走城乡融合发展之路推动乡村振兴

吴爱美

摘  要：该文以池州市为例，分析了当前农业农村的发展现状，指出了城乡融合发展中存在的主要问题，并提出了促进城乡融合发展的思路及建议。

关键词：城乡融合发展;问题;对策;池州市

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）06-0001-04

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[1]。“实施乡村振兴战略”事关全面小康目标的达成，事关共同富裕承诺的兑现，事关现代化强国蓝图的实现。“农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量[2]。”进入新时代，面对新要求，只有坚持农业农村优先发展，全方位缩小城乡差距，走城乡融合发展之路，才能让更多的农民充分享受改革发展的巨大红利，切实推进乡村振兴战略的实施。

1 池州市农业农村发展现状

党的十一届三中全会以来，中国农村改革发展走过了近四十年的历程，迈出了四大步：实行了以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革;以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革;以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革;以农村基础设施和公共服务体系建设为核心的建设社会主义新农村。随着改革的不断深入，农村经济体制得到了不断完善，为农业、农村经济发展带来了勃勃生机，城乡融合发展也迈出了坚实的步伐。当前，池州市城乡融合发展主要表现如下特征：

1.1 现代农业步伐加快，产业融合不断推进 随着“多予少取放活”的“三农”工作方针的贯彻和“以工补农、以城带乡”惠农政策的落实，极大地调动了农民生产的积极性，农业生产稳步发展。2017年，全市粮食总产68.8万t、棉花总产2.1万t、油料总产7.2万t。肉类产量9.0万t、水产品产量14.2万t;比2010年分别上年增长14.1%和28.1%。现代农业发展步伐进一步加快，截至2017年底，全市省级现代农业示范区4个，省级农业产业化示范区3个;全市土地流转率达48.3%;全市现有农业产业化联合体51家，其中省级14家、市级10家;市级以上龙头企业220家，其中国家级1家、省级35家;各类农民合作社1647家，其中国家示范社15家、省示范社40家，市级示范社176家;家庭农场2321家，其中省示范56家、市示范180家。品牌意识进一步增强，获中国驰名商标5件、省著名商标88件，农产品地理标志认证3个，安徽名牌产品20个，三品一标数量达到153个;贵池区被评为国家级生态原产地产品保护示范区，国润茶业“润思牌红茶”等5家企业6个品牌获批国家生态原产地保护产品。产业融合进一步发展，2017年，全市198家规模以上农产品加工企业实现产值135亿元，农产品加工业与农业总产值的比值由6年前的0.7∶1提高到1.49∶1。电子商务进农村实现全覆盖，石台、东至县成为全国电子商务进农村综合示范县，规模农产品企业电商销售额达8.45亿元。

1.2 基础设施建设进一步加强，人民群众生产生活条件明显改善 随着农村基础设施建设投入力度的不断加大，中小河流治理、農村电网改造升级、村村通公路、农村安全饮水、光缆通达工程等一批项目建成，有力地改善了农村生态环境、提高了农民生产生活条件。截至2017年底，全市农村公路总里程达7659km，行政村通沥青（水泥）路率达100%，其中，畅通工程2167km;改造加固农村危桥340座。启动“城乡交通一体化”建设工程，55条农村公交线路实现常态化运营，建制村客运通达率99.8%;构建农村物流站点200多个，农村物流网络镇村覆盖率达100%。实现光缆通达工程，网络覆盖到所有行政村;实行了农村安全饮水基本实现村村通、全覆盖，117.2万人农村饮水问题得到解决;全市建成高标准农田5.05万hm2，有效灌溉面积8.343万hm2，农业机械总动力86.8万kW。中心村农村电网改造全面完成，供电可靠率提高到99.89%。

1.3 社会事业全面进步，公共服务体系不断完善 城乡基本养老、基本医疗保险制度和大病保险实现全覆盖，城市低保、农村低保标准比6年前分别提高75%、171%，加快构建多元化养老服务体系。“学前教育三年行动计划”按时完成，新建和改建幼儿园109所;“全面改薄”计划深入实施，完成“全面改薄”项目323个;主城区基础教育3年提升行动启动实施。深入开展全民健身运动，人均体育场地面积位居全省第4位。深入推进基层医药卫生体制改革，县域医共体试点工作有序推进，城乡居民医保合并运行，参合率保持100%，基本医保、大病保险、医疗救助实现全覆盖。2017年农村居民最低生活保障人数49343人，共发放低保资金13241万元。全市共实施农村危房改造49878户。

