

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