改革开放40年中国科技政策演变分析

张永凯

(1.兰州财经大学农林经济管理学院，甘肃 兰州 730020；2.兰州财经大学丝绸之路经济研究院，甘肃 兰州 730020)

0 引言

科技政策作为引导、支持和调整科技活动的工具和手段，对创新活动具有重要的引领和激发作用，世界各国历来都非常重视科技政策的制定和修订。随着中国经济进入由高速增长向高质量转变的新常态，创新驱动在经济增长中的功能愈发显现，科技创新成为引领发展的第一动力。在此过程中，科技政策对创新活动产生了深远影响，它深深地根植于富有中国特色的政治、经济和文化土壤之中。特别是改革开放40年来，尽管我国的科技发展水平与发达国家相比有一定差距，但是我们在很多领域依然取得了不菲的科技成果，特别是航空航天、超级计算机、激光技术、量子通信技术和高铁技术等已处于世界领先水平，这些成果的取得离不开科技政策的引导、支持和激励。鉴于此，有必要梳理改革开放以来科技政策的发展演变，了解不同时期科技政策的制定背景和着力点，分析科技政策演变走势，为科技政策的制定、执行和修订提供相关借鉴和有益参考。

1 研究综述

科技政策属于公共管理的研究范畴，由于其研究主题涉及政治、经济、科技、文化、法律、社会等多学科领域，跨学科特征尤为鲜明。目前学术界对科技政策的概念界定较多，相对权威的定义由联合国教科文组织提出，认为科技政策是一个国家或地区为强化其科技潜力，达成其综合开发之目标和提高其地位而建立的组织、制度和执行方向的总和[1]。科技政策作为一个国家或地区公共政策的重要组成部分，它与该国或该地区的科技创新和经济发展密不可分。科技政策涉及的内容十分广泛，在不同国家和地区往往有不同的表述方式。在我国，科技政策主要是法律条文、红头文件、重要讲话、决议、通知、计划、规划、纲要、指南、条例、章程等存在形式。

当前关于科技政策的研究已经非常丰富，然而，从演化视角分析科技政策发展的文献相对有限。对国外的研究主要集中在美国、日本、英国、法国、德国、瑞典和韩国等发达国家的科技政策演变、对比分析及其对我国的启示和作用[2-9]。有关中国的科技政策的演化研究如下：刘凤朝等基于我国289项创新政策，实证分析了1980—2005年科技政策的历史演变路径[10]；宋健阐述了1978年以来科技政策的演变[11]；李正风回顾与反思了60年以来科技政策的变迁[12]；黄云研究了新中国成立后的科技思想及科技政策演变[13]；郑建华探讨了新时期科技政策演变的价值取向[14]；金世斌分析了科技政策的演进路径，并展望了今后的发展趋势[15]；徐喆等基于政策相互作用视角，分析了科技政策演变与创新绩效[16]；李哲论述了科技政策从 “大胆吸收”到 “创新驱动”的演变过程[17]；郭琦梳理了国家科技创新政策演变过程，并评价了其实施效果[18]。上述文献分别从不同视角研究和分析了不同阶段科技政策的演变过程及走势，但大多数研究的时间较早且跨度较短，尚未反映出科技政策变化的最新动态。尤其是进入新时代后，我国密集出台了一系列科技政策，旨在推动创新驱动战略实施和创新型国家建设，需要在相关学者的研究基础上，进一步梳理科技政策演变的清晰脉络，及时掌握科技政策的最新变化，了解科技政策的未来走势和战略导向。

2 科技政策的发展演化阶段划分及其特点

改革开放40年来，我国科技政策先后经历了重建、系统发展、调整和提升四个发展阶段，每个阶段的政策制定和执行都有其所在的社会政治经济背景，而且科技政策的关注点和战略导向也有所区别。

