成本型租赁住房：促进租赁市场发展的可行选择

文／严荣

在“租购并举”的住房制度中，培育和发展住房租赁市场是应有之义，这已在理论界和政策实践中取得了基本共识。但是，应该清醒地认识到，有关中国住房租赁市场发展的总体研究还较为薄弱，在诸如建立一个什么样的住房租赁市场、怎样建设住房租赁市场等重大问题上，亟需推进相关研究。为深化对中国住房租赁市场发展的认识，回顾和梳理近70年来的发展历程，针对当前较为突出的“三元困境”（成本、安全与包容难以兼得）问题，提出应重点发展成本型租赁住房。

一、中国住房租赁市场发展历程

回顾我国住房制度的发展与改革历程，大致可将1949年以来住房租赁市场的发展分为四个阶段。

（一）第一阶段：住房福利分配时代的公房租用（20世纪80年代初以前）。新中国成立后，我国在城镇逐步形成了住房福利分配制度。这种制度的主要特征是：单一产权、低租金、高补贴、福利分配、实物分配。在当时的城镇中，国家机关的工作人员和企事业单位的职工所住房屋均属于全民所有或集体所有，其产权形式是单一的公有制。中华人民共和国成立初期曾经制定以租养房的租金政策。11948年房屋租金按照折旧、维修、管理三项费用计算，一般每平方米月租金0.25元左右，占职工家庭收入的6%-10%。到20世纪50年代中期，在片面强调福利制的影响下，各地住房租金逐步降低。50年代末期，住公房的职工平均每户负担房租2.1元，平均占家庭收入的2.4%，占本人工资的3.2%。国家收回的租金一般只达到应收租金的1/3到1/2左右。特别是一贯制的租金水平没有随着职工收入和房屋成本的变化而调整，最终形成了低租金、租不养房的局面。2

这种住房制度在特定的历史条件下曾经起到了积极的作用，保证了当时城镇居民的基本生活条件，维护了城镇社会安定，与当时的计划经济体制相适应。但是，这种低租金福利制不能以租养房，加重了国家财政和企事业单位负担，不能实现住房建设的良性循环，无法从根本上解决城镇居民的住房问题，随着城市规模的发展和人口的增长，造成了我国城镇住房的严重短缺。

针对当时住房制度存在的突出矛盾，1980年邓小平同志在谈话中提出：“要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。”随后，逐步展开了对城镇住房制度改革的探索，主要的措施是出售公房、提租发补贴、租售结合、以租促售。

这个时期，由于劳动力流动较少，市场化租赁住房尚未形成规模。

（二）第二阶段：改革公房租用管理，规范房屋租赁市场（20世纪80年代初至20世纪90年代末）。这个阶段的住房租赁市场开始出现制度性的“二元化”，一方面是沿袭住房福利分配时代的城镇公房租用，另一方面是随着改革开放出现了私有房屋租赁。

1.以调整公房租金为切入点推进城镇住房制度改革。1979年，国家城市建设总局发布《关于重申制止降低公有住宅租金标准的通知》，明确制止一些城市或单位以减轻职工负担或调整租金标准为由任意降低公有住宅租金、减少房租收入。1986年，国务院住房制度改革领导小组提出了“提高工资、变暗补为明补、变实物分配为货币分配、以提高租金促进售房”的整体房改思路。这个时期，住房补贴支出对财政的压力急剧增加。1988年住房补贴总额为583.68亿元，是1978年47.15亿元的12.4倍（于光远等，1998），而当年国家财政收入总额不过才2587.82亿元，当年财政赤字达到80.49亿元。

20世纪90年代初以后，加快了提高公房租金以推动城镇住房制度改革的步伐。1991年，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，要求合理调整现有公房租金，有计划有步骤地提高到成本租金。几个月后，国务院住房制度改革领导小组发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确提出：要从改革公房低租金制度着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求积极推进租金改革，稳步出售公有住房。

1998年是中国住房制度改革的历史性年份。该年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。由此，中国住房制度进入了全新的市场化时代。

