宣城市深化农村改革、推进乡村振兴的探索与实践

摘  要：农村集体资产股份合作制改革是农村“三变”改革的重要基础，是农民变股东的主要路径，也是增加农民财产性收入的重要渠道。近年来，宣城市不断深化农村改革，大力实施乡村振兴。该文从宣城市深化农村改革情况、主要做法及存在问题等方面，对宣城市深化农村改革进行深入探讨，并提出相关建议，为全市实施乡村振兴提供新动能。

关键词：农村“三变”改革;乡村振兴;宣城市

中图分类号 F320.2文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）06-0006-03

党的十九大指出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，发展壮大农村集体经济。农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要任务，是扎实推进现代农业的有效举措。黄延信等[1]研究认为，农村集体产权制度改革最终落脚点是推动集体经济持续发展。孟超峰等[2]研究表明，推进农村“三变”改革，有利于促进农村集体经济健康持续发展。刘远坤[3]研究认为，开展农村“三变”改革，促进了农业适度规模经营，增强了农村集体经济实力，拓宽了农民增收致富渠道，促进了农业增效、农民增收、农村繁荣。通过农村集体产权制度改革和农村“三变”改革，可以盘活农村集体资源、资产和资金，激活农村各类生产要素潜能，增加农民收入，发展壮大农村集体经济，为实施乡村振兴战略提供新动能。

1 宣城市深化农村改革情况

1.1 扎实推进农村土地“三权分置”改革 宣城市委市政府印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，围绕“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，按照“尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜、坚持市场导向”原则，稳妥有序推进“三权分置”改革。一是开展确权登记，稳定承包权。全市县级土地确权数据库平台全部建成，承包地确权面积18.46万hm2;颁发证书55.7万份。二是加快土地流转，放活经营权。2018年全市新增流转土地面积0.56万hm2，流转总面积已达8.46万hm2，流转率45.8%，全市统一的农村产权交易平台已上线运行。三是大力培育新型农业经营主体。2018年全市新增家庭农场1412个，总数达7624个。其中，省级示范家庭农场167个;新增农民合作社273家，总数达3574家，其中国家级示范合作社54家、省级示范合作社56家。四是积极发展农业社会化服务。市辖宣州区、郎溪县、广德县分别承担中央财政支持农业发展社会化服务项目，全市农业经营性服务组织已达992个，其中服务型合作社为419个。2018年全市托管服务总面积为1.71万hm2，共计24.08万户农户接受服务。

1.2 整市推进农村集体产权制度改革 2018年宣城市被确定为全国农村集体产权制度改革整市试点单位，宣城市立即成立了高规格改革领导小组，统筹推进试点工作，取得了初步成效。宣城市委市政府坚持把农村集体产权制度作为农村改革的“牛鼻子”，印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济的实施意见》、《宣城市农村集体产权制度改革试点方案》，全面部署，整市推进。在2017年已经完成344个村集体产权制度改革的基础上，2018年全市新增478个村完成集体产权制度改革。至此，全市822个村（涉农社区）成立了村股份经济合作社，全部完成集体产权制度改革任务。改革时点量化资产总额549515万元，界定成员身份2372200人。有92个集体经济组织实现了分红，分红总额1154.78万元，村均分红12.55万元。

1.3 稳步扩大农村“三变”改革试点 农村“三变”改革过程中，针对不同村情、资源条件、农业基础和城镇化水平，坚持“一村一策”，不断探索改革路径，扩大试点范围。市辖宣州区、郎溪县、广德县、泾县、旌德县已出台农村“三变”改革整县推进实施方案。截至2018年底，全市完成“三变”改革村达411个，占村总数的50%。共落实产业项目570个，村集体入股资金3.07亿元（其中：财政资金及形成的资产投入2.14亿元），盘活土地林场水面等资源0.72万hm2、闲置资产9.6万m2，村集体经营性收入达8102万元，较改革前增长390%，改革村平均收益19.71万元;参与“三变”农户1.06万户，农户以承包地或林地入股0.28万hm2，农户入股收益2074.85万元。2018年全市涌现出泾县九峰村和查济村、宣州区棋盘村、广德县焦村、宁国市甲路村、绩溪县梧川村等改革新典型。