2.1 第一阶段(1978—1985年)：重建阶段

1978年中国共产党第十一届三中全会胜利召开，由此拉开了改革开放的序幕。当年召开了全国科学大会，迎来了科学的春天，这次会议是新中国科技发展史上具有里程碑式意义的大会。大会明确提出： “四个现代化，关键是科学技术现代化”，重审了 “科学技术是生产力”的著名论断，廓清了科技发展战略方针上的一系列认识。在此期间，先后颁布的科技政策有： 《中华人民共和国发明奖励条例》(1978年)、 《1978—1985全国科技技术发展规划纲要》(1978)、 《关于我国科学技术发展方针的汇报纲要》(1981)、 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(1985)。需要重点提及的是，在 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中，重点对科技管理体制、科技拨款制度、国家重点项目管理、科研机构的组织结构等方面加以改革，并确定了 “经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，这为改革开放科技政策的制定指明了方向。

这一阶段出台的相关科技政策是对新中国成立以来科学体系的恢复与重建，开启了科学技术发展的新时代。然而，由于该阶段我国依然实行计划经济体制，科技体制运行还存在许多问题，例如，科技与经济 “两张皮”的现象比较突出、科技创新资源的利用效率相对不高、科技管理体制比较僵化。

2.2 第二阶段(1986—1994年)：系统发展阶段

为了有效调动广大科技工作者的积极性，打破僵化的科技管理体制，解决科技创新与经济发展的脱节问题，引领科学技术向系统化的方向发展。20世纪80年代末和90年代初，我国先后出台了 《高技术研究发展计划纲要(简称 “863计划”)》(1986)、 《中华人民共和国技术合同法》(1986)、科学技术白皮书 《中国科学技术政策指南》(1986)、 《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》(1987)、 《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决议》(1988)、 《中华人民共和国科学技术发展十年规划和 “八五”计划纲要》(1991)、 《中华人民共和国科学技术进步法》(1993)、 《中国21世纪议程》(1994)。这些政策的制定和出台促进了科技政策的系统发展，不断推动我国科技创新能力提升。在此期间，值得关注的还有 “星火计划”(1986)、 “火炬计划”(1988)和 “攀登计划”(1991)。 “星火计划”(全称为 “中国依靠科学技术促进农村经济发展的计划”)旨在依靠科技进步振兴农村经济，普及科学技术、带动农民致富，它是政府批准实施的第一个依靠科学技术促进农村经济发展的计划； “火炬计划”是一项发展高新技术产业的指导性计划，目的是充分发挥科技力量的优势，推动高新技术成果商品化以及高新技术商品产业化。 “攀登计划”是为了加强基础性研究而制定的一项国家基础性研究重大项目计划，它根据经济建设的需要和科学发展的趋势，由国家组织，对具有全局性和带动性的重要项目开展研究工作。 “星火计划” “火炬计划”和 “攀登计划”分别从不同领域和侧重点对科技发展进行战略部署，对我国的科技发展产生了深远影响。

这一阶段，中国正好处于计划经济转向市场经济的过渡时期，当时的指导思想是提出科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术[19]。科技政策的市场导向明显，引入竞争机制，发挥市场在资源配置中的作用，实行 “国家主导、市场引导”的科技体制模式，推动科学技术稳步而系统地向前发展。然而，由于我国市场经济体制刚刚建立，计划经济向市场经济的过渡尚需要一个过程，经济体系和科技体系都处在一个相对封闭的系统中，科技与经济脱节的问题依然没有得到有效解决，科技成果转化不理想，科技创新效率低下，这在一定程度上制约了科技创新的动力。

2.3 第三阶段(1995—2005年)：调整阶段

1995年，全国科学技术大会召开并颁布了 《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》，同时提出 “科教兴国”战略，坚持以教育为本，把科技和教育摆在社会经济发展的重要地位，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，继续推进科技体制改革，构建国家创新体系。同时，为了充分发挥高等学校在国家创新体系中的作用，1995年11月经国务院批准后正式启动 “211工程”。1997年，党的十五大正式把 “科教兴国”确定为国家发展战略。1998年提出，为了实现现代化，我国要建设若干所具有世界先进水平的一流大学，这被称为 “985工程”。 “211工程”和 “985工程”的建设，对我国高等院校学科体系发展和科研能力提升都起到了较大的推动作用。

