房地产税征管的国际经验与启示

文/浙江省社科院经济研究所

一、我国房地产税征管的现状

（一）房产税和城镇土地使用税的基本课征制度

我国现行房产税法的基本规范，是1986年9月15日国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》（以下简称《房产税暂行条例》）。依据《房产税暂行条例》，房产税以房屋为征税对象，纳税义务人是房屋产权所有人或者实际使用人，征税范围是在城市、县城、建制镇和工矿区的房屋。征税对象主要是生产经营性房产，对非经营性房产免税。城镇土地使用税的基本规范来源于《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，由拥有或者使用土地的纳税人，按照土地所在地的不同定额缴纳。

（二）房地产税的税收收入情况

房地产税作为我国分税制下地方税体系的一部分，其征收目的是利于地方政府筹集财政资金、适度调节收入分配和加强房地产的管理。房地产税的税收收入情况表明，当前我国房地产税保有环节的收入规模较小：从2011年至2018年的情况来看，保有环节税收收入占房地产涉税收入总额约三成，占地方财政税收收入的比例更小。如此的收入规模，很难发挥房地产税为地方政府筹集财政资金、适当调节收入分配的作用。

（三）上海、重庆个人住房征收房产税改革试点情况

因住房价格整体呈现出高速增长的态势，国务院于2010年4月17日颁布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，明确提出：“要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。”2011年1月27日晚，上海、重庆两地同时出台房产税实施细则，并于次日正式试行。因两地经济社会情况、居民纳税意识、城市发展情况等方面的不同，在细则上存在明显差异：其一，征税范围。上海仅将新购住宅纳入征税范围，而重庆则主要将新购及存量独栋别墅和高档住房纳入征税范围。在征税范围上，重庆更加接近普遍开征个人住宅房产税的形式。其二，计税依据。两地均以交易价格作为计税依据，并给予了一些税收优惠政策，以减弱对房地产市场的短期冲击，保障改革的推进。其三，税率。上海实行0.6%的基准税率和一档0.4%的优惠税率。重庆实行了多档税率，税率从0.5%到1.2%不等。其四，征收管理。两地均要求纳税人自行申报纳税，上海要求须凭地方税务机关出具的认定结果文书向登记机构办理房地产登记。对比两地的实施细则，从征管的角度看，上海版细则将房产税完税与房屋权属的登记进行了“捆绑”，因而其可行性更高。但两地试点也存在一些问题，在我国当前的国情下，如何提高纳税人主动纳税的积极性值得深思。

二、我国现行房产税征管面对的困境

（一）房产税税制的不合理之处

现行的房产税计税办法包括从价计征和从租计征，分别以房产原值和房屋租金收入为课征依据，并辅以一定的税收优惠。首先，两种不同的计税办法存在不公平因素。因为自用房产从价计征使用房产原值为课征依据，以房产建造或取得的价值为依据，并不随着市场价值变化而变化，但从租计征以房屋市场化租金收入为课征依据，在近年来房产价值快速上升和租金收入同步提高的背景下，房产税对不同用途的房产没有保持中性。其次，对个人自用住宅免征房产税的税收优惠，直接导致房产税对住宅市场缺乏调节作用，这也是当前房产税最为人诟病之处。

（二）稽查困难

房产税由纳税人自行申报纳税，税务机关有权对纳税人进行纳税检查，以查验纳税申报的真实性。但在实际操作中，由于征纳双方的信息不对称，纳税检查工作困难重重。其原因在于：第一，实行从价计征的房产，计税依据以房产原值为基础，房产原值为纳税人按照会计制度规定，在会计核算账簿“固定资产”科目中记载的房屋原价，以及部分附属设施的价值，实际情况是，税务机关难以全面掌握这方面内容或者全面检查的成本过高，导致计税依据被低估。第二，实行从租计征的房产，以房产租金为计税基础，租金收入一般以租赁双方签订的租赁合同为准，租赁双方为了逃避房产税可能采用虚假合同进行纳税申报，税务机关难以发现。第三，个人出租住房属于完全的个人行为，且在我国不需要进行登记或者备案，税务机关无从查起。

（三）配套机制不健全

最大限度地防止房产税的流失，离不开房屋产权登记制度的实施以及房屋使用情况的登记，未来房产税的改革还需要引入科学的税基评估机制。目前，我国尚没有完全建立完整的配套设施。我国于2015年3月1日开始施行《不动产登记暂行条例》，开始了在全国范围内明确房屋产权所有人的行动。但这一登记制度尚需面对以下两个问题：其一，完成对现有房产确权登记的时间较长。现有房产的确权登记需要3-5年的时间。从目前的房产管理实践情况看，能否在规定时间内完成任务仍有待商榷。其二，房屋所有人不配合。我国的住宅房产除居住功能外，还有投资增值的功能属性，房屋产权登记会使其拥有的所有房产被掌握，这可能会引起此类房屋产权所有人对登记制度的抵触情绪。