1.4 农村环境有所改善，人民群众获得感、幸福感、安全感明显增强 农村环境综合治理持续开展，全面完成乡镇政府驻地建成区整治，建成112个省级美丽乡村中心村，农村环境“三大革命”全面启动，完成农村陈年垃圾清理和3681户农村改厕，农村人居环境明显改善。建立市县乡村四级“河长制”体系，启动“林长制”，圆满完成“千万亩”森林增长工程;加强大气、水、土壤等污染综合防治，整顿关闭矿山94家，建成绿色矿山19家;市县生活垃圾、园区污水处理设施实现全覆盖，禁养区内畜禽养殖场如期“清零”，秸秆综合利用率达到91.9%。社会建设和治理水平不断提高，完成20个社区“三社联动”试点、285个农村社区建设试点。社会治安防控体系实现了立体化、信息化建设，实施村级“四个一”建设，一村一警、一村一法律顾问实现全覆盖，群众安全感满意度位居全省前列。脱贫攻坚取得决定性进展，42个贫困村出列，7.4万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率由2014年的7.8%下降到2.7%。

2 城乡融合发展中存在的主要问题

实现城乡发展一体化是新型城乡关系的最终目标，城乡融合发展则是实现目标的路径，只有通过城乡融合发展的不断深入，最终实现城乡发展一体化。当前，尽管农村经济社会得到了较快发展，但仍然存在着城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等主要问题：

2.1 产业融合不充分，城乡二元经济问题突出 城乡二元结构始终是制约城乡融合发展的主要障碍。近年来，随着现代农业发展进程的加快，农业劳动生产率不断提高，城乡二元经济问题呈逐年持续改善的趋势，但改善程度十分有限，部分地区城乡二元经济问题还呈现恶化趋势。一是农产品高附加值未得到明显提升。尽管近几年农村生产方式由家庭生产转向大户种养，但农产品仍主要处于粗略加工状态，以农产品加工为基础的饮料、休闲食品及生化等行业延伸发展的较少，产品附加值普遍不高。部分农产品如茶叶等品牌过多过滥，不能形成行业核心竞争力。二是劳动密集型产业仍然是乡村产业的主体。调研的东至县胜利镇，全镇人口5.8万多人，从事非农业生产的劳动力1.4万人，全镇有35家服装加工企业，就业劳动力达1100多人，由于劳动力技术含量不高、技能不强，劳动生产率提升空间有限，人均收入增长缓慢。三是服务产业发展严重滞后。由于农村人口向城镇转移加快，削弱了农村消费能力，导致农村商业及服务业发展迟缓。四是各种“红线”制约了特色经济发展。调研的贵池区梅街镇、东至县胜利镇是典型的山区、圩区镇，受生态公益林、基本农田和湿地保护区“红线”影响，发展林下经济和休闲观光农业受限制，资源优势难以转化为经济优势。

2.2 生产要素自由流动尚未建立，融合发展的水平有待提升 生产要素在城乡之间的流动受到诸多限制，严重制约城乡融合发展水平的提升。一是农村技术人才缺乏。大量有知识、懂技术的农村劳动生产力外出务工，留下的仅是一些老人、妇女和儿童，部分没有外出的中年人大多是缺技术、少文化，难以推动农业生产更大的进步和发展。二是农民进城的门槛依然较高。虽然户籍制度改革为农民进城带来便利，城市就业、社会保障等制度改革改善了农民向城市流动的环境，也降低了农民在城市就业和居住的成本。但是促使农民家庭整体迁入城市的制度环境依然没有建立，特别是城市的住房、子女教育等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素。由于城市生活成本过高和农村惠农政策的吸引，农村居民轉移落户城镇化进展缓慢，2017年，全市农村居民转移落户城镇人口17551人，其中本市农村居民17062人（包括城乡属性调整人口15953人）。三是城乡金融市场存在严重的藩篱。现存农村金融机构有效供给不足，农村资金外流严重，资金缺乏有效的双向流动，不利于农业农村的发展。由于农村土地市场尚未健全，信用抵押制度尚未建立，城市资本适度合理进入乡村还是远景规划。四是土地城镇化加快，加剧城乡发展不平衡程度。随着建设用地扩大，城镇化蔓延扩张，农村失地农民越来越多。一方面，农民无法同等分享城镇化发展的好处，另一方面，城镇化土地利用效率不高、带动力不强，加剧了城乡发展的不平衡程度。

