50座城市吸收1亿人口

南方周末记者 张玥;南方周末记者 张玥

“目前户籍制度改革的‘零门槛，实际上是把事实上的‘零门槛形成了制度形态”。

户籍制度改革的难点和困境在于特大城市，它们集中了太多的优质资源和特权，消化这些问题还需要一个过程。

过去两年，全国多个城市房价出现反弹，特别是部分二线城市房价上涨迅速，最主要的原因就是人才政策变相放开了限购。

南方周末记者 张玥

发自上海

南方周末实习生 吴超

2019年4月8日，国家发改委发布了一份没有挂在官网首页的文件，却有着应当被记入史册的分量。

这份名为《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称重点任务）的文件进一步取消了城市落户限制：在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的II型大城市全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的I型大城市全面放宽落户条件；超大特大城市的积分落户政策要确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

国务院将“城区常住人口”作为城市规模划分的标准，并不包括农村地带和下面的县级市/县所辖人口。但经南方周末记者查询，官方机构并未发布相关人口数据，仅能参考住建部发布的《2017年中国城市统计建设年鉴》。

根据年鉴中的“城市人口”，达到全面取消落户限制条件的II型城市59个，包括太原、长沙、苏州、石家庄等；达到全面放宽落户条件的I型城市10个，包括西安、沈阳、哈尔滨、杭州等；超大城市5个，天津、成都、广州、南京、武汉；特大城市4个，北京、上海、深圳、重庆。

也就是说，除了20个左右I型、超大、特大城市外，中国绝大多数城市至此已可能全面取消落户限制。上述统计中，中国城市数量约700个。

户口，在很长一段时间里都是“中国第一证件”，它塑造了中国人的城乡观甚至价值观。在此前热播的电视剧《都挺好》中，主人公一家的悲剧都源于，母亲赵美兰仅为了一张城市户口就嫁给了父亲苏大强。

在人们呼吁多年后，户籍制度竟不动声色地自我瓦解。其背后的缘由是什么？户籍制度被逐步打破后，将给中国城市带来怎样的变化？

拆掉城乡间的“墙”

自新中国成立后，户籍制度就逐步建立起来，并变得牢不可破。

1949年，国民党时期的户籍法规被废除，新的户籍管理部门建立，确立了城乡户口管理基本上由公安机关负责的模式。

彼时，贫穷的新中国选择首先依靠重工业实现强国目标，而工业的基础在城市。为了降低城市工人的劳动成本，政府不得不对城市居民提供大量的住房、医疗、粮食以及教育补贴，但有限的财力迫使政府只能针对有限人口提供补贴。

在这个背景下，1958年，中国第一个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》出台了。它确立了“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，第一次以法规的形式限制农村人口迁往城镇，奠定了中国户籍管理制度的基本格局。

此后，农业户口转非农业户口的“农转非”政策步步趋严，每年每地的“农转非”指标非常少。公安部相关文件显示，1977年各市镇的“农转非”指标是1.5‰，“千里挑一”。

户口这道墙在中国城乡之间砌成：一边是高福利的城市生活，另一边是缺乏公共服务的农村。它不仅是人口信息统计的尺度，更是一种身份的象征。

中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师陆益龙曾出版多部关于户籍制度的专著，他对南方周末记者说，1962—1983年是户口限制非常严格的时期，粮油供应和主要生活品基本上都按照户口来配给。

转折点出现在1984年，国务院发布改革文件，明确部分地方可以办理“自理口粮户口”，也就是说，农民可以在城市落户，但没有粮油供应。当时非农业户口本是红色的，自理口粮户口本是蓝色的，所以后者就被称为“蓝印户口”。

转折之所以发生，是为鼓励乡镇企业和小城镇的发展。当时东南沿海地区乡镇工商业发展迅速，为离土不离乡提供了成功经验。

1992年后，户籍制度改革动作加大，一些中小城市开始变相买卖户口，即缴纳几千元的“城市增容费”，就可以办理“农转非”。

2000年以后，身份证、居住证、大城市积分落户等不同的改革措施相继出台，政策制定者始终在朝“公共服务均等化”努力，逐渐将户口与获取公共服务的权利进行剥离。

早在2008年，时任中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉和副研究员王美艳就曾撰文指出：不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。“小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。”

户口“含金量”越低，改革越容易，这个规律到今天仍然适用。

50个城市“抢跑”