三、房地产税征管的国际经验

（一）征管权限的划分

房地产税的征管权限主要有立法权、评估权、征收权和税率的制定权，这些权限相互之间存在着一定的内在联系。第一，立法权。房地产税的立法权与一国的政治体制密不可分：分权程度较高的国家一般由州一级政府掌握房地产税的立法权；反之，则一般由中央政府掌握房地产税的立法权。第二，评估权。评估权是指对房地产税计税基础的评估，可以分为地方政府负责和中央政府统一负责两种模式：由地方政府负责税基评估能够充分考虑本地区的各种因素，评估效率更高，但容易造成地区间税基评估的不公平；由中央政府统一负责税基评估的国家一般国土面积较小，如新加坡、瑞典等。第三，征收权。对大部分开征房地产税的国家而言，房地产税是地方税收的主体税种，收入主要用于地方公共支出，因此房地产税的征收权主要归地方政府所有。第四，税率的制定权。房地产税作为地方主体税种与收入，一般均由各地自行设置税率。

（二）税基评估机构的设置

尽管国外房地产税的征管模式不同，但基本都遵循了评估与征管相分离的原则，以保证评估过程的公平和结果的公正。房地产税的评估机构有三种模式：第一，由税务部门负责评估。此类模式下，税务部门会设立专门的分支机构进行房产价值的评估，比较有代表性的英国住宅税分级计量法即采用这一税基评估模式。第二，由第三方机构负责评估。第三方机构是指独立于政府之外的评估机构，其根据相关法规的规定，独立从事房地产税的税基评估工作，税务部门只负责税款的征收。第三，由评估师负责辖区内的税基评估。评估师由地方议会任命或公开选举产生，每年确定房地产评估的对象，然后进行资料搜集、整理、比较，运用适当的方法进行分析而得出房地产的计税基础。

（三）争议问题的解决机制

房地产税的计税基础是经过评估获得的。虽然评估主体的选择和程序的设计已经最大化地考虑了公平与效率的问题，但在征管实践中，难免会有差错产生或与纳税人的预期存在差异。因此，争议的处理机制十分重要。美国各个州都对房地产税的价值评估程序和纳税通知作了明确规定，首次评估结果会随税单送达纳税人。纳税人如对评估结果有异议，则可以在限定的时间内提出复议，地方政府设立专门的委员会办理有关复议事项，纳税人若不服复议，可以直接向法院起诉，由法院进行判决。在英国，纳税人对评估结果有异议时，可以直接向地方政府或者评估机构申请复议。若是评估结果确实存在问题，评估部门会通知纳税人与税务部门，若不存在问题，也会给予纳税人解释。如果评估部门在两个月内既没有给出复议结果，也没有给予纳税人解释，纳税人有权向估值法院起诉，提出异议。

四、完善我国房地产税征管机制的启示

（一）建立权限划分准确的房产税税制

结合我国的国情，房地产税征管权限的划分应注意以下四个方面：第一，立法权由中央政府掌握，同时给予省一级政府一定的税收优惠选择权；第二，评估权应交予地方政府，同时，可在中央和省一级政府设立对应的评估咨询机构，以便对地方政府行使评估权进行监督，并解决对评估结果的争议；第三，房地产税的征收权应交由地方政府；第四，中央政府制定幅度比例税率，地方政府根据本地区的具体情况在规定幅度内选择税率。

（二）建立科学的税基评估机制

首先，应明确评估主体。从我国的实际情况出发，结合国外评估机构设置的实践，建议在税务部门外成立独立的房地产税税基评估机构。该机构可以是隶属于政府部门的事业单位，由地方政府负责其运行经费。这样既可以保障评估过程的独立性，又能节约财政资金。其次，应设置科学的评估体系。目前，国际上通行的做法是采用批量评估的方法，即对一定范围内的一组房产进行评估。这不仅是因为房产价值与多种因素息息相关，还能很好地控制评估成本。笔者建议我国也采用这一评估方法，并辅以现代化的计算机技术，构建符合中国国情的计算机辅助批量评估系统，以实现建立科学的房地产税税基评估机制的目的。

（三）建立自主申报为主、综合运用多种手段的征管机制

房地产税作为直接税，其征收方式与民众的纳税意识和税务部门的征管水平紧密相连。我国房地产税目前采用的征收方式是纳税人自行申报纳税，改革后应继续延续这一制度。自行申报纳税符合财产税的基本属性，还能够提高纳税人的自主纳税意识，这是我国中长期税制改革应重点关注的问题。对自然人，可以将申报程序简化为在每年固定时点前，纳税人凭有效证件自行向税务机关申报纳税。对于没有按要求自行申报纳税的纳税人，可以运用多种手段予以追缴，超期未纳税，则需缴纳滞纳金。房屋在办理产权登记变更手续时，需提供以前年度保有环节的完税证明，未按期缴税的需补税并缴纳滞纳金等。

（四）建立完善的纳税服务和沟通机制

采用完善的纳税服务和沟通机制，有利于提升纳税遵从的实践，这已经在众多开征房地产税的国家得到了印证。完善的纳税服务和沟通机制应包括：其一，建立税单寄送体系。税务部门可以采用纸质税单或电子税单的形式，及时知会纳税人有关涉税信息；其二，开通税务信息网站，公布和解读税法有关规定，帮助纳税人及时、全面地掌握税法变动信息；其三，建立良好的沟通机制，税务部门应向纳税人提供税务咨询和争议反馈的平台，比如税务信息网站、专用邮箱、专用热线电话等；其四，建立缴税服务系统，如在线申报、银行网点申报、自助申报机申报等，向纳税人提供更加简便、快捷的申报和缴税方式。