2 主要做法

2.1 提高站位，强力推进 宣城市委市政府坚持把深化农村改革作为实施乡村振兴的重要抓手，努力打造农村改革的“宣城样板”。成立了高规格领导小组，落实市县乡村四级书记抓改革，逐级成立改革领导小组，成立了以市委书记、市长为双组长的市委农村集体产权制度改革工作领导小组，与市委乡村振兴工作领导小组、市委农村工作领导小组合署，明确了牵头单位及主要职责，建立任务分解落实机制和领导分级包抓制度。领导小组組长、市委书记陶方启亲自出席了2018年11月16日全国农村集体产权制度改革试点推进会议，并在市委四届六次全会上对农村集体产权制度改革工作提出了明确要求：“要不断深化农村改革，尤其宣城是全国农村集体产权制度改革试点市，要认真落实11月16日召开的全国农村集体产权制度改革试点推进会议精神，加大改革推进力度，深化农村“三变”改革，确保今年底所有村级全部完成农村集体产权制度改革任务”。市委常委会、市政府常务会、市委深改组多次召开会议，专题研究农村改革工作，市委市政府主要负责同志及分管负责同志多次深入基层督察调研，了解掌握每个县市区改革进展情况，推进试点工作。

2.2 加强培训，强化指导 市农业部门发挥牵头职能，负责组织实施和工作指导，制定印发了《宣城市农村集体经济组织成员资格界定指导意见》《宣城市农村集体资产股份合作制改革操作流程（试行）》等改革文件，县级配套出台改革文件20多个。市县农委举办多期业务培训班，层层培训基层干部，加大指导力度;利用党校、组织部门平台，加大对乡镇村干部的培训，宣传农村集体产权制度改革政策。2018年全市共举办县级以上层次培训班53期，培训5600多人次。

2.3 加大投入，强化保障 2017年以来，全市整合中央财政支持国家示范社项目资金1700多万元，折股量化到合作社所在的村集体，支持60多个村开展“三变”。宣州、广德、宁国、泾县整合省级财政发展壮大村级集体经济项目资金，配套安排了农村改革专项资金。2018年各级财政已安排资金8300多万元，其中：宣州区从2018年到2020年，每年安排资金1000万元;广德县整合资金900万元;宁国市整合资金1000万元;泾县安排资金2000万元;旌德县整合资金1880万元;绩溪县安排资金450万元，为农村集体产权制度改革提供资金保障。宣州区健全区、乡两级农经机构，落实编制76个。广德县成立县农经局，核定编制15名。

2.4 因村施策，树立典型示范 针对不同村情、资源条件、农业基础和城镇化水平，坚持“一村一策”，不断探索总结“三变”改革路径，宣传推广典型经验。

2.4.1 土地股份合作型 适宜集体经济薄弱的村，解决“人缺、地荒”问题。整村流转土地经营权，由股份经济合作社集体运营。全市已有73个农民合作社开展土地股份试点，入股土地面积0.33万hm2。如郎溪县新和村以20hm2集体山场、9户村民以6.67hm2林地经营权入股，村集体年保底收益19.95万元。

2.4.2 发展特色产业型 适宜农业资源禀赋较好的村，解决“好土地没有好效益”问题。依托新型主体带动，发展多种形式的农业适度规模经营。如旌德县合庆村与旌德县振兴蔬菜瓜果合作社共建有机芦笋大棚种植基地。

2.4.3 发展物业经济型 适宜经济发展基础较好的城中村、城郊村，解决“无地富村发展”问题。依托现有开发区、工业集中区、商贸集中区，统一规划、统筹建设。如宣州区花园村投资建设酒店和老年公寓，宣州区巷口桥村建设标准化厂房出租等，2018年两村集体经营性收入分别超过1000万元、300万元。

2.4.4 休闲农业与乡村旅游型 适宜自然资源丰富的村，解决“好地方没有好开发”问题。开发林果茶等特色资源，盘活农家资源，发掘文化资源，打造特色民宿、休闲农庄、乡村酒店和农家乐集群。如旌德县路西村以“公司+协会+农户”模式发展休闲旅游，2018年村集体收入达30余万元，是2014年改革前的7倍。

2.4.5 产业扶贫开发型 适宜贫困村，解决“持续脱贫”问题。实施特色种养业扶贫项目，发展集体经济。如宣州区山河村整合扶贫项目和社会帮扶资金154万元，流转土地约20.67hm2，建设标准化生态青虾养殖基地，建设360kW光伏发电站，2018年该村集体经营性收入超过30万元。

