高职教育中外合作办学的现状、问题及展望

莫玉婉　莫春雷

[摘要]在新时期教育对外开放的背景下，我国高职教育中外合作办学进入了由规模扩张转向内涵发展、以提质增效为显著特征的新阶段，但是，其在区域、专业、外方合作者和学位文凭的获得上存在着与我国经济和社会发展不符的现象。这些现象的出现，既有利益驱动的误导，也有政策安排缺位及本土化环境缺失的原因。鉴于此，新时期高职教育中外合作办学需要在办学定位、政府引导、质量建设等方面进一步完善，以促进其可持续发展。

[关键词]高职教育 中外合作办学 提质增效 内涵发展

[作者简介]莫玉婉（1986- ），女，河南三门峡人，顺德职业技术学院高职所，助理研究员，博士。（广东  佛山  528333）莫春雷（1983- ），男，河南三门峡人，石家庄职业技术学院管理学院，讲师。（河北  石家庄  050081）

[课题项目]本文系2017年全国教育科学“十三五”规划课题教育部青年专项“中国高职教育中的跨境办学及其创新发展研究”的阶段性成果。（项目编号：EIA170465）

[中图分类号]G718.5    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）10-0012-07

1994年“国家鼓励在职业教育领域开展中外合作办学”，2015年国家要求“举办高水平中外合作办学项目和机构”，此后，高职教育中外合作办学实现了规模、层次、质量的全面提升。在我国新时期对外开放的背景下，高职教育中外合作办学不仅是教育对外开放的重要组成部分，也是服务经济对外开放的主体之一。高职教育中外合作办学不仅是高职教育国际化的重要手段，而且成为高职院校质量建设的内容之一。因此，立足发展现状，规范中外合作办学活动，建设高质量中外合作办学，以服务新时代经济高质量转型与高职教育创新发展的阶段性目标显得尤为迫切。

一、高职教育中外合办学的发展阶段

我国高职层次中外合作办学活动出现较早，其规模扩张与质量提升与政府自上而下的政策安排息息相关。在一定程度上，政策是影响我国高职层次中外合作办学活动的决定性因素。以政策安排为参考，可将我国高职教育中外合作办学划分为“国际化”为主题的规范发展阶段与“优质化”为主题的内涵建设阶段。

1.“国际化”为主题的规范发展阶段（1994—2009年）。1978年党的十一届三中全会之后，我国对外开放政策开始确立，教育领域的对外开放成为我国对外开放政策的主要内容之一，高职教育国际化随之成为教育对外开放政策的主要衍生品。“1983年，由国家教委牵头，南京市教育局与德国汉斯·赛德尔基金会合作建设了南京建筑职业技术教育中心（现更名为南京高等职业技术学校），拉开了中国与外国职业教育合作的序幕。1993年，金陵职业大学与澳大利亚高校合作举办联合课程，成为我国高职教育领域首例跨国分段式合作办学项目。”①1994年颁布的《中外合作办学暂行规定》明确提出“国家鼓励在职业教育领域开展中外合作办学”，成为首个指导职业院校国际合作办学活动的专门性规范文件。2001年我国加入世界贸易组织，标志着我国对外开放进入了一个全新的发展阶段。《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法也随之出台，对举办中外合作办学进行了更加详细和具体的规定。该条例的颁布标志着中外合作办学逐步进入法制化办学阶段。之后，伴随着规模增长，各种管理乱象频出，为此，教育部门出台了一系列政策文件加以规范，如《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》（教外综〔2006〕5号）、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》（教外综〔2007〕14号）等。随着中外合作办学上升为国家政策，职业教育也将其作为重要政策内容之一。2004年，教育部出台的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教外综〔2006〕5号）提出“积极推进职业教育领域的中外合作办学，认真贯彻《中华人民共和国中外合作办学条例》”。2005年，国务院出台的《关于大力发展职业教育的决定》提出“推进职业教育领域中外合作办学”。总之，这一时期重点关注的是高职中外合作办学的规范发展问题，其显著特征是凸显中外合作办学作为高职教育国际化的重要路径。

