政府创新有效性测度的意义、困难与可行方法

谢秋山

(湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

0 问题的提出

20世纪80年代初起，创新成为世界范围内公共部门政策制定者与实践者的 “时髦词汇”[1]，20世纪90年代政府创新已经在全球范围内蔓延，中国的政府创新活动主要起始于20世纪90年代初期。1992年，党中央明确把建立社会主义市场经济作为经济体制改革的新目标，为了适应市场经济发展需要，以及应对市场经济体制建立和完善过程中涌现出的各种挑战，从国务院到各级地方政府都以政府机构改革为契机，掀起了政府改革和创新的浪潮。可以说，政府创新已经成为一种常见的政府活动和政府现象，并被世界各国执政党和政府赋予厚望。曾任美国总统奥巴马在2010年举办的 “美国政府现代化论坛”上指出，政府应该向企业等私营部门学习，通过试验和创新来应对政府遭遇的尖锐挑战 。同时，学术界也对政府创新给予了很高评价，甚至地方政府创新还被认为是中国经济模式取得成功的重要原因[2]。

综合来看，世界各国对政府创新的目标预期主要包含两个方面：一方面，为了应对经济全球化的挑战，世界各个国家与地区都把推动政府创新作为促进区域经济增长，并在激烈的全球经济竞争中取胜之道；另一方面，在同一国家或地区内部，基于政治压力或为了回应公民不断增长的利益诉求与政治民主化诉求，尤其是克服政府信任危机和财政约束下不断增长的公共服务需要的挑战，世界各个国家与地区的执政党和政府也把政府创新看作是应对这些外来压力的不二法门。但政府创新是否真的如理论预期那样，起到促进经济社会发展、回应公民及其他非国家主体利益诉求等预期效果却尚未得到充分检验。 “有效性正是直接评价政策、措施、项目实施效果好坏的标准”[3]，已被大量应用于私营部门和部分公共部门活动效果的评价，它也同样适用于评价和测度政府创新活动的效果。

1 政府创新有效性测度的理论基础

测度政府创新有效性与当前世界范围内的政府改革理念相适应，尤其是与结果导向的政府理念相适应。结果导向的政府理念是流行的善治理念和新公共管理运动的共同理论指向。善治在不同的政治文化背景下有不同的理解，比如，在新加坡政治背景下，善治是作为自由民主化障碍而被叙述的，主要指涉问责、透明性、社会正义和长期导向的政府政策制定；而在马来西亚政治背景下，善治理念有助于进一步推动民主自由化，并主要指涉问责、透明性、分权和腐败的终结[4]。无论在何种政治背景下，善治的核心都是需要国家能有效地对公民负责，对公共利益负责。善治不存在意识形态属性，也不存在民主与专制理念的选择，其核心是国家能有效地对公民与公共利益负责，即它聚焦于 “使国家更有效”[5]。政府创新作为政府回应公民诉求、满足国家治理需要的创造性活动，其创新活动也必然要有效，如此才能更好地满足公民利益诉求和国家治理需要。

新公共管理理论则主张，有效的治理需要政府从过程导向、服从为基础的政府转变为结果导向的政府，要求政府对自身活动的结果负责[6]。同时，结果导向的政府也是政府再造运动的六大原则之一，它要求行政问责必须实现从投入到结果的转换，也要求对政府活动结果进行测量，并把激励与结果绑定。

结果导向的政府要求政府活动创造能够看得见、摸得着、感觉得到，或者获得可计算的结果，这也就是要求对政府活动有效性进行测量。而政府创新作为重要的政府活动同样需要 “对结果负责”，要及时检验和测度其有效性，以便及时吸取经验教训、更好地推动政府创新活动。

2 政府创新有效性测度的意义

正如前文所强调的那样，有效性意味着对组织活动预期目标和结果的关注。政府创新有效性聚焦于政府创新的结果，契合了结果导向的政府之改革理念，对于持续推动政府创新活动、促进相关学科交流发展，乃至提升政府治理能力，进而助推国家创新战略目标的实现都具有重要意义。