2.逐步形成私有房屋租赁的管理规范。改革开放以后，大量务工人员涌入城市，尤其是经济特区和其他东部沿海城市。在当时的住房制度中，这些外来务工人员只能通过租赁方式解决居住问题。而且，当时城镇中大部分住房都是公有化住房3，可供外来务工人员租住的住房数量较为有限，因此，这些人员主要租赁郊区农民房屋、“城中村”房屋以及其他非居住房屋。随着房屋租赁市场不断发展，相关纠纷和矛盾日益凸显。为了规范房屋租赁市场，国家和一些沿海城市陆续出台了房屋租赁管理的相关规定。1983年12月17日，为了加强对城市私有房屋的管理，保护房屋所有人和使用人的合法权益，发挥私有房屋的作用，国务院发布了《城市私有房屋管理条例》，对私有房屋租赁从八个方面作了规范，要求房屋租赁合同报房屋所在地房管机关备案，并且提出机关、团体、部队、企业事业单位不得租用或变相租用城市私有房屋。

特区和东部沿海城市面临大量外来人口的涌入，这些城市在房屋租赁方面遇到问题更早、形势更紧迫，因此，这些城市在全国较早出台有关房屋租赁管理方面的规范。1990年6月，海南省海口市发布《关于海口市房屋租赁管理的暂行规定》，提出对租赁合同要办理验证手续。该年12月，广东省深圳市发布《深圳特区房屋租赁管理规定》，要求房屋租赁实行核准登记制度，未经核准登记，不得擅自租赁房屋。

1995年，公安部和建设部先后发布《租赁房屋治安管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》，分别从治安管理和租赁关系管理角度对房屋租赁进行规范。

3.成效与影响。通过推行城镇住房制度改革，激活了住房市场，形成了以市场为主满足多样化住房需求的局面，适应了建立社会主义市场经济体制的经济社会发展新形势。

但是，随着公有住房被大量出售，政府等公共部门持有的房源锐减，不利于向城镇中低收入住房困难群体提供住房保障。另外，这段时期的政策框架以鼓励住房自有为主，对住房租赁市场的发展重视不够，导致“购租失衡”局面不断被强化。

（三）第三阶段：发展保障性租赁住房，规范住房租赁市场（20世纪90年代末至2015年）。这个阶段开始重视住房保障问题，由此住房租赁体系形成了新的“二元化”，即保障性的租赁住房与市场化租赁住房。

1.逐步形成保障性租赁住房体系。1998年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这是较早使用“廉租住房”名词的政策文件，标志着我国租赁型保障房的正式起步。1999年，建设部以第70号令颁发《城镇廉租住房管理办法》，指导全国建立廉租住房制度。“廉租住房从实物配租开始起步，并从东部向西部发展。在廉租住房的发展过程中，一些城市在实践中不断总结经验，相继探索出租金补贴、租金核减以及房屋置换等多种形式”。（文林峰，2011）

2007年，国务院在《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）中提出，“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。随后，建设部在《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令〔2003〕120号）的基础上出台了《廉租住房保障办法》（建设部令〔2007〕162号），主要从三个方面健全了廉租住房制度。首先，保障方式从以实物配租为主转变为货币补贴和实物配租相结合、以货币补贴为主。其次，明确了以财政预算安排为主的资金来源。其他资金筹措渠道包括提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额，土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，政府的廉租住房租金收入，社会捐赠及其他方式筹集的资金。再次，进一步明确了廉租住房的申请核准程序。

2010年，在加强房地产市场调控与稳定市场预期的背景下，为完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，住建部等七部委印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），指导全国探索公共租赁住房制度。2011年，国务院办公厅出台《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号），提出“大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设”，并且提出“逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行”。2012年，住建部发布《公共租赁住房管理办法》（住建部令〔2012〕11号），对申请审核、轮候配租、使用与退出等方面作了相应规范，基本奠定了公租房的管理制度基础。2013年，住建部会同财政部和国家发改委印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），明确从2014年起，各地公租房和廉租房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

2.进一步规范住房租赁市场。2010年12月，住房和城乡建设部出台《商品房屋租赁管理办法》，取代了15年前的《城市房屋租赁管理办法》。相关规定的调整主要体现在三个方面：鼓励房屋出租，将原来规定的九种不得出租的情形减少为四种情形（属于违法建筑、不符合安全和防灾等工程建设强制性标准、违反规定改变房屋使用性质、法律法规规定禁止出租的其他情形）；加强保护租赁当事人特别是承租人的权利，比如规定在房屋租赁合同期内，出租人不得单方随意提高租金；进一步明确出租人的义务，比如房屋维修以及确保房屋安全、承租人合理使用房屋等义务。

