“就近入学”政策的认识误区及未来走向

刘国华

摘   要 “就近入学”是我国于1980年提出的保障学生受教育权利、促进教育公平发展的一项基本政策。但是，就近入学政策一经提出就饱受学者和社会群众争议。由于就近入学政策的相关法律法规、理论研究、制度建设等都还不完善，其在落实过程中面临很多阻碍，且滋生了很多不良现象。对此，我们要从政策、价值观、实施环境、制度建设等各方面进行全面建设，以期实现就近入学政策初衷，促进教育公平发展。

关键词 就近入学  生源固化  生源流动  教育公平

1980年，我国为了加强学校布局和办学形式与群众生产、生活的紧密联系，提出了“就近入学”政策，之后在1986年正式将“就近入学”纳入《义务教育法》中。从2014年起，我国教育部相继三年以教育部办公厅基础教育一司一号文件名义出台相关政策，对就近入学工作进行指导和规范。由此可以看出，就近入学问题是我国教育工作开展过程中的一个重要环节。但是，一些学者对就近入学政策还抱有质疑态度。因此，要全面分析就近入学的相关舆论，探寻舆论背后的学术关键词。通过对相关舆论进行分析，来明确社会民众对就近入学的信念、态度、意见和情绪，以此来加强社会对就近入学的理解，促进就近入学的完善与落实。

一、就近入学政策的初衷及其合理性

就近入学政策的提出，是为了加强学校与群众生活的联系，以此来缓解学生、群众和教育的部分压力。但是，由于就近入学的相关政策制度与落实不到位，导致就近入学政策面临众多争议，其初衷及合理性也饱受质疑[1]。对此，重申就近入学的初衷及合理性，不仅可以加强社会群众对就近入学政策的理解，还能对就近入学政策的完善与落实进行引导和规范。对就近入学政策的初衷进行梳理，我们可以总结出以下四点：第一，开展义务教育的必然要求，很多国家将就近入学作为公民义务教育中的一项权利，这体现了就近入学的强制性。但是，就近入学强制性的实现，要依托于政府提供充足、便利、免费的教育供给。第二，缓解学生的学业压力，免试就近入学是对应试教育的抵制，通过免试来缓解升学压力，其受益对象不仅是学生和家长，还包括学校。第三，促进教育均衡发展，与就近入学对应的是按分择校，按分择校会导致生源质量的不均衡，长此以往会导致学校差异扩大，最终不利于教育的均衡发展。第四，解决学区房的不良社会后果，人们对学区房的其中一种解读是房地产市场的衍生品，其会造成教育资源分配的严重失衡，还有一些人出于某些利益目的会“伪造”一些名校，这些都导致了教育发展的异化，就近入学政策通过划定就学范围，能有效缓解这一问题。就近入学作为一项公共政策，其政策导向为公民的平等教育权提供保障，以此看出，其在价值上必然具有合理性[2]。

二、对就近入学政策认识异化的表现

就近入学政策的实施在一定程度上制约了教育选择权，并相应产生了一些负面影响。第一，在世界上很多国家，教育选择权都是公民的一项基本权利。但是，在我国就近入学政策实施过程中，大部分政府只片面追求就近入学的落实，而忽略了合理布局与平等接受义务教育。在这种环境下就滋生了“权力寻租”，导致了教育发展的异化。第二，从表象来看，就近入学制约了教育选择权，但实际上，被限制的大多是政治、经济、文化三种资本都不足的普通民众，而持有三种资本的人却可以“合法”择校。由此可见，就近入学并没有实现促进教育公平的初衷，反而加大了学校差距，人为制造了教育选择权的不平等。由此，就近入学的合理性也受到严重影响。就近入学政策难以有效落实的一个重要问题是其危害日益凸显，其中包括直接和间接两种危害[3]。第一，直接危害。就近入学政策使生源固化，会进一步对阶层的分化和固化进行复制与强化。生源流动才能有效促进社会融合，生源长期被固化，会造成教育资源的失衡，导致学校间的差距越来越大，不利于教育公平的实现。第二，间接危害。就近入学政策的制度化导致道路依存下的控制。首先，就近入学政策为一些加深教育失衡的政策提供了制度依据。比如在外来务工人员聚集的地区开办学校，其表象是便利民工子女入学，其实质是进一步隔离了随迁子女与本地儿童。其次，就近入学政策实施多年，其观念已经被大多民众接受，如此就干扰了民众对生源流动的认知，不利于打破阶层固化的大门。

