世贸规则下美英法政府企业研发补助对广东的启示

张宏丽，郑秋生，余碧仪

(广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070)

近年来，世界各国政府都高度重视企业研发，纷纷采取财政补助、赠款、目标税收抵免、贷款、贷款担保等形式支持企业开展研发。中国政府也不例外，各级政府部门通过财政奖补、税收减免等多种方式将财政经费投入向企业倾斜，推动企业成为科技创新的投资主体、技术开发的研究主体和科技成果的转化主体。2015年， 《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》(粤府〔2015〕1号)，在国内率先提出运用后补助的普惠性财政政策激励企业建立研发准备金制度，引导企业有计划、持续地增加研发投入。尽管该政策为全国范围内激励企业加大研发投入的创举，但在美国和中国乃至其他国家不断出现贸易摩擦的大背景下，各国间的对外贸易关系由于全球经济环境的变化而变得紧张[1]，如何在大国博弈中争取更好贸易环境成为重要的课题。一般来说，美国针对其他国家的贸易战或贸易争端主要分为两类：一是依照WTO规则实施反倾销、反补贴、贸易保障；二是根据美国国内贸易法实施各种调查和制裁：最著名的是301、超级301。基于此，各级政府、企业等市场主体需关注制定的政策、采取的行为是否与现行国际通行的贸易规则——世贸规则相符合，避免遭遇不必要的制度风险。为此，必须进一步明晰企业研发补助是否与世贸组织规则中相关条款规定相抵触？世贸协议中对政府补贴企业的约束到底有哪些？欧美等国外发达国家尤其是美国又是如何规避世贸规则来支持企业研发？

1 世贸补贴与反补贴协议对政府财政补贴企业的约束

1994年乌拉圭回合签署的 《补贴与反补贴措施协议》(以下简称 “SCM协议”)首次对补贴给予明确界定，明确按补贴性质分为禁止性、可诉、不可诉三类补贴(见表1)，其中禁止性补贴又称为红灯补贴，主要包括出口补贴和进口替代补贴；可诉补贴又称为黄灯补贴，主要包括生产补贴和其他国内产业或者产品造成损失的补贴；不可诉补贴又称为绿灯补贴，主要包括不具有专项性的补贴、研究和开发补贴、贫困地区补贴、环保补贴等。SCM协议中对政府直接补贴贸易予以严格限定，对政府企业研发补助并未严格限制[2]。

表1 禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴区别

SCM协议第八条和第九条对不可诉补贴的识别和救济做了规定，但根据协议第三十一条，不可诉补贴条款临时适用至1999年12月31日。由于在期满前成员国未按规定就是否及如何延长适用不可诉补贴条款达成一致，自2000年1月1日起不可诉补贴条款失效，不可诉补贴因此成为可诉补贴并受协议有关规定的约束。2001 年11 月中国加入WTO时不可诉补贴条款已经失效，中国的相关补贴措施均作为可诉补贴。因此，广东省级企业研究开发财政补助作为可诉补贴，同样会成为其他成员反补贴调查内容。

2 美英法政府企业研发补助情况

2.1 美国：三分之二的财政补助资金流向大企业

科技补贴是政府应对市场对产业R&D投入不足的有效措施。美国联邦政府每年花费数十亿美元以赠款、目标税收抵免、贷款、贷款担保等形式向企业提供援助。

(1)美国联邦政府财政补贴主要流向大企业。2000—2015年，美国联邦政府共为1833家企业提供680多亿美元的拨款和税收减免，其中582家大公司获得450亿美元的补助资金，占补助总金额的66%，平均每家企业获得补助金额7700万美元。 《财富》500强的母公司和美国福布斯富豪榜中224家最大的私营公司所获补助资金占680亿美元的赠款和分配的税收抵免补贴的31%。具体来说，有6家母公司收到10亿美元或以上补助资金，21家公司收到5亿美元或以上补助资金，98家企业收到1亿美元以上补助资金。由此可见，联邦拨款和分配税收抵免更加倾向企业巨头，且其补助方式主要集中在联邦贷款、贷款担保和救助援助等方面，类似的补贴模式在联邦补贴数据中占主导地位。但是，以税收为基础的联邦补贴则相对隐蔽，美国联邦政府通常通过对公司内部收入代码的支持来实现，因此难以确认其具体的支持对象。