这一阶段，先后出台的科技政策主要有： 《关于 “九五”期间深化科学技术体制改革的决定》(1996)、 《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996)、 《迎接知识经济新时代，建设国家创新体系》(1997)、 《国家重点基础研究发展规划(简称 “973计划”)》(1997)、 《关于设立中外合资研究开发机构、中外合作研究开发机构的暂行办法》(1997)、 《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》(1999)、 《关于促进科技成果转化的若干规定》(1999)、 《关于外商投资设立研发中心有关问题的通知》(2000)、 《科研条件建设 “十五”发展纲要》(2001)、 《2004—2010年国家科技奖基础条件平台建设纲要》(2004)。从上述颁布的科技政策可以看出，这一时期我国开始注重科技创新体系的建设，尤其注重发挥高等学校在创新体系中的功能，促进科技创新产出，不断加大科技成果转化力度，增强科技创新对外开放水平。这些科技政策的制定，推动了科技进步及创新体系中创新主体之间的联系和互动，科技法律法规体系日臻完善，科技政策越来越开放，科教兴国取得了初步成效。然而，这一时期科技人才缺乏，尤其是在关键科技领域中的拔尖人才短缺，已经成为我国科技发展中的短板。此外，科技政策中激发和鼓励原始创新机制缺乏，在重大技术发明和重大科学发现方面的表现尤其突出，原始创新能力不足。

2.4 第四阶段(2006—2018年)：提升阶段

2006年，中共中央、国务院召开全国科学技术大会，出台了 《关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》，同时发布了 《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》，确立了 “自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，并提出在2020年进入创新型国家行列的目标定位。2007年，党的十七大报告提出，提高自主创新能力、建设创新型国家，是国家发展的战略核心，是提高综合国力的关键。2012年全国科学技术大会发布 《关于深化科技体制改革，加快国家创新体系建设的决定》，指出科技体制改革要紧密围绕国家创新体系建设这一宏伟目标。中国共产党第十八次代表大会明确提出，科技创新是提高综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心地位。2015年，中央深化改革领导小组发布 《深化科技体制改革实施方案》，提出坚持走中国特色自主创新道路，聚焦实施创新驱动发展战略，以构建中国特色国家创新体系为目标，推动以科技创新为核心的全面创新，促进军民融合深度发展，营造有利于创新驱动发展的市场和社会环境，激发大众创业、万众创新的热情与潜力，主动适应和引领经济发展新常态，加快创新型国家建设步伐。

国家为了充分发挥高等学校在创新体系中的作用和功能，教育部联合中组部和财政部启动了 “基础学科拔尖学生培养试验计划”(简称 “珠峰计划”)，这是为了回应 “钱学森之问”而推出的一项人才培养计划，旨在培养中国自己的学术大师。2012年，教育部开启了高等学校创新能力提升计划(也称 “2011计划”)，它是继 “211工程” “985工程”之后，高等教育系统又一项体现国家意志的重大战略举措， “2011计划”旨在推动知识创新、技术创新、区域创新的战略融合，对我国创新体系和创新型国家建设意义重大。

在新的历史阶段，随着我国科技实力的不断提升，科技政策更加开放、精准，更加注重自主创新，瞄准世界经济和科技前沿阵地。然而，也要清醒地认识到，目前我国在基础研究和高科技领域的原始创新能力依然薄弱，企业在区域创新体系中的主体作用并未充分发挥出来，高端科技人才十分匮乏。在全球化时代，要想在国际竞争中立于不败之地，必须加强原始创新能力建设，通过引进、消化、吸收、再创新，最终实现自主创新和开放创新的有机统一。

3 不同视角下科技政策演化趋势分析

为了进一步分析我国科技政策的演变和发展，在演化阶段划分的基础上，还需要从不同角度出发，深入分析科技政策的演化趋势。

3.1 基于国民经济和社会发展规划纲要的视角

国民经济和社会发展规划纲要为我国社会经济发展描绘了阶段性蓝图，历次规划纲要中涉及的有关科技政策的内容也可以反映和折射出科技政策的演变过程。从 “八五”规划纲要到 “十三五”规划纲要中涉及科技政策的重点内容可以发现，科技发展和经济建设相互推动是贯穿我国科技政策的主线，科技政策中强调高新技术发展和基础研究并重，促进科技成果的商品化和产业化发展。同时，注重产学研合作和一体化建设，让企业成为技术开发的主体，只是这一提法在不同阶段存在不同的表述方式(见表1)。这一阶段关于产学研的政策内涵和外延都逐渐扩展，政策也在不断升级，由 “科研院所、高等学校和企业合作”调整为 “市场为导向、以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系”，再过渡到 “政产学研用一体的创新网络以及构建跨区域创新网络”。