2.1 遏制 “伪创新”，有利于有效的政府创新项目扩散

在经济全球化、政治民主化，以及国家体制转轨、制度转型等诸多变革潮流的共同影响下，政府必须不断创新，以适应经济社会发展需要和国内外激烈竞争环境的挑战。但政府创新可能是一种政治表演，通过这种表演，公共机构努力使公众相信他们的革新和运行模式的效率[7]，却不能带来效率的改进以及其他良好的预期变化。具体到我国来看，政府创新不仅是单纯的创新行为，更涉及到政治与行政体制改革的进程。在很大程度上，政治与行政体制改革的力度与内容决定了政府创新的机会与可能空间；一些所谓的政府创新可能是地方政府为了回应党中央与国务院的政治偏好而做出的 “伪创新”—— “政绩行为”或 “形象工程”，并不会带来理论预期中的良性结果。国内学者也曾指出，地方政府很可能基于政治需要而夸大政府创新活动的价值与效果，即表现为把创新 “口号化”或 “形式化”，宣扬创新口号却缺乏实际行动；把创新 “意识形态化”，强调创新绝对化，热衷于 “推倒重来”；把创新 “盆景化”，不惜一切代价投入大量公共资源，塑造个别创新典型，但这些创新典型却因为成本高昂而不具备推广性与扩散的可能[8]。如此，进一步扩展政府产出测度范围，检验与测度政府创新有效性程度，也就有助于遏制 “伪创新”行为，减少和避免 “伪创新”行为所带来的社会成本负担与其它相关负面效果。

2.2 提升政府治理能力，助推国家创新战略目标的实现

有效的政府创新不仅对于政府创新本身具有重要意义，它还可以通过发挥示范作用与推动作用，有助于实现创新型国家战略目标。而要实现这个战略目标不仅需要把科技创新作为支撑，也需要政府创新作为保障，因为科技创新同样离不开政府创新所提供的公共产品与公共服务的支持。 《2015年政府工作报告》中也明确把大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务一起定位为未来中国经济发展的 “双引擎”。具体来说，政府创新可以为 “大众创业”和 “万众创新”创造良好的制度环境和社会环境，进而有助于推动大众创业与科学技术创新的步伐。一方面，政府通过管理体制创新，可以改进政府治理效率，为大众创业与科技创新提供良好的服务环境与制度支持；另一方面，政府通过自身的创新也可以带动整个社会创新，激发大众创业与万众创新的激情。正是在此种意义上，建设创新型国家，要求建设创新型政府[9]；同时，也正是在此种意义上，政府创新是国家创新体系的重要组成部分，也事关创新型国家战略目标的实现。

上述政府创新重要性的逻辑必须建立在政府创新有效性的基础之上，而考察与测度政府创新有效性，则有助于推动政府创新落到实处，提高其有效性。具体来说，政府创新有效性测度是对创新活动效果的定量测量，它可以经由辨识政府创新结果有效性与否，促进政府创新激励机制调整和有效政府创新项目扩散等途径发挥多重功用，尤其是有助于提高政府治理能力、改进政府治理水平和引导各级政府更好地满足广大民众的多方面物质与文化需要。测度政府创新有效性，进而加速推广有效的行政改革类政府创新项目，可以经由控制政府规模和提高资源配置效率等途径，降低政府运行成本，推进节约型政府建设。明确与推广有效的公共服务类政府创新，有助于提高政府公共产品与公共服务提供的效率，进而更好地满足民众对公共产品与公共服务的需要。有效的政治改革类政府创新还可以通过扩大民众政治参与和提供体验良好的 “官民互动”场景等方式，提升民众的政治效能感和对政府的信任度；相反，民众更高的政治效能感和政府信任度也有助于政府在公共事务治理中更好地发挥协调功能。检验与测度政府创新有效性现状，进一步认清政府创新过程中存在的阻力与推动力，有助于确保政府在政治、经济、社会体系中扮演适当的角色和履行应有的职能，最终有助于更好地推进政府改革与创新，促进国家治理体系与治理能力的现代化进程。