但是，《商品房屋租赁管理办法》中的一些要求在住房租赁市场发展中没有得到很好的贯彻落实。比如，规定房屋租赁合同在订立三十日内应当办理房屋租赁登记备案，但事实上各城市的租赁合同登记备案率较低。再比如，规定各地主管部门应当定期分区域公布不同类型房屋的市场租金水平等信息，该规定也没有得到很好的落实，致使住房租赁市场的信息发布工作相对滞后。

3.成效与影响。通过建立由廉租住房和公共租赁住房组成的保障性租赁住房体系，为城镇中低收入住房困难群体提供了保障选择。与此同时，开始探索对商品房租赁关系进行适当管理和规范，为住房租赁市场的发展奠定了基础。

但是，保障性租赁住房与市场化租赁市场之间的分隔被各种政策所强化，使住房租赁市场的“二元化”特征有所加剧。由于保障性租赁住房实行封闭运行，而且覆盖面不够广，大量中等收入群体为了解决住房问题，只有选择到市场上购房。快速城镇化催生了大量住房需求，这个阶段大部分城市的房价呈快速上涨态势，进一步强化了城镇居民的购房意愿。在这样一个循环中，租赁市场被边缘化，租赁被视为一种过渡性的甚至是无奈的选择。

第四阶段：探索建立租购并举的住房制度，推进公租房货币化（2015年至今）。首先，加大力度培育发展住房租赁市场，探索建立租购并举的住房制度。从2015年开始，发展住房租赁市场逐渐被提上政策议程，并且得到了越来越大的关注力度。2015年，住房和城乡建设部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房〔2015〕4号），明确提出住房租赁市场发展还不能完全适应经济社会发展的需要，存在供应总量不平衡、供应结构不合理、制度措施不完善等问题，因而明确住房租赁市场是我国住房供应体系的重要组成部分，要求推进租赁服务平台建设，大力发展住房租赁经营机构，完善公共租赁住房制度，拓宽融资渠道，推动房地产开发企业转型升级。

2016年，国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、《国民经济和社会发展第十三五个五年规划纲要》、《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发〔2016〕21号）等一系列文件中都提出要建立购租并举的住房制度。尤其在专门印发的《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）中，明确提出“实行购租并举，培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径”，为此提出了住房租赁市场的发展目标和一系列重要措施。

2017年，为了进一步推进住房租赁市场的发展，相关部门先后出台了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号）、《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）等政策，并就《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，以加强住房租赁市场的法制建设。

其次，不断推进公租房货币化。《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）提出要推进公租房货币化，要求转变公租房保障方式，实物保障与租赁补贴并举。支持公租房保障对象通过市场租房，政府对符合条件的家庭给予租赁补贴。完善租赁补贴制度，结合市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准。随后，住建部会同财政部出台《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》（建保〔2016〕281号），明确“城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式，逐步转向以租赁补贴为主”。2017年，住建部会同国土资源部印发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建房〔2017〕80号），进一步要求各地转变公租房保障方式，实行实物保障与租赁补贴并举，推进公租房货币化。

二、中国住房租赁市场发展现状

改革开放以来，随着社会主义市场经济的快速发展和住房制度改革的深入推进，我国住房租赁市场得到了长足发展，租赁已成为城镇居民非常重要的安居方式，有关租赁市场管理的政策规范体系也逐渐形成。

总体看来，当前中国住房租赁市场存在的主要问题是面临一种“三元困境”难题，即当前的租赁市场难以兼顾成本、安全和包容这三种要素。由于租赁住房的供给被划分为市场化租赁住房和保障性租赁住房，另外还存在一些非正规租赁住房，导致市场化租赁住房能满足安全与包容、保障性租赁住房能满足成本和安全、非正规住房能满足成本和包容，但它们都不能同时满足三种要素。

1.住房租赁市场呈现出“二元化”特征。改革开放以后，随着私有房屋出租规模不断增加，住房租赁市场形成了由公有住房租用和私有房屋租赁所组成的二元体系。公有住房租用的对象是在城镇单位就业的职工，而私有房屋租赁的对象是外来务工人员和农村进城人员。在20世纪80年代和90年代，有关住房租赁的政策规定都将二者区别对待。比如，1983年的《城市私有房屋管理条例》明确规定，“机关、团体、部队、企业事业单位不得租用或变相租用城市私有房屋”。1994年的《广东省城镇房屋租赁条例》也明确规定，国家机关、企业、事业单位职工租住本单位住房的，不适用该条例。