实际上，在这次官方“开闸”之前，各个地方政府已经“抢跑”了很长一段时间。

2017年以来，诸多城市就已经通过政策松绑开启了一轮轮的“抢人大战”。中原地产研究中心的数据显示，截至目前，2018年发布各种人才引进与落户等政策的城市超过50个。

进入2019年以后，热度依然未减。例如深圳启动在职人才引进和落户“秒批”制度，广州宣布新的“1+1+3”入户新政体系，南京发布“房产1平米加1分”的落户新政，石家庄更是直接宣布“零门槛”落户。

总的规律是，2017年的“抢人”主要集中在二线城市，2018年起，一线城市和三四线城市开始参与其中，2019年，大家一起加码。

“人才”的标准则在持续降低。“（现在）已经从抢人才，变成了抢人口。”中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼向南方周末记者总结，大约五六年前，发展较快的省会城市就开始抢本科生，后来发展到抢大专生和技校生。

目前，已有不少城市的人口规模逼近千万级别，向超大城市进发。如2018年西安户籍人口接近千万，郑州常住人口突破千万，杭州常住人口已达980.6万人、宁波为820.2万人、南京为843.62万人等。换言之，此轮人口流动中，“新一线城市”几乎都是大丰收。

抢人大战一个大的背景是中国劳动力人口正在呈负增长态势。近期国家统计局公告显示，自2012年起，中国劳动年龄人口的数量和比重已经连续7年出现“双降”，7年间，劳动年龄人口减少了2600余万人，相当于每年减少将近400万人。

在这场抢人大战中，不少城市没有抢赢。清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛针对收缩型城市做过专门的研究，通过对中国乡镇街道办事处公布人口的调查，他发现，2000—2010年，中国650多个行政城市中，180个城市的人口是减少的态势。也就是说，中国近30%的城市正在“收缩”。

但当他和团队把调查结果说给一些政府官员时，对方普遍会否认或排斥，拒绝自己的城市被称为“收缩城市”。与此同时，在这180个城市中，能看到总体规划的63个城市无一例外都在规划人口上升。针对这个现象，此次发改委文件中第一次出现了“收缩型中小城市”的说法，表示要“转变惯性的增量规划思维”。

张翼对南方周末记者说，在这种背景下，大多数城市的户口含金量已经不高，“目前户籍制度改革的‘零门槛，实际上是把事实上的‘零门槛形成了制度形态”。

如果制度改革落后于市场需求，改革所释放的制度红利就很小，就起不到政策设计者最初设计的政策效果。中国社会结构发生的划时代变化，使很多配套措施只显示其“跟进”功能，而没有显示拉动功能。

八成农民工不愿“进城”

重点文件中的I型大城市“全面放宽”落户条件，虽然不同于II型大城市“全面放开”，但对于重点群体来说，I型大城市也是全面放开落户限制的。

根据国家发改委规划司有关负责人的介绍，重点群体指的是，在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇人口。

以农民工为主力的重点群体有1亿人，他们是否愿意“进城”呢？

中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼团队调查的结果显示：40年前农民们挤破头要去城市落户，40年后的眼下，已经有80%的农民不愿意去城市落户。

从2011年开始，张翼团队就在有关“农民工城市融合”的调查中设计了“落户意愿”的问题。当年结果显示，80%的农民工选择“不迁移户口，就在能够找到工作的城市打工”。后来的调查问卷虽然题目稍有变化，但每次显示的结果都是，绝大多数农民工不愿意迁移户口。

张翼访问过一位东莞的企业中层，她来自湖北，她觉得是否迁移户口对自己没什么影响，只要当地能解决小孩上学的问题，就不用迁移户口。而且即使把户口迁来打工地，也仍然买不起房子。

另一方面，她最怕变成“城里人”之后，老家的宅基地和承包的土地会被收走。尽管现在的政策是，迁移户口仍可以保留家乡的承包地，但她担心时间一长政策会变。

张翼总结说，真正有流动需求的是大学毕业生，农民工对户籍的要求已经不高了。当前的收入对他们来说是一个很大的限制，即便进城也很难占据好的资源，比如优质学校，他们只是希望孩子能够在他们打工的地方入学，“入学比户口重要”。

即便在愿意迁移的人群中，多数农民工希望把户口迁移去北上广深这样的特大城市，或者至少是城市的成熟建成区，而不是边缘区域。“但最终落不落，还要通过各方利益平衡。”张翼说。