(2)美国各州政府同样注重向大企业提供财政补贴。美国各州用于吸引和增加资本投资的企业补贴支出差异很大，但最大的受益者都是制造企业，这与美国近年积极推进制造业回归、中美贸易摩擦中关税的重点侧重于 “中国制造2025”行业的政治意图不谋而合。2006—2013年，美国州政府直接向企业提供了每年大约120亿美元的直接补贴，其中很大一部分是税收抵免和退税，占有补贴总额的43%，由此可见各州政府更倾向于使用非预算手段给予企业财政补助，进而减少财政补贴可能会在预算和监管过程中遇到的政治障碍。总体来说，美国各州绝大多数提供和授予的补贴对所有企业都适用，而且金额都相对很小，但接受各州补贴的企业之间存在巨大的不平衡，其中2006—2013年前50名接受州补贴的公司不到1%，但占所有补贴支出的45.9%。此外，接受联邦拨款和税收抵免分配的前50家企业中有11家企业同时跻身州、地方补贴的前50，主要包括波音、陶氏化学、福特汽车、通用电气、通用汽车、摩根大通、洛克希德马丁、NRG能源、Sempra能源、太阳城和联合技术。接受联邦贷款、贷款担保和救助援助的前50企业中也有6家企业出现在该州、地方的补贴名单上，主要包括波音、福特汽车、通用电气、通用汽车、戈德曼Sachs和摩根大通。由上可见，波音、福特汽车、通用电气、通用汽车和摩根大通5家公司同时出现在三大名单上，均获得较大金额的各级政府财政补贴(见表2)。此外，大企业经常与州、地方政府签订特殊的税收减免协议，变相对大企业予以补贴，而这种方式一般不会发生在联邦政府层面。

表2 2000—2015年共同获得联邦和州/地方补贴前50的受益公司 单位：亿美元

数据来源：Good Job First 研究报告 《山姆大叔最喜欢的公司——以联邦政府补贴中占主导的大公司为例》

(3)美国政府长期坚持以财政投入支持小企业技术创新活动。1982年，美国国会通过 《小企业创新发展法案》，正式启动小企业创新研究计划(SBIR)，旨在帮助那些准备将实验室的研究成果转化为可在市场上进行销售的现实产品的小企业。至今，美国已持续推进SBIR计划30余年，并逐步拓展SBIR计划的实施范围和规模。根据计划最新要求，参与计划的国防部、能源部、卫生部、国家航空航天局、国土安全部、国家科学基金会等11个联邦机构应分别将外拨年度预算的3.2% (1983财年时仅为0.2%)用于支持SBIR。小企业技术转移计划 (STTR)旨在支持非营利性研究机构与小企业开展合作研发(见表3)。根据计划要求，联邦政府中研发投入超过10亿美元的部门需将年度预算的0.3% (1994财年时仅为0.15%)用于支持STTR。2000—2015年，SBIR和STTR分别获得318.7亿美元和33.3亿美元资金支持，累计资助9.8万个项目[3]。

表3 小企业创新研究计划 (SBIR)扶持方向

(4)小结。美国虽然同样重视对中小企业的财政扶持，但无论是美国联邦还是各州政府其补助金额更多的流向大企业，这与其社会经济体制密不可分。美国是以私有制为基础、以自主经营的自由企业为主体同时辅以国家宏观调控的经济体制，国家内部的政治权力是国家经济发展政策的一个重要决定因素。财政补贴作为政治和经济融合的产物，企业对政府贡献的大小决定了其获得财政补贴的多寡。大企业作为经济组织和社会组织的综合体，既是一种实际上统治经济生活的势力，同时也主宰着国家的政治生活，因其对联邦政府或州、地方政府的贡献相对较大，因而能够获得政府补贴的数量也就相对较多。

2.2 英国：通过财政补助和税收减免支持企业创新

英国中央、地方政府主要采取政府拨款和贷款等多种形式引导企业加大研发投入，其主要资助计划包括对全国及地区投资的财政支持、地区选择性资助计划和投资英格兰选择性资助[4]。