2.“优质化”为主题的内涵建设阶段（2009年至今）。经过多年的改革探索，中外合作办学的相关政策安排不断完善，政策体系基本成型。2009年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“引進优质教育资源”“办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目”，标志着高职中外合作办学进入了新的发展阶段，“优质化”成为这一时期的政策主题。2009年，为进一步规范高职领域的中外合作办学，提高其办学质量，教育部推出了“两个平台”（建立中外合作办学监管工作信息平台和中外合作办学颁发证书认证工作平台）和“两个机制”（建立中外合作办学质量评估机制和中外合作办学执法和处罚机制）建设。2013年，教育部出台了《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，以提升高校中外合作办学质量水平为目的，推动建立中外合作办学质量保障机制。2015年，教育部印发了《关于开展高职高专中外合作办学试点评估工作的通知》（教外司办学〔2015〕523号），同时公布了《高职高专中外合作办学评估方案》（试行），开启了北京、江苏、上海、山东和广东五省市的高职高专中外合作办学评估工作。2014年颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》和2015年出台的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，均提出鼓励职业院校“举办高水平中外合作办学机构和项目”。显然，高职中外合作办学的政策导向已经从最初的引入国外优质教育资源转向打造本土化的高水平中外合作办学机构与项目，提质增效成为当前主要的政策目标。

二、高职教育中外合作办学的发展现状及问题

以中外合作办学信息监管工作平台2018年10月之前公布的高职层次中外合作办学机构与项目信息（本研究只关注学历教育层面的高职中外合作办学，非学历教育和已停办/已注销项目不在本研究统计范围之内）为基础进行统计分析后发现，目前我国高职层次中外合作办学虽然在规模、专业建设上取得了一定成效，但在区域和专业分布、外方合作伙伴选择及毕业证书的颁发上还存在一些问题。

1.高职教育中外合作办学发展迅速。截至2018年，经由地方审批报教育部备案的高职中外合作机构和项目的数量分别为27个和753个。其中，苏州百年职业学院（2016年批准设立）、福州墨尔本理工职业学院（2017年批准设立）为具有独立法人资格的办学机构，其余中外合作办学机构均为不具有法人资格的二级学院。就中外合作办学项目而言，与2013年相比，“项目总量由696个项目”②增至753个，5年内增长了57个办学项目。而具有独立法人资格的中外合作办学机构在高职教育领域的出现，则意味着其办学形式日益丰富，中外合作办学在高职教育领域也逐渐成为一种办学模式，逐渐向规范化与模式化转型。

2.区域高职教育中外合作办学差异明显。目前，高职层次中外合作办学主要集中在经济发达地区，如江苏、广东、浙江、上海等地。与东中西部的产业发展特征相似，高职教育中外合作办学也呈现出典型的东中西阶梯状分布的特点。以国家统计局划分的东中西三大经济带为标准进行统计，东部12个省份和直辖市举办的高职层次中外合作办学机构为19个，项目485个;中部9省举办4个机构和178个项目;西部10省举办4个机构和90个项目。“我国东部地区较为发达的外向型经济发展和社会较高的开放度，促使其市场经济体系日臻完善，已经参与到经济全球化的进程之中。”③经济发展的国际化程度，为职业教育与国际接轨提供了条件。中西部地区也逐渐把握各自的地缘和资源优势，积极开展合作办学。总的来看，外向型经济程度越高的省份，对人才的国际化素质要求越高，高职院校的对外开放程度就越高，国际交流与合作也就越活跃。可见，高职教育中外合作办学的发展规模与区域经济的发展及需求密切相关。

3.高职教育中外合作办学专业分布集中。根据《普通高等学校高等职业教育专科（专业）目录（2015年）》公布的19个专业大类，通过对信息监管平台提供的数据进行分类统计后发现，高职中外合作办学项目的专业大类分布相对集中。排名前四的分别是财经商贸、装备制造、电子信息、旅游四大类，其中财经商贸大类的合作办学项目数量最多（273个），占比36.3%，装备制造大类和电子信息大类分别占据12.1%（91个）和11.8%（89个）;位于第二梯队的是土木建筑（51个）、文化艺术（40個）、教育与体育（35个）、医药卫生（23个）、交通运输（20个）和能源与材料（13个）大类;位于第三梯队的分别为农林牧渔（8个）、资源环境与安全（7个）、生物与化工（5个）、食品药品与粮食（4个）、新闻传播（4个）、公共管理与服务（3个）和轻工纺织（1个）等大类。总的来讲，除水利大类尚没有合作项目之外，其余大类均有涉及。与此同时，专业大类分布与经济发展需求的匹配度不高。商科和计算机应用技术等办学成本相对低廉的专业重复设置率依然较高，而《中国制造2025》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《推进共建“一带一路”教育行动》等政策文件中强调的“先进制造业”和“战略性新兴产业”（新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等）等对应的专业设置不足。可见，当前高职教育中外合作办学的专业分布结构与当前国家战略的重点建设内容并不适应。