在推行城镇住房制度改革以后，随着廉租住房和公共租赁住房制度的陆续建立，住房租赁市场又演变为由保障性租赁住房和市场化出租住房所组成的二元体系。保障性租赁住房包括廉租住房和公租房，主要面向城镇中低收入住房困难家庭、部分外来务工人员和新就业者，租金水平一般低于同地段的市场租金，实行封闭运行。市场化出租住房主要包括三大类：一类是城镇居民家庭出租的私有住房；第二类是部分企业持有并出租的住房；第三类是“城中村”和城乡接合部用于出租的农民住房。住房市场的租金水平由市场化出租住房的租金所决定。

2.住房租赁的市场化程度显著提升，大城市的租赁比例较高。在1998年停止福利分房以后，租用公有住房的家庭户规模不断减少，而通过市场租赁住房的家庭户数量不断增加，住房租赁的市场化程度明显提升。2000年第五次人口普查中，全国有6.11%的家庭户租用公有住房，到2015年该比例降至1.35%。与之相比，2000年租赁其他住房（主要是市场化商品住房）的家庭户占比为2.7%，2010年第六次人口普查时已经升至10.5%。

相对而言，大城市的租赁比例更高。以上海为例，2015年租赁其他住房的家庭户占比为31.75%，是全国平均水平的3.7倍。在第六次人口普查中，北京、上海和天津租赁其他住房的家庭户占比分别是全国平均水平的3.1倍、3.6倍和1.9倍。这与大城市的人口结构和住房消费方式密切相关（表1）。

表1 租赁住房家庭户占比（%）

3.住房租赁人群的学历偏低，供职行业以服务业和制造业为主。根据2015年全国1%人口抽样调查的数据，在租赁保障性住房和市场化商品住房的人群中，初中学历的占比都是最高的，分别为43.53%和46.66%。在租赁保障性住房的人群中，初中及以下学历的人群占比高达64.61%，比2005年增加了5.2个百分点。在租赁市场化商品住房的人群中，初中及以下学历的人群占比为63.65%，比2005年降低了8.85个百分点。这些变化与城镇住房保障制度的建立健全以及城市外来务工人员的结构变化密切相关。

职业分布方面，在租赁保障性住房和市场化商品住房的人群中，服务业从业人员的占比都是最高的，分别为40.99%和47.03%。其次为制造业从业人员，比例分别为32.01%和35.05%。相较2005年，在租赁保障性住房的人群中，服务业从业人员的占比增加了10.96个百分点，而专业技术人员占比下降了6.33个百分点。在租赁市场化商品住房的人群中，服务业从业人员占比增加了7.42个百分点，制造业从业人员占比下降了7.77个百分点。这些变化与城市经济结构调整有密切关系（表2）。

4.市场化租赁住房的规模化程度较低。在二元化的住房租赁体系中，保障性租赁住房的规模化程度较高，主要由政府及其委托的机构持有并运营。以上海为例，全市的廉租住房都由上海市公积金管理中心持有，公共租赁住房由市级和区级的公租房运营机构持有并运营。

但是，市场化出租住房的规模化程度较低，租约关系不稳定。一方面，房地产开发企业持有并经营的住房数量较少。受房地产开发政策以及住房发展阶段的影响，我国房地产开发企业形成了滚动开发、快速销售的模式，很少持有运营。2015年，全国房地产开发企业房屋出租收入占经营总收入的比重仅为2.28%，比2000年略增0.17个百分点，但2005年和2010年的比重都低于2%。相较而言，几个大城市的房地产开发企业出租收入占比更高一些，但最高也没有超过10%。这说明房地产开发企业“重售轻租”的现象较为严重(表3)。

表2 全国租赁住房家庭户的学历和职业分布情况（2015年）

表3 房地产开发企业房屋出租收入占经营总收入的比重（%）

另一方面，住房租赁企业在近些年快速发展，但目前持有房源数量不多。目前住房租赁市场上有三类专业化的租赁机构：集中式公寓运营企业、分散式代理经租企业、房地产开发企业中从事自持租赁运营的分支机构。以上海为例，这些专业化的机构总共持有房源约30万套（间），仅为上海住房租赁市场份额的10%左右。

5.租赁住房的居住品质有待提升。在研究租赁与购买的选择时，一般将两者所提供的住房服务完全可替代作为重要前提，如果市场中两者所提供的住房服务具有很大差异，租赁与购买的选择就不具可比性。根据2015年全国1%人口抽样调查的数据，在保障性租赁住房中同时拥有厨房和厕所的家庭户占比为74.88%，而在市场化租赁住房中该比例为66.23%。这意味着租赁市场化住房的家庭户中有近1/3 面临厨房和厕所不全的条件。