三、对就近入学政策认识偏差的原因分析

就近入学政策的初衷是为了给义务教育阶段的适龄儿童提供入学保障，是有着非常积极的价值和意义的。但是，就近入学在广泛解决了上学难问题的同时也对升学范围进行了限制。人们的择校需求被抑制的同时滋生了很多不良现象，比如以房择校、以钱择校等。就近入学政策的实施以另外一种方式对生源进行固化，在马太效应下教育资源向优质学校集中，反而加剧了学校差异，并没有促进教育平衡。

1.就近入学的舆论冲突

我国民众对就近入学的舆论冲突主要表现为两种，即认知冲突与程序冲突。第一，认知冲突，当下民众对就近入学的认知冲突主要是“就近=最近”。我国教育行政部门虽然对就近入学政策中的就近做出了相关说明，即指适龄儿童就读现住址所属地段的学校。但是，民众却对就近入学有自己的理解，即距离自己住址最近的学校。出现这种认知冲突的主要原因是就近入学政策不完善，缺乏详细、明确的划分标准。第二，程序冲突。就近入学政策出现程序冲突的主要原因是就近入学的划分程序缺乏透明度。在现实中，就近入学的划分过程并不公开，也没有相应的听证会，相关教育行政部门也不会对民众质疑事项做出明确解释。这就加重了民众对就近入学的猜测和质疑。

2.就近入学政策执行“失真”

第一，政策的象征性执行。虽然我国早在上世纪八十年代就提出了就近入学政策，并多次在教育法律法规中对该政策进行强调，但是，在现实中，就近入学政策并没有得到真正落实。究其原因主要是学校间教育质量差异较大，群众择校意愿比较强烈。第二，政策的附加性执行。地方政府有权根据区域实际情况制定就近入學政策的具体措施，这也为某些政策执行主体添加不当举措提供了机会。第三，政策的选择性执行。由于就近入学政策的执行缺乏完善的监督、管理、制裁机制，使政策执行主体在政策落实过程中会选择性执行符合自身利益的部分，不利于自身利益的部分则会消极对待甚至摒弃。

3.就近入学政策价值追求的内在逻辑缺失

对就近入学政策的变迁过程进行观察，我们可以发现其价值追求存在着一定的内在逻辑，即学校均衡布局——就近入学——平等接受义务教育。由此我们可以看出，就近入学是为实现教育平等所采取的手段。但是，对比1986年和2006年的《义务教育法》，我们可以发现，其中关于学校合理布局的说明已经消失，只突出就近入学。由此不难看出，就近入学政策的定位已经由手段转变为目标，但是，这一转变在内在逻辑上是不成立的[4]。同时，对逻辑链条进行反思可以发现，就近入学作为中间过程，并不能有效实现两个因果关系。首先，学校的相对稳定性与人口流动加剧之间存在矛盾，这使学校合理布局并不能确保就近入学的实现。其次，就近入学造成的生源固化，可能会加剧义务教育的不平等。

4.政策缺乏有效的监督机制

第一，就近入学政策执行主体缺乏监督。我国就近入学相关法律法规只明确了政府进行学校合理布局的义务，但并没有对不执行该政策的后果进行明确，如此就导致就近入学政策的执行缺乏问责。第二，就近入学政策中缺乏明确的权责划分。就近入学政策的落实涉及到多个部门。在政策的实际落实过程中，各部门之间缺乏有效协作，职责混乱，这就导致相关问责很难执行，给政策监督造成很大阻碍。第三，就近入学政策的监督缺乏执行力。比如在检查前督导主体会事先通知各级政府和学校，如此教育督导就变成了“走过场”。政策监督不力，会进一步助长“择校热”。

四、就近入学政策的未来走向思考

就近入学政策在落实过程中，不仅对群众的合法权益造成损害，还阻碍了教育公平的实现。对此，我们将从完善政策制度、加强政策执行与监督、重建价值理性等方面进行全面改进。

1.完善规范政策文本

第一，明确对就近入学政策的内涵，统一群众对该政策的认识。首先，要对就近入学的权利或性质进行明确，以此来避免相关部门对该政策的选择性执行与对择校行为的漠视。第二，针对就进学校政策的不执行设立惩戒条款。我国于1986年将就近入学政策纳入《义务教育法》，但是由于缺乏相应的惩戒措施，很多地方政府、学校和家长并不重视这项政策，这就导致就近入学政策的“有名无实”。所以，完善就近入学政策的惩戒条款，通过明确法律责任来加强该政策的严肃性，以此提升就近入学政策的执行力。第三，对就近入学政策落实过程中涉及到的职责进行明确。就近入学政策中涉及众多主体，不仅包括各级地方政府和学校，还包括学生家长。所以，就近入学政策的职责明确应该是全面的。