(1)大企业获得巨额补贴和税收减免。英国每一年给大企业巨额隐性补贴，但因政府对企业的补贴分散在国家各个部门之间，补贴数据尤其是直接支付数据很难被发掘出来，因此难以明确英国企业补贴的数据来源。2015年，约克大学高级讲师Kevin Farnsworth在其研究中指出，2012—2013财年中英国财政以补贴和税收减免的形式对企业的补贴金额保守估计达到930亿英镑(见图1)，其中不包括利用财政资助帮忙英国企业在贫穷国家赢得合同、银行救助的遗留成本以及2012—2013财年中用于其他危机的应对措施。许多以前只缴纳很少或未缴纳公司税的企业获得了最大的公共赠款，其中包括亚马逊、福特和日产等知名品牌。尽管英国政府给私营公司提供越来越多的直接补贴，但是企业税收收入却逐年下降。

图1 2012—2013财年英国企业补贴和税收减免构成

(2)英国政府为企业研发提供税收减免和财政援款。英国企业可以有条件地享受研发减免税和抵扣税的优惠政策。2013年，英国推出税收支出抵免政策(RDEC)，用以推动企业加大研发投入。2016年4月，因RDEC政策对于企业研发决策的可预见性和企业做账规范的引导性，英国将税收支出抵免永久替代加计扣除政策。2016年11月，英国政府承诺将通过新成立的基金到2020年每年增加20亿英镑(约人民币172.3亿元)研发支出，并率先投入到机器人、工业生物技术和医疗技术等科技领域，这使得英国政府在R&D领域的投入较之前增加了约20%[5]。

(3)小结。英国政府采用免税减免及政府直接资助等多种激励措施，支持企业开展研发创新。此外，英国贸易与投资(UKTI)文件中提出英国在七国集团中实行最低的公司税税率，目前英国企业税率20%并拟将其下调至17%，借以打造全球最开放、最友好的国家。

2.3 法国：通过财税有效结合推动企业技术创新

法国政府建立了以间接投入为主、直接投入为辅的财税扶持政策体系，通过财税手段的有效结合，推动企业开展技术研发与创新[6]。

(1)多重税收激励引导企业加大研发投入。法国历来重视通过制订和实施优惠的税收法规来改善投资环境，在税收激励政策方面，主要在企业所得税上采取减免税、加速折旧、亏损弥补、税收抵免等多种方式。为鼓励企业增加科技创新投入、开展研发活动，法国通过推行科研税收信贷政策、创新税收优惠政策、竞争力与就业税收优惠政策(见表4)，引导企业加大研发投入。

表4 法国三项扶持企业研发投入税收政策[7]

(2)持续实施 “科研税收信贷政策”财政补贴政策。1983年起，法国政府开始推行以企业研发投入为补助依据并与企业纳税环节有机结合的 “科研税收信贷政策” (CIR)财政补贴机制。从根本上来说，CIR机制是一种税后补偿机制，无论哪个行业的企业，是否缴纳税额，只要从事研发活动并有研发投入，都有权利享受CIR补助。2012年，法国共有15281家企业获得CIR财政补助，总补助金额为53.33亿欧元，平均每家企业补助强度达到34.9万欧元，其中250人以下的获补助企业为13578家，占总补助数量的88.9%，平均每家企业补助强度为12.3万欧元(见图2)。

近年来，CIR补助依据、补助标准、补助封顶金额历经多次修改完善，但因其特有的普惠性和平等性特征，获补助企业数量明显扩大，政府补助总金额显著提高，研发支出总额大幅度提升。1993—2003年，法国凡享受CIR补助的企业增加了7%的研发投入，与之相反，为享受该项优惠政策的企业在研发投入金额上下降了10%[8]。

资料来源：GECIR(2014年5月数据)。图2 2012年法国不同规模CIR获益企业统计分布

(3)小结。法国综合采用税收优惠、税收抵免、财政补助等多重手段对企业研发提供补助，有效降低企业研发投入成本，增加了企业研发投入力度。并通过立法，持续推进的CIR税收补偿政策实施，为科技创新提供法治保障。此外，2017年10月，法国国民会议通过系列税改措施，统一下调企业税税率，并且2019年将把 “竞争力与就业税收优惠”变为长期减轻分摊金措施，进一步鼓励风险和投资，为企业研发创造良好的社会环境。

