凤阳县沿淮行蓄洪区扶贫开发适应性农业发展对策

徐德荣 徐德明

x摘  要：通过调查研究，分析了凤阳县沿淮行蓄洪区农业发展存在的制约因素和面临的机遇，就该地区的扶贫开发适应性农业发展提出了对策与建议。

关键词：凤阳县;沿淮行蓄洪区;扶贫开发;适应性农业;对策建议

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）06-0008-03

凤阳县地处安徽省东北部，淮河中游南岸，境内淮河全长52.5km，堤防长度44.62km，是沿淮地区主要农业大县之一，也是全省70个有扶贫开发任务的县市区之一，为扶贫开发一般县。近年来，特别是2016年以来，凤阳县深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽及小岗重要讲话精神，以及省政府关于进一步加强行蓄洪区脱贫攻坚的若干意见要求，把沿淮地区作为扶贫开发的重点战场，大力实施产业扶贫、基础设施建设扶贫等精准脱贫“十大工程”，取得了一定成效。

1 行蓄洪区基本情况

凤阳县境内原有方邱湖和花园湖2个行蓄洪区，后经调整，保留了花园湖行蓄洪区。花园湖行洪区西起板桥镇，东到五河县小溪镇和明光市司巷乡，南抵凤阳县小溪河镇，是淮干蚌埠以下重点行蓄洪区，达行洪水位时容量约为7.18亿m3，曾于1950年、1954年和1956年3次启用。2003年和2007年省防指都下达了人口转移命令，但最终没有行洪。行洪区总面积160km2，其中凤阳县境内面积132km2，耕地面积10000hm2。内有黄湾乡、枣巷镇、板桥镇、大溪河镇、小溪河镇等5个乡镇，33个行政村，174个自然村，21190户，涉及总人口84827人，其中区内19273户、71804人。由于该区域受特殊条件制约，自然灾害频发，农业产业发展相对滞后，农业比较效益偏低，农村居民人均可支配收入低于全县平均水平，是凤阳县贫困人口相对集中的地区之一，也是该县的扶贫开发重点区域之一。区内工业基础薄弱，是典型的农业生产区域，农业产业主要以水稻、小麦、大豆、玉米等粮食作物和渔业、水禽养殖为主，是凤阳县的小麦高产主产区和渔业养殖优势集中区，常年粮食作物种植面积20000hm2，粮食产量明显高于全县水平;渔业养殖面积2000hm2，其中花园湖大闸蟹为特色水产品种，养殖面积1333.33hm2。

2 制约行蓄洪区农业产业发展的因素

2.1 行蓄洪区基础设施建设落后 由于历史欠账较多，行蓄洪区基础设施建设相对落后，部分道路、桥涵、沟渠等基础设施难以满足现代农业发展需求。如：该县2010年、2011年和2012年的移民迁建补助标准为46200元/户，其中，补助给移民户38200元/户、公共设施费8000元/戶。由于补助标准偏低，对移民迁建积极性不高，造成许多扶贫举措落实效果不理想，行蓄洪区内居民特别是贫困户增收脱贫仍然存在一定难度。

2.2 农业主导产业结构单一 沿淮行蓄洪区5个乡镇属于凤阳县的传统农区，受特殊区位条件的影响，农业生产主要以小麦、水稻、玉米、大豆等粮食生产为主，设施蔬菜、畜牧业养殖难以规模发展，比较效益偏低。

2.3 渔业生产与农业生态环境建设之间存在矛盾 就渔业生产而言，花园湖退网还湖后，如何对花园湖生态资源进行科学利用还需要进一步探索。花园湖保庄围建成后，周围形成了不少低洼地，易涝易旱，几乎每年夏季都被淹没，而且承包耕地均已确权、“两区”划定已经完成，土地性质与用途相对固定，无法用来发展水产养殖。

2.4 贫困人口群体较大 据统计，行蓄洪区所涉及5个乡镇的33个行政村和农村社区，2015年底扶贫开发建档立卡贫困户和贫困人口分别为2365户、5393人，贫困人口发生率高达7.51%，高于全县贫困发生率5.1%的2.41个百分点。2016年，行蓄洪区农村居民可支配收入8700元，与全县9617元相比，相差917元。

3 面临的机遇

3.1 省委省政府高度重视 为加快沿淮行蓄洪区农业产业发展和脱贫攻坚工作推进，省委、省政府专门召开了专题会议，出台了相关意见。省农委已将沿淮行蓄洪区适应性农业发展作为贯彻落实十九大精神和省委、省政府决策部署的重要工作内容，出台了沿淮行蓄洪区适应性农业发展方案和意见，对该区域的产业扶贫进行了统筹谋划，通盘安排。