2.3 基础设施存在许多短板，基本公共服务水平有待提升 新农村建设取得了巨大的成就，但按照城乡融合发展的要求，基础设施建设欠账较多。一是农村基础设施建设依然存在许多短板。农村道路改造提升工程任务艰巨，全市农村公路总里程达7659km，已经实施畅通工程2167km，仅占农村道路总里程的28.3%，部分国、省道如206国道胜利段年久失修，齐石公路超载现象严重。建成高标准农田5.05万hm2，仅占划定永久基本农田11.09万hm2的45.6%。农村小型水利工程管理养护机制尚未建立，资金筹措困难，“重建设、轻管理”现象依然突出。防洪排涝工程仍处在低标准运行。农村安全饮水集中供给（水厂直供）率还不高。乡村污水处理设施起步较晚，截至2017年底，41个乡镇政府驻地污水设施建设仅14座。二是城乡教育资源不均衡。教育投入城乡分配不平衡，导致城乡办学条件、师资队伍的差异很大。农村中小学缺少音乐、美术老师，学前班缺少幼教老师。城乡学校学生大班额与小班额的现象突出，一些农村小学和教学点被迫关停，保留下来的也生源不足。城区学校布局亟待调整，如目前东至县高中阶段各类学校10所（包括民办一贯制学校3所），高中教育资源过度分散，不利于高中教育资源的整合和教学质量的提升。三是农村卫生资源总量不足。伴随着群众健康需求的日益多元化，乡村医疗卫生服务供给能力不足。东至县胜利镇中心卫生院业务用房建于20世纪90年代，总面积4000m2，按照乡镇5万人服务群体标准，总面积应在1.2万m2以上。贵池区仍有2/3的乡镇卫生院缺少彩色B超设备，有些卫生院有设备但无专业操作人员。农村卫生服务人员老年化程度严重，电脑操作等工作技能水平难以承担公共健康服务体系建设重任。偏远山区，基本的医护人员引进难，留住更难。

3 池州市城乡融合发展思路及建议

城市和农村是一个命运共同体，要想实现城乡平衡发展，打破二元分割的状态，促进农民生产与生活方式的转变，让农业变得更强、农民变得更富、乡村变得更美，切实推动城乡一体化建设，必须重塑城乡关系，把城镇发展与乡村发展作为一个有机的整体，促进城乡基础设施和公共服务一体化发展[3]。

3.1 统筹城乡规划，构筑城乡融合发展的框架 一是构建清晰的城乡空间形态。引导各类要素向沿江重点开发区域集聚，加快形成沿江产业密集带和城镇群，支持腹地生态区因地制宜地发展旅游、农产品加工、休闲生态农业等特色产业，形成沿江与腹地、城镇与农村协同发展格局。二是强化功能区划定。按照《池州市主体功能区规划》要求，以城镇化、产业化提升发展片区为引擎，推进重点城镇发展和产业集聚，沿江发展带重点以牛头山、乌沙等镇为主，发展有色金属材料、装备制造、建材及造船产业;青阳—九华山片区重点以丁桥、酉华为主发展金属与非金属新材料产业，以九华镇、朱备镇为重点发展生态旅游产业;大渡口片区重点以大渡口镇为主发展绿色食品加工业、先进装备制造业和现代服务业;香隅—东流片区重点以香隅为主发展新型化工产业、纺织服装产业;仁里—仙寓片区重点以七都、仙寓镇为主发展乡村旅游和生态农业。三是加快实施城乡“多规合一”。积极探索产业经济发展规划、城镇规划、土地利用规划等相关规划的“多规合一”，统筹协调各类规划，有效指导城乡建设又好又快发展。四是发挥美丽乡村建设示范作用。以中心村为重点，加强基础设施和公共服务设施建设，推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，引导山区、边远地区村民向中心村迁移。盘活“空心村”土地，整理农村居民点，提高用地效率。

3.2 立足资源优势，促进城乡产业融合发展 一是以现代农业为本底，推动城乡产业融合发展。加强水库、堤坝、灌排等农田水利建设，增强旱涝灾害防治能力。加快小型农田水利工程改造提升建设步伐，有效解决农田水利“最后一公里”问题。继续实施高标准农田建设，加强田间道路、农田林网等基础设施建设。发展多种形式适度规模经营，构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系，着力提高农业质量效益和生产力。建设一批“生产+加工+科技”现代农业产业园区和现代农业产业化联合体，形成“龙头企业+合作社+基地+农户”的产业化组织模式。推进农牧渔结合、种养加循环，做强一产、做优二产、做活三产。二是以休闲农业和乡村旅游为纽带，促进城乡产业融合发展。推进农业、林业与旅游、教育、文化等产业深度融合，不断丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，试点开展集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。三是以农村电子商务为平台，引领城乡产业融合发展。推动“互联网+现代农业”行动，充分利用林产品电商平台“大森林商城”上线运营的契机，积极引导新型农业经营主体、农林加工流通企业全面对接各类电子商务平台，相互融合，推动线上线下互动发展，支持农产品电商平台和乡村电商服务站点建设，进一步完善电子商务进农村工作，解决好电子商务的“最后一公里”瓶颈问题。