2.3 推动相关学科的交流与发展

事实上，对组织行为有效性的测度是近半个多世纪以来社会科学研究的重要发展领域，从最初的私营部门创新有效性测度，到后来的政府能力有效性测度、政府管理有效性测度、政府产出有效性测度和国家创新有效性测度，有效性测度已经成为社会科学领域关注的核心话题之一。2015年，由复旦大学国际关系与公共事务学院、陈树渠比较政治发展研究中心举办的社会创新国际学术会议，就明确地把 “创新效果”与 “创新测量”作为重要的议题加以讨论。更为重要的是，近年来随着社会各界对政府创新的日益重视，政府创新有效性的探讨则逐步进入人们的视野，虽然与政府创新有效性直接相关的研究文献尚不多见，但它可能代表着政府有效性测度发展的新阶段。其中，韩国的崔镇男等首次明确直接地探讨了政府创新有效性问题，并构建了包括 “组织绩效改进” “创新带来的可观察利益” “创新学习带来的持续改进” “雇员创新的常规化”和 “创新文化的发展”五个方面构成的指标体系来测度政府创新有效性[10]。也有少数研究者对特定政府创新项目或特定类型政府创新活动的有效性进行了测量，比如，Hartley基于英国的 “灯塔地方政府项目”，测量了地方政府创新对地方公共服务改进方面的效果[11]。此外，也有个别研究者从单一维度来测量政府创新有效性。典型代表是国内学者韩福国基于五届 (2001—2010)中国地方政府创新奖入围项目文本，检验了地方政府创新对地区经济增长的影响[12]。令人遗憾的是，除了Choi等的研究以外，其余几篇相关研究文献均未能明确提出并测量政府创新有效性程度，更未能系统地探讨政府创新有效性测度问题。毫无疑问，测量政府创新效果已经成为近年来社会科学研究领域的共识，也会成为未来政府创新研究的重要方向之一；与此同时，随着政府创新有效性测度的发展，相关学科之间的相互借鉴与交流也会更加频繁，进而有助于学科之间的交流与发展。

3 政府创新有效性测度的困难

虽然测度政府创新有效性有着重要的理论与实践意义，但科学测度政府创新有效性并非易事，这些困难主要表现为以下方面：

3.1 政府创新有效性测度的复杂性与动态性

政府创新目标的特殊性决定了政府创新有效性测度的复杂性、动态性与高成本性。与私营部门以部门自身效益最大化为核心准则不同，政府活动的有效性必须要以公共利益和公共价值为最高行为准则，甚至在某些情况下需要政府牺牲组织自身利益。这也就意味着政府创新有效性测度指标的设计必须优先考虑政府活动的诸多外部性，而不能局限于组织内部，进而相较于私营部门创新有效性评价指标体系，政府创新有效性测度指标体系更为复杂。此外，政府创新的主要目标在不同的经济社会发展阶段，随着政府主要履行职能范围的变化也会有所不同，这进一步要求政府创新有效性测度指标体系应具备一定的动态性。

3.2 政府创新有效性测度的高成本

政府创新要立足于公共利益，要着重考察政府创新活动的正向外部性，这也就进一步意味着测度政府创新有效性所需的数据资料不仅来源于政府部门，还需要到可能受到创新政府组织影响的海量政治体制外的组织中去寻找，这是一个巨大的数据收集工程，需要高昂的数据收集与整理成本。尤其是当前政务信息的 “信息孤岛”现象，严重阻碍了相关数据信息的共享与使用，使得测量政府创新有效性变得更加困难。如此，人为原因与非人为因素共同造成的信息共享阻碍也就使得从整体上测度政府创新有效性变得成本高昂，甚至难以进行，现有研究者乃至研究机构都无法承担。