居住条件较差，加上租赁关系不稳定，在一定程度上会使得城镇居民被迫通过购买住房以获得稳定且舒适的居所，从而导致我国住房市场中的租买选择机制缺失(表4)。

表4 租赁住房中同时拥有厨房和厕所的家庭户占比（%）

6.住房租赁的政策体系逐渐形成，但法制化程度不高。近年来，按照以建立购租并举的住房制度为主要方向的原则，住房租赁市场的政策体系建设取得了显著进展。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）从培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度、加强住房租赁监管等方面作了相应规范，涉及土地、金融、税收、租赁关系、基本公共服务、租赁合同登记备案等政策措施。

为了进一步提高相关政策的效力，住房和城乡建设部在2017年起草了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》并向社会公开征求意见。该征求意见稿针对住房租赁作了相应的专门规定，涉及租赁关系双方当事人的权利和义务、租赁期限、租赁合同登记备案等。

但到目前为止，我国尚未制定专门针对住房租赁的法律。在处理住房租赁法律纠纷时，主要适用两份法律文件：一是《合同法》第13章“租赁合同”，二是《房屋租赁合同司法解释》。有研究者认为：“从形式上看，这两个法律文件均未区分住房租赁与其他租赁，缺乏对住房租赁的专门规制；从内容上看，这两个法律文件在保护租赁合同双方当事人的利益方面并无明显的侧重，无意于将保护承租人的利益作为其立法宗旨”。（周珺，2013）

三、住房租赁市场发展思路

为着力解决住房租赁市场发展不平衡不充分问题，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，应厘清住房租赁市场的发展思路，探索形成符合中国国情、适应市场规律的住房租赁市场发展模式。

针对当前中国住房租赁市场存在的“三元困境”难题，应重点发展成本型租赁住房，使其租金合理、安全可靠、不排斥任何群体，成为住房租赁市场的主力品种。

1.健全住房租赁体系。通过多主体供给、多方式扶持、规范化管理，进一步培育住房租赁市场，重点发展成本型租赁住房，使质优价廉的租赁住房成为让全体人民住有所居的重要载体。

2.主要原则。

（1）坚持租购并举。补齐住房租赁市场发展的短板，建立健全租购并举的住房制度。着力改变我国房地产业租售失衡的局面，大幅增加租赁住房供应，促进房地产企业增加持有运营的房源数量，鼓励盘活低效利用的存量住房资源。通过有效政策手段增强租赁方式的吸引力，使租房和购房所获得的住房服务可相互替代。

（2）推进租赁市场的融合发展。为避免住房租赁市场二元化带来的一系列问题，应通过制度建设推进租赁市场的融合发展，不仅使保障性租赁住房与市场化租赁住房不相互隔离，而且要让二者相互竞争来决定市场租金水平。

（3）鼓励多主体参与。鼓励包括政府、企业和社会在内的各种主体参与住房租赁市场的建设。政府更加侧重制度建设、市场监管、保障托底等功能，国资国企可以利用持有的存量土地和住房资源在市场中发挥稳定器和压舱石的功能，市场化主体是租赁住房供应的主角，社会主体可以在房源供应和市场自律等方面发挥重要作用。

（4）坚持分层施策。在以满足新市民住房需求为主要出发点的同时，针对住房租赁需求的多层次特征，在整体框架下应分别采取相应政策措施。

（5）坚持发展与规范并重。针对我国住房租赁市场的发展现状，一方面要采取措施大力培育和发展住房租赁市场，另一方面也要通过建章立制等工作加强对市场的监管，使住房租赁市场实现可持续发展。

四、对策建议

1.统筹成本、安全、包容三大要素，整合住房租赁体系。构建以成本型租赁住房为重点的租赁体系，兼顾成本、安全、包容三大要素，避免租赁市场分化趋势进一步加剧。对于住房困难的低收入人群，主要依靠货币补贴，充分利用市场存量房源；对于部分需要通过公租房（廉租房）获取实物保障的人群，主要依靠商品房项目中配建的保障房房源以及代理经租市场存量房源等方式供应，尽量不再大规模集中新建租赁型保障房。