由此可见，农民工真正看重的是就业和公共服务，而非能够买房的户口。真正有吸引力的还是一些经济发达的超大、特大城市。

上海交通大学特聘教授、博士生导师陆铭对南方周末记者说，“我不认为新的户籍政策会导致人口向500万以下的城市转移，因为人在哪里，主要是由城市的就业机会和收入水平所决定的。”

在他看来，即便目前特大和超大城市仍在比较严格的户籍制度下，人口向这类城市集中的趋势仍然没有停止，而且这种趋势是不会被逆转的。如果大胆假设全面取消户籍限制的话，中国的一二线人口会进一步增长，中小城市进一步萎缩，也就是说人口集聚程度会更高。

这种趋势是跟城市发展的规模经济效应相吻合的，从全球范围来看，几乎没有例外。以日本为例，目前日本的总人口在负增长，但是东京都和东京圈的人口在进一步的正增长。在东京都这个只有2000平方公里左右的地方，聚集了日本人口的1/10，在东京圈聚集了日本人口的1/3，而且这个数字还在增长。

▶下转第6版

不过，大城市能否吸引到人，也要取决于它们是否能够破除资源固化，不断实现公共服务均等化。中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授陆益龙认为，目前户籍制度改革的难点和困境在于特大城市，它们集中了太多的优质资源和特权，消化这些问题还需要一个过程。

“相应来讲，公共政策的制定是要给各种有流动倾向的人口创造好的条件，而不是设置各种障碍。”陆铭说。

在他看来，目前一些政策的制定已有巨大的进步。如对于特大和超大城市来讲，积分落户政策更强调居住年限和社保缴纳年限，这个举措有“消化存量”的含义，即给非本地户籍的人口一个优先权。因为只要户籍制度不是一夜之间完全放开，就会涉及谁先谁后的排序问题，优先存量更公平。

此外，城市发展需要不同教育水平的人，如果用房子和受教育水平来衡量落户条件的话，就会歧视低收入和低技能的人。从这个意义上讲，强调居住年限和社保缴纳年限更为公平。

利好楼市？

如今在人们的印象中，与户口联系最紧密的权利恐怕是购房。这次户籍全面取消或放宽的II型城市和I型城市，有相当一部分都实行过限购政策。

“房价上涨的城市，大部分都发布过人才引进政策。”中原地产首席分析师张大伟对南方周末记者说，过去两年，全国多个城市的房价出现了反弹，特别是部分二线城市房价上涨迅速，最主要的原因就是人才政策变相放开了限购。

以西安为例，房价上涨与历史上最宽松的人才引进政策有很大关系。作为政策力度最大的城市，自2017年放宽落户条件至2018年底，西安新增落户人口超过105万，户籍总人口接近1000万。

“房地产限购关上了房地产投资的‘门，太宽松的人才引进政策又打开了购房的‘窗。”张大伟分析，部分城市引进人口的门槛过低，很大程度上不是为了吸引人才，而是吸引购房者。从地方政府角度来看，也许是乐见其成的。

不过，目前放宽落户条件，对楼市的刺激效应也在减弱。

新政释放当天，易居研究院副院长杨红旭在朋友圈分析，此次落户新政其实是此前一系列政策的延续，多数城市近些年已经不同程度地落实了。对楼市的利好，其实近三年在多数二线城市中也已经释放。

此前一系列政策包括：2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、2015年两会提出的三个“1亿人”（即“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”）以及2016年出台的户籍制度改革和2018年的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等。

杨红旭对南方周末记者说，这次政策对楼市有没有利好，主要看两类城市。第一，城区常住人口100万—300万的城市一般是“强三线”和“弱二线”，它们落户本来就容易，对外来人口吸引力不大，而且城市普遍没有限购或是限购很松，这次政策利好不是很大。

第二，对于城区常住人口300万—500万的城市，普遍是二线、“强二线”城市，利好比较明显。尤其是“强二线”城市对于省内的购房者吸引力比较大，这种城市一般都有限购。落户以后，不管是上学、养老或工作，只要是有支付能力，客观上都有买房需求。

但是“强二线”城市在过去两年里，很多已经大幅降低了落户门槛，比如长沙、合肥、西安、郑州、石家庄等，所以虽然看起来利好好像很大，但实际上很多有意愿的人已经进去了。

（南方周末记者谭畅对本文亦有帮助）