4.高职教育中外合作办学合作方主要来自发达国家或地区。我国高职层次中外合作办学的外方合作机构主要来自26个国家，以发达国家和地区为主。其中，与澳大利亚合作的项目数最多，为190个，占总数的25.2%;加拿大次之，占总数的15.7%;美国和英国各占13.5%;韩国占7%，德国占5%，新西兰占4%，新加坡占2.5%。而与乌克兰、波兰、印度和泰国等的合作项目数则寥寥无几。澳大利亚、英国、新西兰都是典型的经济利益主导的职业教育服务贸易输出国家，获取商业利润是其最终追逐的目标，与这些国家的合作体现了“教育优质”的基本原则。而与印度的合作，则充分体现了“资源优质”的原则。河北金融学院与印度R.V.S.教育集团合作举办的软件技术专业，将印度在信息技术产业上的优势引入我国;云南旅游职业学院与泰国曼谷工商管理旅游学院开展应用泰语专业，则体现了“区位优势”的原则。2015年10月，教育部在《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》中提出，全国高职院校要积极配合国家“一带一路”倡议，加快推进与“一带一路”沿线国家的教育合作与交流，助力国内优质产能走出去。统计后发现，现有高职中外合作办学项目中，仅与8个一带一路沿线国家（共65个国家）建立了58个中外合作办学项目，占项目总数的7.7%，占“一带一路”沿线国家总数的12.3%。可见，我国高职院校通过合作办学的形式参与“一带一路”建设的程度并不高，并且中东部高职院校扮演着主要承担者的角色，如在与新加坡合作的19个项目中，江苏和浙江占了11个。部分中西部省份开始借助地缘优势开展合作，如内蒙古与白俄罗斯开展了7个合作项目。

5.高职教育中外合作办学仍以获得学历教育证书为主。国内现有开展学历教育的高职中外合作办学项目，在学生正常毕业时通常有三种颁发毕业证书的模式：一是单一中方高等职业教育毕业证书;二是中方高等职业教育毕业证书+外方相应的学位证书;三是中方高等职业教育毕业证书+外方职业资格证书。目前实行较多的是第二种模式，外方颁发的证书也是五花八门，如副学士学位（Associate Bachelor Degree）、专科文凭（Diploma）以外，还有写实性证书、课程证书（Course Certificate）、研修证明、课程结业证书（Certificate of Course Completion）、高级文凭（Advanced Diploma）、外方专科学位证书（韩国）等。“这些学习证明都是象征意义的，对于无出国深造需要的毕业生而言，这样的证书形同废纸，既无法体现高等职业教育技能型培养的特色，也无法获得用人单位的‘慧眼识珠。”④第三种模式主要集中在个别项目，如北京的几所高职院校与德国德累斯顿工业大学继续教育学院开展了9个合作项目，均可以获得德方授予的IHK职业资格证书。就高职教育中外合作办学而言，获得外方学位证书作为进一步升学的资格证书无可厚非。但是，高职中外合作办学不仅要获得外方的文凭证书，更要获得外方提供的获得国际认可的职业资格证书，因此，开展更多以获得国际职业资格证书为目的的中外合作办学项目将是今后的努力方向。

三、高职教育中外合作办学发展的影响因素

任何事物的良性发展都是各种因素综合作用的结果。我们需要对影响高职教育中外合作办学进一步开展的各种因素进行深入分析。

1.利益驱动的误导。在经济全球化和知识资本化的背景下，英国和澳大利亚等典型的教育资源输出国往往以获取经济利益为最终目的，而开展中外合作办学的高职院校往往以获得政府资源为主要目标。于是，大量办学成本相对低廉的商科、管理、计算机和信息技术等专业低水平重复办学，这些专业的设置不仅缺少相应的专项论证，在运作过程中也缺乏与学校整体发展目标的契合，导致后期发展阻碍重重。中外合作办学专业在“不出国的留学”的名义下可以收取相对高昂的学费，使得这些办学项目俨然成为高职院校创收的一种手段。成本—收益成为开办合作办学项目时首要考虑的因素。但是，高职院校开展中外合作办学的根本目的在于引入外方的优质教育资源，促进本校教育教学质量的进一步提高，其本质属性是公益性事业。近年来，随着政府对公益性和高质量中外合作办学的导向日益明显，中外合作办学专业作为学校创收手段的作用逐渐式微，促进学校整体办学水平提高的本体作用逐渐提上日程。尤其在新一轮“一流高职院校”和“优质高职院校”建设的背景下，高职中外合作办学更扮演着为提升学校内涵发展探路的作用。