3 广东企业研发补助实施情况

2015—2017年，广东省共12850家/次企业获得研发补助，补助金额达70.03亿元，对企业起到了结构性减税的作用，因其 “普惠性、引导性、低门槛、一次性、后补助”特点，受到企业的普遍欢迎，云南、重庆、湖北、福建、江苏、浙江等多个省市纷纷出台类似政策措施。

3.1 企业研发补助数量和总金额逐年提升

企业研发补助作为一项普惠性政策，无论企业规模如何、是否盈利、什么行业，只要进行了研发费用加计扣除均可享受，不少从来没有拿到过财政科技计划项目的企业因此而受惠。2015年，广东共1494家企业获得研发补助，总补助金额12.11亿元，平均每家企业资助强度81.08万元；2016年，共3770家企业获得研发补助，总补助金额23.15亿元，平均每家企业资助强度61.41万元；2017年，共7586家企业获得研发补助，总补助金额34.77亿元，平均每家企业资助强度45.83万元。

3.2 获补助企业对象中小企业为主力

2015—2017年获得补助企业中营业收入在2000万元以下的企业在获补助企业数量占比上均有所上升，这表明补助资金逐渐惠及更多规模较小的企业；营业收入在2000万元～40000万元的企业获补助数量占比最大，三年占比均在50%以上。总的来说，三年获补助企业中规模以下企业数量占比达到74.3%、83.07%、87.47%，这表明广东企业研发补助数量重点集中在中小企业。

3.3 研发补助对于企业降低研发成本效果明显

三年来，广东企业研发补助资金总额为70.03亿元，对应企业的研发经费支出总额为1949.6亿元，企业研发补助总金额占企业研发经费总额的比例达到3.59%。同时叠加企业研发费用加计扣除抵扣掉12.5%的成本(其中科技型中小企业可以抵扣18.75%)、高新技术企业享受的10%的所得税优惠，既降低了企业的创新成本和风险，又对企业起到了结构性减税的作用。

4 国外政府财政补助企业研发方式对广东的启示与借鉴

目前，广东省企业研究补助政策已经实施三年，有效规范了企业财务处理方式，强有力地推动企业加大研发及创新要素投入力度，带动企业创新产出逐步增加，受到企业普遍欢迎。但是，当前SCM协议不可诉补贴条款已经失效，企业研发补助政策作为可诉补贴，会面临WTO成员国针对我国企业的反补贴调查的风险。对此，提出如下建议：

4.1 坚持普惠性，实现企业研发补助常态化

企业技术创新是一国综合竞争力的重要支撑，政府通过税收、财政等政策手段支持企业研发是国际通行惯例。美英法三国政府均长期坚持以财政投入支持企业技术创新活动，其财政投入的方式多种多样，财政投入的来源分散于不同的政府部门、相对隐蔽，从其补助结果上来看其政策设计上则是强调普惠性，但其补助对象则更多的是倾向于大企业。采取覆盖面广、相对公平的补助方式对企业研发予以补贴投入，不但规避了世贸协议的禁止补贴条款，而且有针对性地对相关企业予以补贴，有效提升了本国企业创新能力，值得广东和国内其他兄弟省份在今后修订企业研发补助政策时予以借鉴。

企业研发补助最大的两个特点便是 “普惠性”和 “引导性”。作为可诉性补贴的第一点要求便是补贴具有专项性，建议今后企业研发补助政策坚持普惠性原则，继续面向全省已进行研发费用加计扣除的企业予以补贴，对于企业完善、规范财务管理制度，同时有计划、持续、稳定地增加研发投入具有重要作用。此外，企业也普遍欢迎研发补助政策，企业只要做好上一年度研发费用加计扣除相关工作及年初的研发准备金备案工作，基本都能获得补助，不少从来没有拿到过财政科技计划项目的企业因此而受惠。因此，坚持企业研发补助的普惠性，将企业研发补助常态化，有助于增加企业的研发预期，调动企业研发积极性。