3.3 政府创新有效性测度的信息阻碍

很多政府工作或多或少涉及保密，一些政府部门也以保密为借口拒绝公布相关信息，这使得政府创新有效性测度存在数据不可获得性的困难。事实上，政府信息公开不仅是保障公众知情权、提高政府工作透明度和促进依法行政的基础，更是大数据时代的国家发展的需要。如今的大数据时代也是一个充满风险的复杂性社会，其治理需要以更多更可靠的信息为基础；正如 《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》中所指出的那样，数据信息是国家基础性战略资源，正日益影响着全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力。而政府则是相关信息的最主要生产者、占有者与控制者。如果政府不公开其掌握的信息与数据，不仅剥夺了公众的知情权，有碍于政府职能的转型，更不利于不同政府部门之间的协调，最终有碍于党和政府的科学决策，难以适应复杂性社会治理的需要。

此外，由于政府创新有效性测度研究还处于起步阶段，相关研究可谓凤毛麟角，可参考的指标体系非常少，这进一步增加了测度政府创新有效性的难度。当然，相关研究文献较少也是与上文提到的政府信息获取困难有关的。不能获取相关数据也就难以对政府创新效果进行定量考察。

4 政府创新有效性测度的三种可行方法及其优劣

4.1 政府创新有效性测度的三种可行方法

测度政府创新有效性存在诸多困难，却并非不可实现。一方面，随着政府创新活动的日益频繁，积累了大量的相关数据资料，为测度政府创新有效性提供了材料基础；另一方面，得益于相关领域测度研究的快速发展，政府创新有效性测度也有了更多可资借鉴的思路与方法。总体来看，受到相关数据资料难以获得等多方面不利因素的影响，目前对于测评政府创新结果或效果方面的研究相对有限，也暂无一套完整的、用以测评政府创新结果的指标体系。总体上，有三种可能的途径用于测度政府创新有效性。

(1)基于微观调查数据的测度。最直接的方法就是通过入户调查获取资料，利用微观调研数据对政府创新结果进行探讨。但此种进入政府组织直接对政府领导和雇员进行调研的方式往往存在进入困难，尤其是在我国，政府领导和雇员出于多种顾虑往往不会接受调查，即使是接受调查，实际回答问题时也会出现思想、语言表达和行为的 “三体分离”现象，这种 “三体分离”通俗的表现就是 “说一套做一套”或 “表里一套背里一套”[13]，进而使得数据的客观性难以保障。

(2)基于德尔菲法的主观测度。德尔菲法的思路是通过专家小组的评价来判断和测量政府创新有效性。但此类方法同样存在一个致命的缺陷，即如果涉及的创新项目较多，专家小组很难具备完全信息进行相对客观的评价；同时，此类方法还存在成本问题，即评价项目过多造成专家咨询费用高，同样是学术研究者难以承担的负担。

(3)基于文献的创新产出指标方法。这种方法是近年来流行的，被工商管理领域学者用于测度私营部门创新能力的基于文献的创新产出指标方法。虽然存在争议，但可以采用私营部门方法测度公共部门效果已经逐渐成为一种共识[14]。这也是基于文献的创新产出指标方法近年来受到越来越多的公共行政研究者重视的原因所在。与新公共管理思潮，尤其是结果导向的政府理念相一致，很多公共行政领域的学者主张借鉴私营部门技术来研究公共部门活动，包括借鉴私营部门方法来评价公共部门有效性问题。比如，Cohen与Hedley都指出，虽然公共部门产出与私营部门产出之间有区别，也更为复杂，但借鉴私营部门思路测量公共部门有效性是可行的。这也就意味着，构建政府创新有效性的指标体系不仅要以政府创新有效性内涵和价值取向判断为依据，也要积极借鉴私营部门创新有效性评价逻辑与思路中的可取之处。