对于新市民的租房需求，建议采取租房券的方式，稳步推进住房保障等基本公共服务覆盖全部常住人口，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。其基本思路是，符合条件的流动人口可向户籍所在地政府申请租房券，券面额度是市场租金的15%-20%（视申请人的住房情况而定），租房券可抵租房租金，申请人凭借租房券在就业地租赁住房可享受相应的租金优惠，出租人或机构将收到的租房券交给所在地政府获得租金及税收优惠，申请人就业所在地政府依据租房券的总额向中央政府或省级政府（针对省内流动的情形）申请财政转移支付。租房券的方式，可以被视为人口流入与财政转移支付挂钩的具体机制。

对于违法违规出租房屋，尤其是存在严重安全隐患的出租房屋，应建立严格整治的长效机制。公共安全与居住权并不必然对立，两者的公约数在于大量供应合法合规的成本型租赁住房。

2.统筹政府、市场与社会三大主体，提高各方推动租赁市场发展的积极性。合理界定政府、市场与社会在租赁市场发展中的职责，尤其是处理好政府与市场的关系，这是住房租赁市场平稳健康发展的关键。坚持以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的原则，调动各方面的积极性、主动性、创造性，使政府有形之手、市场无形之手、社会创新之手同向发力。政府的主要职责是提供公共服务基本保障以及加强租赁市场监测监管；市场提供住房租赁要素配置的基础制度安排，市场主体是租赁住房供应的主角，竞争机制是租赁市场要素价格的主要形成机制；社会是租赁市场提升规范性、自律度、创新力的主要场域。

3.统筹土地、金融、财税三大政策，增强租赁市场发展的系统性。坚持政策协调协同，尽量减少政策间的缝隙以及反向作用。在各城市的土地供应计划中单独列出租赁住房用地规模，并且针对租赁住房用地的供应积极探索土地年租制，以确保租赁住房的稳定供应。在具体实施方面，对于规划租赁住房的用地，采取按年支付土地租金的方式，降低租赁住房的开发成本，吸引房地产开发企业及其他社会资本投资租赁住房。土地年租制的租赁期应与国有土地出让制的合同期限一致。与土地出让制一样，通过土地年租制取得的国有土地使用权也具有物权性质。

优化公共支出结构，鼓励住房租赁消费。建议缩减保障性住房建设支出，增加保障性住房租金补贴支出。在住房保障体系中，逐步实现实物保障与货币补贴相结合、以货币补贴为主。以此引导住房租赁消费，缓解保障性住房的管理难题。制定支持住房租赁消费的税收优惠措施，引导城镇居民通过租房解决居住问题，增强租房选择的吸引力。具体而言，对个人承租住房的租金支出，结合个人所得税改革，可以作为合理的个人支出纳入个人所得税的税前抵扣范围。这一方面有利于降低承租户的居住成本，鼓励更多居民选择租房方式，另一方面也推动承租户履行租赁合同登记备案义务，以获得相应抵扣证明，促进住房租赁市场规范发展。

4.统筹法规、监测、监管三大手段，提升租赁市场发展的规范性。通过建章立制，构筑租赁市场发展的“四梁八柱”，保护租赁双方当事人合法权益，使相对脆弱的租赁关系有坚实的法规保障。尽快制定出台《住房租赁管理条例》，尽早启动《住房租赁法》的立法调研，提升住房租赁管理的法规层级。构建规范化、智能化、便民化的住房租赁服务平台，提高住房租赁合同登记备案率，为租赁市场监测监管奠定基础。鼓励各城市根据市场发展情况制定出台租金指导，引导市场预期。不断加强对租赁市场的监管，依法依规处理各种违法违规行为。鼓励各城市制定出台租赁住房的质量标准，不断提高租赁住房的宜居性。

注释

1.1948年12月中共中央《关于城市中公共房产问题的决定》、1952年5月24日内务部地政司印发的《关于加强城市公有房地产管理的意见（草稿）》，明确提出这一时期的公房管理方针是“统一管理，以租养房”：“（实行租赁制）一则限制房屋浪费，一则做到以租养房和建房。合理的租金标准应包括折旧金、维修费、管理费、房地产税和一定的利润。但实际征收要考虑群众的负担能力。”

2.参见周恩来在八届三中全会上所作的《关于劳动工资和劳保福利的报告》。

3.1978年，全国城镇住房中74.8%为公有化住房。参见：侯淅珉、应红、张亚平.《为有广厦千万间——中国城镇住房制度的重大突破[M].桂林：广西师范大学出版社，1999：11.