2.4.6 集中抱团发展型 适宜资源匮乏、资金短缺的村，解决“无力发展”问题。统筹资金，集中经营，合力破解发展困局。如广德县邱村镇组织12个村抱团发展，在工业园区投资新建约10000m2的标准化厂房，村级每年分得60万元租金收入;泾县昌桥乡建农民创业园、榔桥镇建木梳产业园，村集体入股享受分紅;宁国市成立宁国市振宁农村集体经济发展有限公司，整合20个薄弱村的财政扶持资金，投资优质项目，通过“保底收益+按股分红”的方式，实现集体经济和农民收入的稳步增长。

3 存在的问题

宣城市农村改革虽然取得了阶段性成效，但是在推进过程中还存在不少困难和问题，特别是随着改革的不断深入，一些瓶颈问题逐渐凸显，同时也出现了一些新情况、新问题、新矛盾：一是部分干部对农村集体产权制度改革的复杂性和艰巨性认识不足，攻坚克难的勇气和决心不强。少数地方仍在小范围内试点，没有整体推进，产权制度改革、“三变”改革进度较慢，县市区工作进展不平衡。二是部分基层干部对深化农村改革中可能出现的矛盾以及改革后基层组织运行管理面临的新情况、新问题，不同程度地存在思想顾虑和畏难情绪。三是对改革的政策宣传和教育引导还不够广泛深入，部分农民群众简单认为改革就是分红，加上集体经济组织之间发展水平不同，容易造成攀比心理，基层干部普遍感到压力较大。四是工作保障不到位。县乡农村经营管理体系建设薄弱，机构不全、缺编少人，平均每个乡镇农经人员不足2人，工作指导力量不足。部分县市没有安排改革工作经费和项目资金，影响了农村集体产权制度改革和农村“三变”改革的推进实施。

4 对策建议

随着农村集体产权制度改革和农村“三变”改革的持续推进，任务将会更艰巨，矛盾也会更加突出。要以实施乡村振兴战略为总抓手，以全面深化农村改革为动力，按照中央和省、市委决策部署，积极稳妥加以推进。

4.1 进一步落实工作责任，强化保障措施 县级要落实好农村集体产权制度改革工作组织实施责任，建立有效的工作推进机制。各级党委书记特别是县乡党委书记是改革的第一责任人，要亲自挂帅，担负起一线指挥的领导责任，加强组织领导。要切实保障资金投入，各级财政要安排改革专项资金，整合项目资金，保障产权制度改革和“三变”改革的顺利推进。农村经营管理队伍是农村改革推进的骨干力量，要进一步明确县、乡镇农经机构工作职能，落实人员编制和工作经费，为推进农村集体产权制度改革、促进农村集体经济发展提供组织保障。

4.2 进一步加大税收优惠政策 农村集体经济组织不同于一般经济组织，建议出台推进农村集体产权制度改革、发展壮大集体经济的税收优惠政策，对村集体领办或参股各类经济实体实行税收优惠政策，减征免征相关行政事业性收费。对村集体经济组织物业出租的房产税、增值税以及村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，有条件的地方实行财政返还。建议省级层面出台文件，扩大政策性农业保险覆盖面，增强抵御自然和市场风险能力;在用地、税收方面出台具体措施支持“三变”改革。出台鼓励社会热忱参与“三变”改革政策，对企业或社会爱心人士作为获取有关信贷、政策优惠待遇的加分条件。

4.3 进一步优化人才培养 一是建议制定发展壮大农村集体经济人才培养政策，加大农村集体经济人才培养力度，提升村级集体经济经营管理水平，培育一批留得下、守得住的本土人才。二是建议切实加强县乡农村经营管理体系建设，多渠道加强基层农经工作力量，确保事有人管、责有人负，承担起指导改革工作的责任。

参考文献

[1]黄延信，余葵，帅高康，等.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农业经济问题，2014（4）：8-14.

[2]孟超峰，凌跃进，朱依坤，等.宣城市农村“三变”改革的探索与实践[J].安徽农学通报，2017，23（13）：1-2，167.

[3]刘远坤.农村“三变”改革的探索与实践[J].土地制度改革，2016，1：29-32. （责编：徐世红）