4.2 规范企业财务管理，深入学习世贸规则

企业研发补助政策补助的前提是企业进行了研发费用加计扣除，这就要求企业必须规范其财务管理。2017年5月，财政部修订发布了 《企业会计准则第16号—— —政府补助》(财会〔2017〕15号)，旨在与国际财务报告准则趋同，进一步规范企业对所获得财政补助部分业务的会计处理，有利于企业按照国际规则参与竞争。企业通过获得研发补助，不但叠加享受税收减免政策，而且对所获得的政府补助按照国际财务报告准则进行会计处理，进一步规范了企业财务管理，更有利于引导国内企业参与国际竞争。

中国是国外发达国家的大市场，各级政府部门对企业研发投入的财政和税收支持政策，一直备受国际关注。在国际贸易摩擦日益增多，随时面临WTO成员国实施反补贴调查的可能下，建议各级政府部门不仅是修订企业研发补助政策，在制定支持企业研发的政策中都应该结合创新驱动发展要求，在对企业科技创新政策的制定过程中，加强对国际贸易规则相关条款的研究，加强对政策起草和落实人员的专题培训，让科技工作的开展、研发投入支持政策的制定既不违背世贸组织规则，又能够充分的利用世贸组织规则，面对美国挑起的贸易争端，中国政府更应在遵守世贸组织规则的前提下来解决双方争端，最大限度地争取本国利益。

4.3 确定合适补助依据，合理规避世贸反补贴条款

美、英、法三国政府支持企业研发财税政策兼具普惠性与灵活性，不仅能有效激励企业创新，还可以补偿企业研发支出对全社会收益带来的溢出效应。从三国政府对企业研发活动的财税政策支持比例来看，美国政府直接资金支持企业研发力度远大于政府研发税收激励力度，英国政府直接资金支持和研发税收激励两者力度相当，法国政府则是更多地采取研发税收的手段激励企业研发。但无论采取何种方式，三国政府对企业研发的支持都制定了相对公平的遴选规则，均以企业投入研发的费用作为资金支持或税收激励的依据。

企业研发费用加计扣除是以企业投入的研发费用作为税收减免的扣除依据，有较为规范的研发费用扣除范围。企业研发补助资金的计算以可税前研发费用加计扣除额为补助依据，相对科学规范，在企业研发费用加计扣除的基础上进行研发补助对企业来说实质上起到了结构性减税的作用。因此，建议在合理界定好公平遴选企业规则的基础上，继续选择以企业可加计扣除的研发费用额作为研发补助依据，既相对来说补助数据有依据、有出处，又有效避免违反世贸协议中的反定向补贴条款。

4.4 及时开展实施情况评估，建立补助动态响应调整机制

美英法三国在企业研发补助政策的执行过程中，均会根据企业研发需求和政府财力实际情况，及时拓展、调整企业研发补助的实施依据、范围和规模。美国SBIR计划推进30余年，其实施范围和规模进行了多次调整和完善；英国也根据企业实际研发需求，将税收支出抵免永久替代加计扣除政策；法国在CIR税收补偿政策的执行过程中，更是多次开展实施情况评估，根据实际情况调整补助的范围、比例和金额，推动CIR机制具有更强的灵活性、适应性和精准性。

从根本上来说，广东企业研发补助与法国CIR税收补偿机制如出一辙，两者都是以企业研发投入作为补助依据，政策设计的原始思想都是鼓励企业的研发活动，而不是奖励研发结果，这样的制度设计更有利于处于创业起步阶段的、盈利情况不佳甚至亏损的中小微企业，进一步调动这类企业开展研发活动的积极性。目前，广东企业研发补助仅实施了第一个三年周期，尚未形成常态化补助、评估和调整机制，对补助的实施情况也未能科学、及时地做出评价，并针对存在的问题快速做出调整。因此，建议在将企业研发补助常态化的基础上，明确补助评估和调整的相关要求，结合企业研发需求实际情况，对企业研发补助标准进行适当调整，逐步建立起常态化的制度评估和调整机制，以便更加及时地发现 “短板”，更加有效地 “补短板”。