4.2 政府创新有效性测度方法的比较

事实上，工商管理与经济学领域的学者很早就开展了对私营部门技术创新有效性的探讨[15]。总体来看，这些研究关于私营部门创新有效性评价指标的选择主要有两个方面的思路：第一种思路是简单地把组织创新有效性等同于组织效率或绩效，用单一指标测度创新有效性。比如，很多研究者把商业组织创新有效性等同于企业绩效[16-17]。第二种思路则是基于其对组织创新目标的理解，以及对创新有效性内涵理解的基础之上构建相对综合的指标体系。如有研究者把创新有效性界定为 “组织因执行创新而获得的综合结果，也就是组织感知到的改进(包括生产率、财政、员工士气等诸多方面)”[18]，并在此基础上，从组织绩效和对组织未来创新采纳态度两方面来构建创新有效性评价指标体系。

相对而言，第二种思路，即基于概念内涵和组织目标的理解来构建综合性的评价指标体系更为可取。尤其是对于政府创新而言，由于其创新目标多元化，如果仅选取单一指标进行测度肯定会存在以偏概全之弊端，需要构建一个综合性的指标体系才能更好地代表政府创新有效性水平。与私营部门相比，政府组织创新有其特殊性，尤其是组织目标、价值定位方面的诸多差异，决定了政府创新有效性评价不能照搬私营部门创新有效性评价体系，只能是参考其创新有效性评价体系建构的逻辑与思路。尤其是以企业为代表的私营部门活动的主要目标是经济效益最大化，其创新有效性评价指标体系也是以经济绩效为核心，并不完全适用于政府创新有效性评价。同时，这些创新指标也系统地遗漏了政策制定者和纳税人的真正利益关切，即遗忘了创新应该是价值创造的工具和解决问题的工具[19]。所以，有必要借鉴私营部门创新有效性评价的思路，从组织目标定位或者组织创新概念内涵的基础之上构建政府创新有效性之评价指标体系，以更好地兼顾政府创新作为公共部门活动之特殊性和政府创新作为组织创新之一般性。

综合性评价指标体系涉及政治、经济、文化、社会、生态环境等诸多方面，难以通过抽样调查和专家调查方式获得客观全面的数据资料，即难以通过单独的微观调查数据或德尔菲法进行综合测评。而基于文献的创新产出指标方法立足于二手文献资料，则具有前两种方法所不具备的优势。首先，现有文献所描述的创新成果都在某种程度上得到了确认与认可，具有一定的可信度；其次，基于现有文献的创新测度能够更好地应用于横向比较和总结已有创新活动经验；再次，基于文献的创新产出指标方法具有不会让组织受到问卷调查之烦扰的优势，适用于探讨政府创新与绩效结果之间的关系，而在无干扰情况下的数据结果相对而言更为客观；最后，也是最为重要的，二手文献资料可以包含更为广泛的内容，涵盖政府创新活动影响的方方面面，进而能够更为全面地检测政府创新活动的效果。或者说，基于文献的创新产出指标方法能够较好地与构建政府创新有效性综合评价指标体系之目标相适应。

5 政府创新有效性测度综合指标体系之可行框架

5.1 可行的政府创新有效性综合评价指标体系

政府创新有效性测度指标体系要立足于政府组织创新目标和政府创新有效性的内涵，构建一个超越经济效益局限的综合性指标体系。在社会科学领域，有效性是针对预期目标而言的，是产出与预设标准或目标的比较。政府创新有效性也不例外，它是政府创新活动结果与初始预期目标之间的比较。但政府创新的初始预期目标有其特殊性，即从根本上看，政府创新的预期目标要符合现代民主政治对政府的合法性、合理性和公共性要求。