2.逐步建立具有价值理性的“生源流动”政策

要重新构建就近入学政策的价值理性，首要任务是将其价值取向重新导向教育平等。同时通过适当的生源流动来缓解生源固化问题。生源流动政策在实施过程中要遵循三个原则：第一，“先均衡，后就近”原则。即在教育教学资源均衡的前提下开展就近入学，当两者发生冲突时，要将生源均衡放在首位[5]。第二，平等与自愿相平衡的原则。在群众择校完全平等、自愿的情况下，很可能会导致生源单一、教育资源失衡，这不符合“生源均衡多样”的发展目标。所以，我们要寻找“平等、自愿”的平衡点，既维护群众合法权利，又促进生源流动。第三，市场机制下的理性选择原则。生源也是教育资源的一个重要组成部分，由此，在生源流动政策实施过程中，适度引入市场机制是有其合理性的。在市场机制下，家长通过对学校名望、交通条件、师资、设备等资源进行综合考量，最终做出生源流动抉择。通过观察这个抉择过程，政策研究者可以发现其内在规律，并以此为依据来完善生源流动政策。

3.树立正确的均衡观，认识到择校的合理性与长期性

要想有效落实就近入学政策，人们必须摆脱对它的思维困境，厘清教育均衡发展观。首先，我们要明确教育均衡是一个长期的过程，它是一个理性状态下的相对均衡，并不能做到绝对均衡。这是我们实施就近入学政策、促进教育均衡发展的哲学前提。同时，教育均衡只是缓解择校问题，并不能从根本上杜绝这种现象。其次，教育均衡并不等同于教育平等。就其本质来看，是否均衡是事实判断，而是否公平则属于价值判断，两者性质不同，不能等同而语。此外，教育均衡对教育公平的促进作用是需要我们辩证看待的。通过树立正确的均衡观，使各相关主体更加客观、理性地对待就近入学政策，可以促进就近入学政策的合理实施。

4.改善政策实施环境，促进义务教育均衡发展

第一，统一学校建设标准，实施中小学标准化政策。我国政府有责任对中小学的基础办学条件进行标准建设，这是实现教育均衡发展的物质保障。第二，强化薄弱学校，缓解学校差异。由于我国在很长一段时间内注重“重点校”建设，致使校际差距较大，不利于教育均衡发展。对此，我们在对学校进行标准化建设的同时，也要加强对薄弱学校的建设。其中，既要借助外力，比如引进优质教育资源或政府强制改造，来强化薄弱学校，也要加强薄弱学校的教学科研，通过自我发展、内涵发展来提升自身质量，缩小与优质学校的差距。第三，完善学校的合理布局，对择校行为进行理性引导，平衡各方利益。加强学校合理划片，拓展学校划片方式的多样性，是促进教育均衡的一个有效途径。

5.健全监督机制，加强责任追究

首先，要完善和明确政策执行的相关法规制度。其中，不仅要对各主体的责任进行明确，还要对其不执行的制裁后果进行明确。此外，还要对问责的类型、轻重、对象进行明确，并加大制裁力度，以此来提升该政策的权威性，加强相关主体的行为约束力和政策执行力。其次，要构建完善、科学合理的监督机构。第一，加强监督人员的专业培训，使其对就近入学政策的重要性和必要性形成正确的认识，以此来提升其责任意识和政策执行的积极性。第二，对就近入学政策的监督应该是全方位的，内外结合，即不仅有监督机构的监督，还要接受社会群众的监督。这就要求加强政策执行和监督机制的透明度，并开放群众参与渠道，以此来构建立体、全面的监督机制，促进就近入学政策的健康、持续发展。

参考文献

[1] 刘秀峰.初衷与现实：就近入学政策的困境与走向[J].四川师范大学学报：社会科学版，2017（02）.

[2] 李东宏，荣利颖.“就近入学”政策中的补偿平等研究[J].教学与管理，2016（30）.

[3] 李涛.中国教育公平亟待深度范式转型——“就近入学”政策背后的社会学观察[J].教育發展研究，2015（06）.

[4] 陈元龙，郭孝文.义务教育就近入学的治理结构和模式选择[J].教学与管理，2018（07）.

[5] 李素敏，牛蒙刚.义务教育免试就近入学实施状况调查研究——以天津市为例[J].当代教育科学，2017（08）.