表1 改革开放以来历次国民经济与社会发展规划纲要的科技政策重点

3.2 基于制度厚度的视角

在经济地理的制度转向中， “制度厚度”是一个非常重要的概念，也是一个多面性的概念，目前也存在一些争议[20]。科技政策作为一种制度，其政策的宽泛程度可以作为制度厚薄的重要衡量标尺。纵观改革开放40年来科技政策的演变，我国科技政策呈现出由单项指令向多元组合配套发展的趋势。考察改革开放40多年间我国出台的相关科技政策可以发现，早期的科技政策偏重于创新和产业本身，这些政策当时主要是单项支持科技计划的实施和执行，政策之间的关联性和延续性不强；中期的科技政策虽然也以创新政策和产业政策为主，但开始出现相关的税收、财政和金融政策与之相配套；后期的科技政策则呈现科技政策、产业政策、税收政策、财政政策、金融政策、人才政策等相互衔接，形成创新体系，共同推动科技创新发展。例如，在1985年 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中，重点对科技管理体制、国家重点项目管理、科研机构的组织结构等方面进行改革，改革本质还是关注科技体制自身。 “十二五”规划纲要提出，强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，加大政府对基础研究的投入，培育和发展创业风险投资，促进科技和金融结合。 “十三五”规划纲要指出，强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，加大政府对基础研究的投入，推进重大科技基础设施建设和开放共享，培育和发展创业风险投资，促进科技和金融结合。2015年国务院出台了 《深化科技体制改革实施方案》，明确提出建立健全科技和金融结合机制，要大力发展创业投资，建立多层次资本市场支持创新机制，构建多元化融资渠道，支持符合创新特点的结构性、复合性金融产品开发，完善科技和金融结合机制，形成各类金融工具协同支持创新发展的良好局面。汇聚全球创新人才，实行更加积极的人才引进政策，将人才政策与科技政策有机配套和实施。总之，从改革开放以来我国科技政策演化的制度厚度层面来看，呈现出由 “单项的科技政策”向 “科技政策与经济政策配套发展”趋势演变，制度演化呈现由 “薄”到 “厚”的发展过程。

3.3 基于政府和市场关系的视角

政府和市场在社会资源配置的不同阶段发挥着不同的作用和功能。政府和市场在科技资源的配置中都发挥着重要作用，但政府和市场也会存在失灵的现象，因此在政策演变过程中如何有效处理好政府和市场的关系，定位好各自的角色，实现优势互补和协同发展，这一点尤为关键。就科技资源配置而言，政府和市场扮演着不同角色。政府是科技政策的制定者和创新环境的营造者，科技政策的制定不能脱离市场规律，政策的着力点应当充分发挥市场在科技资源配置中的基础性作用。改革开放40年来，我国的经济体制经历了由计划经济向市场经济的逐步转型。因此，科技政策也被打上了 “由计划到市场”转型的时代烙印。对于早期的科技政策，政府的计划色彩比较浓厚，很多科技政策较少考虑市场的因素。但随着社会主义市场经济体制的建立，后期的科技政策逐渐显现出 “市场”的力量，科技政策呈现出由 “忽视发挥市场机制”向 “注重发挥市场机制”的转变趋势。当然，这一政策转型与科技政策的单项指令向多项配套转型是一脉相承的，市场和计划相互配套发展的科技政策正是顺应当今世界科技和经济发展潮流的产物。