首先，公共性意味着政府有义务增进社会的公共利益，即作为代理人的政府，其创新的主要目标不是像私营部门那样获得组织自身利益，而主要在于回应公众诉求、创造公共价值、满足公众利益；也正是因为如此，有研究者认为，当前政府利用大数据也必须以创造公共价值为基本目标[20]。这也就意味着，公共性的落脚点在于解决民众关心的社会问题，在于提供更多更优质的公共产品与服务，以提高民众的经济收入与福利水平，进而达到不断满足人民群众日益增长的美好生活需要之目标，而这些则主要表现为政府效率的提高和地方经济的发展。当然，政府通过自身效率提升和推动经济发展也能进一步提升民众的政治信任，乃至提升民众的政治效能感知。其次，就合法性而言，政府活动必须同时满足形式合法性和实质合法性。形式合法性要求政府在法律所代表的 “公意”框架下，通过创造公共价值、回应民众诉求来获得公民的广泛 “认可”和 “同意”，这可以通过政治信任和政治效能感指标加以概括；实质合法性则要求政府具备有效性，能有效地解决经济社会发展中的重大现实问题，如经济发展、社会公平。最后，就合理性而言，政府创新追求的是工具合理性与价值合理性的统一。工具理性要求政府要追求效率——对内提升管理效率和对外提高社会资源配置效率和公共服务效率，进而发挥促进经济发展职能；而内部管理效率和外部公共服务效率则是政府效率概念所包含的内容。价值合理性则与政府合法性相呼应，它要求政府创新活动符合现代民主价值标准，能够满足广大民众对民主政治参与和官民良性互动的期待，并最终指向政府信任和政治效能感知。

综上，经济发展、政府效率、政治效能感和政府信任就成为政府创新所应追求的重要目标，也是政府创新有效性评价指标体系的主要内容。其中，经济发展和政府效率两大因素构成客观有效性测量指标；政府信任和政治效能感两大因素构成主观有效性测量指标(见图1)。政府创新主观与客观有效性之区分，主要是依据变量测量内容和数据来源性质的差异。测量内容方面，政府创新客观有效性所包含的两个因素是国家经济社会发展客观水平的体现，而主观有效性所测量的是个体的主观感知与态度；数据来源性质方面，政府创新客观有效性测度所用数据来源于国家权威部门公布的宏观数据，客观性更强，而政府创新主观有效性测度数据则来源于入户调查数据，主观性更强。

图1 政府创新有效性测度的综合指标体系

5.2 综合评价指标体系的文献资料支持

政府创新有效性测度的综合评价指标体系需要有立足于二手文献资料的测度方法与之相适应，需要文献的支持。具体来看，前述政府创新有效性综合评价指标体系所需文献有三个方面的来源：

(1)中国地方政府创新奖数据库的支持。近年来，与以美国政府创新奖和英国 “灯塔地方政府项目”为代表的世界范围内政府创新奖评选潮流相一致，我国也有诸多政府创新评奖项目，如 “中国地方政府创新奖” “中国社会创新奖” “文化部创新奖”等，这些政府创新奖评选资料为测度政府创新有效性提供了很好的量化经验素材，进而使得定量测度政府创新有效性成为可能。其中，尤以 “中国地方政府创新奖”影响力最大，持续时间也最长。该奖项至今已成功举办八届，共有2000多个政府机构创新项目提出了申请，其中有80个项目获得优胜奖、97个项目获得入围奖。如此，中国地方政府创新奖数据资料也就为利用基于文献的创新产出指标方法测量政府创新有效性奠定了基础，尤其是它所提供的有关各地各级政府创新数量、创新类型、创新主体行政层级等方面的数据资料，都可以作为自变量考察政府创新有效性的单位变化。

(2)以中国综合社会调查为代表的微观数据资料，则提供了有关政府信任和政治效能感知方面的数据资料。作为中国本土的综合社会调查项目，该调查项目始于2003年，除了2007年暂停一年以外，其余各年均进行了年度调查，其调查问卷中包含有关测量民众政府信任水平和政治效能感水平方面的调查问题。

(3)官方统计数据提供了有关经济发展和政府效率方面的资料。 《中国统计年鉴》 《中国环境统计年鉴》 《中国科技统计年鉴》 《中国人口与就业统计年鉴》等有关人均GDP增长率、第三产业增加值占GDP比重、工业 “三废”治理效率、城镇登记失业率、城市燃气普及率、基本建设和更新改造项目建成投产率等方面的数据，这些都可以用来测度经济发展和政府效率水平。