2.政策安排的缺位。高职中外合作办学的规模化发展得益于政府的政策推动，但其高质量发展也受制于相关政策安排的缺位。首先，缺乏信息管理和服务平台。目前，我国高职院校在国（境）外项目伙伴的选择上具有较大的随意性，“熟人网络”占据较大比重，依据中外双方院校办学实际需要开展合作的机制欠缺，尤其在政府层面缺乏对国外职业教育相关信息的收集与研究。虽然中外合作办学信息监管平台提供了“国外教育资源”一栏，但更多提供的是国外本科院校的信息，难以满足高职院校寻找合作伙伴的需求。其次，缺乏有效监管。当前高职层次中外合作办学实行地方教育行政部门或人民政府审批、报教育部备案的制度。但一直以来，“政府对中外合作办学的审批过于重视对中外合作办学机构的性质、内部管理体制、申报报告、合作协议、资产来源等文本材料的审查比较细致，对外方合作机构的资质及其提供的课程、教学等教育资源的质量和标准疏于审核”⑤。与此同时，对中外合作办学的实施过程和实施效果缺乏实质性的监管，导致中外合作办学质量一直为大家诟病。再次，法规的局限性和滞后性。《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法对高职层次中外合作办学的特殊性观照不够。比如，高等教育中外合作办学的概念被界定为“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动”，合作主体只能是外方教育机构。但是，高职办学的显著特征却是校企合作、产教融合，企业理应参与相应的国际化办学活动。因此，高职中外合作办学的外方合作对象不应仅仅局限于教育机构，还应进一步拓展内涵，将外国（跨国）企业和其他社会组织纳入合作对象范畴。最后，缺乏退出机制。2016年，《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》明确提出，中外合作办学要“强化退出机制”，“标志着中外合作办学进入了转型和升级的拐点：由规模发展向内涵建设转变”⑥。2018年7月，234个本科以上中外合作办学机构和项目终止，凸显了在中外合作办学领域优化升级的政策导向。但是，高职中外合作办学项目的退出机制应该如何建设则需要进一步探讨。

3.本土化环境的缺失。中外双方教育环境的巨大差別，难免造成外方教育资源的“水土不服”。主要表现在：首先，管理机制上的障碍。作为深化办学体制改革促进多元办学格局形成的重要路径之一，中外合作办学从被法定认可起，就受到《中华人民共和国民办教育法》的保护，属于“社会力量办学”范畴。“中外合作办学”作为我国民办教育的组成部分，本身就具有一定的“市场”属性，但现有合作项目绝大多数开设在公办高职院校中。“市场要素决定中外合作办学需要有选择地、主动地竞争资源”⑦，但公办院校长期形成的“等、靠、要”的思维习惯和计划分配体制，严重限制了引入优质教育资源的本土化实现程度。其次，中外教学运行机制上的差异。依据教育服务购买理论，中外合作办学收取较高的学费，就应该提供比普通学习项目质量更高的教育，但实际上，中外合作办学专业的学生除了能够接触到更多的英文课程之外，并无其他明显优势。与此同时，外方的课程标准、教材等都重在对学生能力的培养，而我国高职院校课程教学却有严重的知识导向，这就导致目前的高职教学管理制度难以满足外方教学资源运行的需求。最后，学历资格框架的缺失。目前我国尚未建立起相应的学历资格框架，难以与其他国家实现学分互换和学历学位互认等。尤其是我国高职教育属于专科层次，基本无法在国际上找到与之对等的教育层次和教育机构进行合作，这也是导致高职中外合作办学职教特色不明显的原因之一。

四、对策与建议

中外合作办学在推动高职教育内涵发展和改革的过程中扮演着积极的角色和作用。在对外开放的新时期，高职中外合作办学需要在两个方面发力：一是创造性的转化，二是创新性的发展。如此才能练好内功，推动高职中外合作办学向高质量发展。基于此，本研究认为，高职中外合作办学需要在如下方面继续加强。