3.4 基于创新模式的视角

就创新模式而言，可以大致划分为模仿创新、集成创新以及自主创新等模式。改革开放后，为了借助外资来推动我国科技发展，根据国家提出的有关战略指导方针，我国积极鼓励跨国公司及其境外组织来华设立研发机构，鼓励外资研发机构与国内企业、科研院所及高等学校开展研发合作[21]。1997年9月，国家科学技术委员会颁布了 《关于设立中外合资研究开发机构、中外合作研究开发机构的暂行办法》；2000年4月，国家对外经济贸易委员会颁布了 《关于外商投资设立研发中心有关问题的通知》，这些政策都明确规定并给予外商研发机构更多的税收、土地、外汇管理、财政资助和奖励制度等优惠政策。此后，我国不断吸引外资在华研发投资，鼓励跨国公司在华设立研发机构，开展研发活动。2006年1月，胡锦涛在全国科学技术大会上指出，要实现进入创新型国家行列的奋斗目标，必须坚持对外开放的基本国策，扩大多种形式的国际和地区科技交流合作，有效利用全球科技资源。鼓励科研院所、高等院校与海外研究开发机构建立联合实验室或研究开发中心，既要支持我国企业在海外设立研究开发机构或产业化基地，也要鼓励跨国公司在华设立研究开发机构。2007年党的 “十七大”报告明确指出，要优化利用外资结构，创新利用外资方式，发挥利用外资在推动自主创新和产业升级等方面的积极作用。从以上出台的相关吸引外资的政策可以看出，在全球化时代，我国对待外商研发投资的态度越来越开放，不仅吸引跨国公司在华设立研发机构，而且积极鼓励本土创新主体到海外设立研发机构，推动区域创新系统嵌入全球创新网络。

2006年，国家出台了 《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，提出 “建设创新型国家，核心就是把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点，推动科学技术的跨越式发展，走中国特色自主创新道路。”同年，又颁布了 《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》,明确提出了自主创新战略，由此反映出这一阶段科技政策的战略性转变。需要补充说明的是，我国的自主创新战略绝不同于封闭的自力更生，更不是关起门来搞创新，而是充分利用外部创新资源，推动国家创新体系建设，但在关键领域的核心技术方面，必须依靠本土创新主体的自主创新来突破和实现。

2016年，国家出台了 《国家创新驱动发展战略纲要》，明确提出要坚持走中国特色自主创新道路。同年，国务院颁布了 《 “十三五”国家科技创新规划》，对未来五年科技创新做了统筹规划和战略布局，提出以深入实施创新驱动发展战略、支撑供给侧结构性改革为主线，全面深化科技体制改革，它是国家 “十三五”规划纲要和 《国家创新驱动发展战略纲要》的细化和落实，为我国科技创新发展描绘出宏伟蓝图。

4 结论与展望

基于上述对改革开放40年来科技政策的演变分析，可以得出以下结论：①科技发展和经济建设相互作用是贯穿我国科技政策的主线，发展高新技术产业、注重基础研究、重视产学研合作是科技政策长期关注的重点；②科技政策出现由 “科技政策的单项指令”向 “科技政策与经济政策配套发展”的演变趋势，科技政策由单项指导向多元配套组合的方向发展；③科技政策呈现由 “忽视发挥市场机制”向 “注重发挥市场机制”的转变趋势；④科技政策的战略导向从引进、消化吸收的模仿创新过渡到集成创新和自主创新，科技政策的开放程度不断提高。

不同历史时期的科技政策是在当时特定的社会经济条件下出台的，主要针对当时社会经济发展的客观需求和国际环境，时代性较强。随着时间的发展变化，当时制定的政策已经不能适应后续发展变化，需要对原来的政策进行补充、调整和修订，这也是顺应科技进步和经济发展的潮流。在当今科技全球化时代，科学技术日新月异，科技创新资源在世界范围内的流动速度和规模超过以往任何时候，国际科技合作和交流更加频繁，国家和区域之间的竞争日益表现在科技创新能力方面。今后的科技政策制定、调整和修改都要紧紧把握住时代脉搏，在 《国家创新驱动发展战略纲要》和 《 “十三五”国家科技创新规划》的指引下，根据世界科技进步和经济发展的新动态和趋势，围绕科技和经济发展的战略需求，切实制定出符合我国实际需求和世界发展潮流的科技政策，提高科技创新能力，推动创新型国家建设。