3.3 推进公共服务均等化，建立城乡一体化的公共服务体系 一是调整公共财政支出结构，增加农村公共服务投入。切实加大财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，把农村公共基础设施和农村公益事业的发展逐步纳入各级财政支出范围。充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多社会资金投向农村公共服务体系建设，满足农民对公共产品的需求，逐步减小城乡间基本公共服务差距，使农村居民享有与城市居民大致相等的公共产品和公共服务，努力打造覆盖城乡、区域均衡、全民共享的公共服务体系。二是合理配置城乡资源，建立城乡一体化的公共服务机制。制定优惠政策，有序吸引优秀医务人员、老师、技术人员、大学毕业生等各种优质资源向农村延伸。投入一定资金，解決乡村公共服务领域工作人员住宿和生活问题，为他们营造相对稳定的工作和生活环境。针对农村优秀教育、卫生人才缺乏，教育水平和医疗技术偏低等问题，加大培训经费投入，制定培训进修计划，提高专业水平。加大社区服务站建设力度，开展社区服务站标准化建设，为社区服务提供平台和有效载体。三是加大文化体育设施建设力度，丰富农村文化生活。规划社区文化站、文化广场和运动场地建设，争取每个社区（村）都有一个运动场地和一个文化室或图书室，丰富农村居民文化娱乐生活。开展城乡共建、结对发展，推行专业文化单位、团体或社区与农村社区结对子，一对一帮扶，推进城市优势文化资源向农村覆盖，形成各种文化资源互动机制。

3.4 强化政策支持和引导，建设城乡一体化的要素市场 重点加强集体建设用地、农民承包地、资本、技术等生产要素市场建设，加大“招商引资”和“招才引智”力度，为各类要素市场化流向“三农”发挥杠杆作用。一是建设城乡统一的建设用地市场。依托城镇国有土地交易平台，逐步将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权，森林和林木所有权的转让、出租、入股和抵押等，纳入城乡统一的交易市场，让城镇得空间、农民得利益，切实解决工业和城镇发展“缺地”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”等难题。二是建设城乡统一的人力资源市场。完善劳动就业管理和服务体系，实行统一规划、统一市场、统一管理，逐步建立城乡统一的就业、失业统计制度，统一城乡就业服务内容与标准;强化《劳动法》等法律法规的宣传与监督管理工作，切实消除劳动用工中城乡居民同工不同酬、同劳不同保等不合理现象。三是建设城乡统筹的资本要素市场。引导建立投入乡村地区的资本金融市场，创新面向“三农”的金融产品和服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，保障金融机构农村存款主要用于农业农村;加快农业保险产品创新和经营组织形式创新，完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村。

3.5 深化农村改革，为城乡融合发展激发活力 结合当前农村发展的现状，超前谋划，大胆探索，勇于创新，破解城乡融合发展中的难题，为城乡融合发展提供不竭的动力。一是深化户籍管理制度改革。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、人口、住房保障体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。把吸纳农村人口和外地人口进入城市居住和就业与城市建设用地增加及基础设施建设项目增加挂钩，降低迁入人口居住和就业成本。吸引在城市有稳定职业和住所的流动人口实现本地化，引导区域内人口均衡分布。二是深化人事制度改革。突破人事编制的局限，实行编内、编外人员同等待遇，按照“志向在农村、服务在农村”的要求，从当地大中专毕业生中，培养本地化医务、教育和技术服务人员;出台城乡技术人员合理流动政策，提高乡村医务、教育和技术人员待遇，吸引各种优质资源向农村延伸，切实改变乡村振兴缺人才的难题。三是深化农业供给侧结构性改革。按照调好调优、市场供需匹配、产业链条延长、区域布局合理等要求，推动农业由平面扩张向立体拓展，形成资源有效利用、功能充分发挥的现代农业产业体系。

参考文献

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（001）.

[2]董峻，王立彬.中央农村工作会议在北京举行[N].人民日报，2017-12-30（001）.

[3]刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报，2018（4）：637-650.

（责编：张宏民）