3.2 淮干大工程的有力支撑 淮河干流蚌埠——浮山段行洪区调整和建设工程是国务院确定的172项工程之一，工程涉及蚌埠、滁州两市4个县（市区），工程概算总投资53.8亿元，凤阳县境内总投资20.86亿元，其中征迁补偿、移民安置费用9.47亿元。工程涉及境内方邱湖行洪区和原花园湖行洪区。该工程是凤阳县新中国成立以来最大的单体工程，工程竣工后可以扩大淮河干流行洪通道，将大幅提升土地资源综合生产能力，使群众不再面临行洪威胁。工程设计通过河道疏浚，新建保庄圩，退建、加固堤防，铲除老堤，新建、改建、加固各类站闸桥涵建筑物等工程措施，将方邱湖改建为防洪保护区，将花园湖改建为有闸控制的行洪区，将极大地提高沿淮行蓄洪区的经济社会发展条件，大大改善行蓄洪区被征迁群众的生产生活水平。目前，该项工程主体工程已基本完成。

3.3 县委县政府的强力保障 沿淮行蓄洪区建设，县委、县政府将其列为全县经济社会发展的重中之重和民生工程，成立了高规格的淮干工程指挥部，专门组建了一套班长抓建设。县委、县政府提出明确要求，要以淮干工程为抓手，确保方邱湖行蓄洪区退得干净、花园湖行蓄洪区建得漂亮，为沿淮行蓄洪区适应性农业发展提供了强力保障。

3.4 一系列扶贫政策的支持 除中央和省市出台的扶贫政策外，2016年以来，凤阳县围绕扶贫开发已经建立了“1+3+N”政策支持体系，特别是《凤阳县扶持贫困户农业产业发展补助办法》《凤阳县扶贫小额信贷实施方案》《凤阳县就业脱贫工程实施方案》《关于对贫困家庭开展就业技能培训和免费职业介绍办法》《关于提供创业担保贷款鼓励贫困户自主创业意见》等政策文件，为贫困人口的产业、就业等增收脱贫注入了活力。

4 对策建议

4.1 围绕一个发展目标 进一步完善行蓄洪区扶持政策体系，加快补齐发展短板，强力推动各项政策措施精准落地。确保行蓄洪区到2020年，基础设施和公共服务设施全面加强，抵御洪涝灾害能力显著提升，农业主导产业发展形成规模，特色农业效益占比加大，居民收入快速提高，群众生产生活条件明显改善，行蓄洪区地区的现代生态循环农业模式基本形成，实现生产、生活、生态“三生同步”，一、二、三产业“三产融合”，农业、文化、旅游“三位一体”，将沿淮行蓄洪区打造成为“陪我一起看淮河”的生态农业风景带。居民收入结构进一步优化，收人高于全县的平均水平，现行标准下贫困人口全部脱貧。

4.2 明确一个指导思想 深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发系列重要讲话特别是在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，把行蓄洪区脱贫攻坚摆上更加突出的位置，找准行蓄洪保安与脱贫发展的结合点，坚持把适应性农业产业发展作为实现行蓄洪区脱贫的根本之策。根据乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有方、生活富裕”的总体要求，按照行蓄洪区产业发展负面清单要求，统筹局部与整体、近期与长远、生产与生活、安全与发展的关系，系统规划产业发展，因地制宜，突出特色，变劣势为优势、变对抗为适应，努力走出一条行蓄洪区适应性农业产业综合发展的路子。

4.3 坚持一套发展思路 一是确立产业发展方向，根据地势低洼的特点优化种植业结构，做好做活“水”文章，大力发展适应性强的特色产业、循环发展的绿色产业，促进一二三产业融合发展。二是扶持龙头企业，加大引进和培育力度，积极引导企业建立扶贫车间，发挥龙头企业技术、资金、管理和市场开拓等优势，带动特色产业加快发展。创新生产方式，推广“公司+基地+农户”模式，以推进“三变”改革为动力，引导土地依法适度流转，大力发展规模生产、标准生产、品牌生产，完善生产、加工、储运、销售产业链条，不断提升产业发展的质量和效益。三是改善产业发展支撑条件，加大项目建设力度，科学谋划、统筹推进居民迁建、行蓄洪区治理、群众居住条件改善、基础设施建设等项目，加快补齐发展短板。四是加大政策支持力度，有针对性制定面向行蓄洪区的产业扶持政策和扶贫政策，确保沿淮行蓄洪区与全县、全省同步迈入全面小康社会。

4.4 培育一批主导产业 鉴于沿淮行蓄洪区特殊情况，除发挥沿淮高产麦区优势外，围绕“水”字做文章，确定以下产业：

4.4.1 优质粮食种植 以板桥镇、黄湾乡、枣巷镇、大溪河镇为核心，重点发展优质专用小麦种植。在板桥镇、大溪河镇、黄湾乡、枣巷镇、小溪河镇全域发展优质水稻种植。

4.4.2 果蔬设施栽培 主要分布于枣巷镇、黄湾乡、大溪河镇等乡镇，到2020年，面积发展到200hm2。

4.4.3 生态渔业养殖 主要分布于枣巷镇、黄湾乡、大溪河镇等，到2020年，基地面积达到1333.33hm2。

4.4.4 水禽健康养殖 发展投资少、周期短、效益好的生态养殖模式，鼓励发展牧草种植，大力发展草食畜牧业。突出生态水禽养殖产业发展，到2020年，以沿花园湖周边乡镇为中心，以麻鸭、皖西白鹅等为主要品种，辐射带动行蓄洪区乡镇打造百万只水禽产业发展。

4.4.5 生态林果栽植 结合防护林、生态林等建设和农业供给侧结构性调整，大力发展特色林业，因地制宜发展特色林果、林下经济、林下养殖、苗木花卉、杞柳种植及加工等。到2020年，种植面积达666.67hm2。

4.5 狠抓5项工作重点

4.5.1 强化发展意识 坚持以市场为导向，以效益为中心，以科技为依托，以项目为带动，发展生态农业、特色农业和适应性农业。

4.5.2 搞好科学规划 夯实规划基础，做好全域规划，尤其是产业发展规划，做到有的放矢、有序推进。在科学规划的前提下，立足实际，因地制宜，因势利导，合理布局，既要保证适应性农业建设规模，加快实施进度，又要防止搞形式，走过场。要积极寻求适应性农业规划的智力支持，在精心选择谋划好产业种类的基础上，加强与科研院所、高等院校的合作，由相关专家主持调研、策划、论证、设计，形成布局合理、定位准确、功能完善、特色明显、适度超前的规划，有效指导行蓄洪区内的适应性农业发展。

4.5.3 找准发展路径 在工程措施上，建设永久湿地，涵养水源，走高水高排、低水低排、综合配套的路子。在生物措施上，变对抗为适应，做到人给水出路，水给人生路，要因势而变、因地制宜，坚持宜水则水、宜林则林、宜牧则牧、宜游则游。在科技措施上，围绕“四水”农业（名特优水产、水生蔬菜、水禽、水生经济林），重点发展螃蟹、鱼、泥鳅、虾、黄鳝及藕、茭白、莲子等种养业，形成深水鱼、浅水藕，滩涂洼地种杞柳，鸭子白鹅水上游，牛羊遍地走的沿淮农家风景图。

4.5.4 延伸产业链条 在重点发展优质粮食等特色产业基础上，利用适应性农业发展的规模化、特色化优势，由相关部门统一规划、整合资源，将休闲、观光、采摘融为一体，进一步延长产业链，增强综合竞争力，促使农业增效，农民增收。

4.5.5 夯实发展基础 夯实政策基础，对行蓄洪区内发展现代农业给予政策扶持。要夯实项目基础，争取上级投资，扩大招商引资。县级财政要加大对沿淮行蓄洪区的路网、水网、电网等基础建设投入，对成长性好的经济实体和农民大户，给予财政、信贷和农业保险支持。

4.6 落实六大保障措施

4.6.1 强化组织领导保障 县政府成立沿淮行蓄洪区适应性农业发展工作领导小组，由政府主要领导亲自挂帅，分管县长担任常务组长具体抓落实，县农委、县水务局、县发改委、县国土资源与房产管理局、县财政局、县交通局、县建设局、县人社局、县民政局、县环保局等相关部门和行蓄洪区乡镇政府负责同志为成员，统筹协调工作推进。领导小组办公室设在县农委，负责日常工作的推进与管理。

4.6.2 加强土地政策支持 科学规划设计行蓄洪区居民迁建安置点和重点项目用地，并在用地指标上给予倾斜。将符合条件的地块列入增减挂钩项目备选库，根据项目和年度计划优先安排行蓄洪区安置点建设及土地复垦、利用。科学谋划高标准农田建设，加强行蓄洪区基础设施建设，提高行蓄洪区生产生活条件。探索开展行蓄洪区农村宅基地自愿退出试点，适时开展行蓄洪区农村宅基地自愿退出调查和农村宅基地储备工作。

4.6.3 加大金融扶持力度 引导金融机构加大信贷投放力度，贷款额度向行蓄洪区倾斜。引导对接政策性金融机构，支持行蓄洪区基础设施建设。支持金融机构创新金融产品，探索开展行蓄洪区内企业商标质押贷款，积极扩大相关金融产品服务业务规模。探索开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

4.6.4 完善农业保险政策 在行蓄洪区探索开展种植业补充保险或农业大灾保险，进一步提高行蓄洪区贫困户三大粮食作物保险的保障水平。完善现行农房保险试点政策，督促保险机构对行蓄洪区贫困户农房倒损理赔实行政策倾斜。鼓励保险机构开展设施果蔬、畜禽养殖、渔业生产僧地方特色农产品保险，财政资金按规定予以奖补。

4.6.5 坚持发展奖补机制 全面落实《凤阳县进一步促进现代农业奖补办法》等县政府出台的有关政策，对行蓄洪区内家庭农场、农民专业合作社、种植大户或企业相对集中连片发展，且达到一定规模和标准的设施蔬菜（水生蔬菜）、杞柳、黄梨及其他果树、特色水产、水禽等，做到应补尽补。

4.6.6 注重人才引进支持 将行蓄洪区人才引进纳入县人才引进范围，鼓励柔性引进人才。落实行蓄洪区乡镇工作补贴政策。加强公务员队伍和专业技术人才队伍培训，支持行蓄洪区乡镇申报“三支一扶”计划、开发基层公共管理和社会服务岗位等基层服务项目。

（责编：张宏民）