1.明确战略重点：形成适应新时期需要的中外合作办学定位。引进国（境）外优质高职教育资源是高职教育中外合作办学的基本目的，但在我国高等职业教育发展的不同阶段，中外合作办学应体现出不同的功能定位与战略重点。一直以来，西方职教发达国家在整个国际化进程中处于主动地位，扮演着示范者、提供者的角色，发展中国家则处于相对被动的局面，扮演着学习者和模仿者的角色。在我国全方位、多形式、多层次的开放格局逐渐形成的背景下，我国高职中外合作办学应发挥多方面的功能。首先，依然坚持引入优质教育资源的宗旨，补充我国高职教育优质资源不足的“短板”。其次，积极地变“被动”为“主动”，变引进资源为输出资源，通过“走出去”办学，提高我国高职教育在国际上的影响力，提高我国职业教育的国际软实力。最后，积极服务于我国产业发展转型，为“一带一路”建设和国际产能合作提供国际化技术技能人才支撑。

2.加强政府引导：政府层面应进一步做好顶层设计。首先，完善《中华人民共和国中外合作办学条例》。该条例应进一步明确引入的是“优质资源”，而非“优质教育资源”。职业属性是高等职业教育区别于普通高等教育的基本特性，也是职业教育作为独立教育类型得以生存和发展的根基。“只有加强与国外行业、企业合作，走校企联合培养之路，才是凸显高等职业教育特性、符合高等职业教育需求的国际化路径。”⑧因此，应在法律法规中进一步明确优质资源的内涵。其次，打造信息服务平台。充分利用政府部门的优势，为高职院校与国（境）外职业培训机构、院校和企业牵线搭桥，提供交流合作信息资源和平台。除通过个人关系建立合作之外，我国高职院校还应该进一步扩大建立合作关系的途径，比如进一步加强与国际组织的合作，与职业教育发达国家、“一带一路”沿线国家政府的合作，以及与国际知名企业和国际权威研究机构的进一步合作等。最后，加强对专业设置的引导。政府应及时发布区域产业发展的需求信息，审批部门要严把专业设置的入口关，提高专业设置与区域经济发展的匹配度。与此同时，加强对中西部地区产业经济发展需要的分析，为中西部地区开展合作办学提供信息库。

3.推进质量建设：严把入口关并加强过程监管。首先，要制定明确的境外优质教育资源标准。严把引入资源的质量关，确保引入的资源“优质”，才是当下提高高职中外合作办学质量的首要关卡。已有政策文件通常将优质教育资源界定为“国外知名或高水平院校、教育及科研机构、企业，优秀师资、优秀教材，国际先进、成熟适用的人才培养标准、专业课程、教材体系和数字化教育资源”等，但没有给出明确的具体标准。这也为高职院校制定校本优质教育资源标准提供了空间。鉴于职业教育的“区域性”特征，“优质资源”应首先立足于地方经济发展需要尤其是高职院校自身发展的需要。因此，高职院校应在做好前期调研和论证工作的基础上，制定本校“优质资源”的引入标准。其次，完善过程监控机制。高职中外合作办学机构和项目在严把“入口关”的同时，需要建立健全自身的过程监控机制，在充分利用政府监管和第三方评价的基础上，辅之以外方合作者的质量审计或评估。加强中外合作办学机构和项目间的竞争，遵从“优胜劣汰”的法则，强化退出机制，淘汰不合格的机构和项目。最后，加强对引入优质教育资源的本土化研究。目前高职中外合作办学已经在引入外方的教育理念、课程体系及标准、教学方法、管理体制等方面取得了初步成效，但这些优质教育资源的转化率较低，未能充分推动我国高职内涵建设。因此，只有加强本土化研究，才能充分发挥中外合作办学的根本作用，推动中外合作办学的健康稳步发展。

4.打造国际影响：大力推动有特色的高职院校“走出去”办学。单向输入并非高职中外合作办学的终极目标，双向交流才能最终体现高职中外合作办学的价值。从长远来看，教育国际化要把民族的、本土的教育转化为世界教育文化的组成部分。如前文所述，我国高职教育层次中外合作办学存在严重的输出与输入不平衡的现象。现有政策文件也重在强调“引入外方优质教育资源”和“招收中国学生”，遵循的是“引进来”的思维模式，但也不能忽视“走出去”在提高我国职业教育“国际影响力”中的作用。我国高职院校应该充分发挥各自的国际化办学优势，與“一带一路”沿线国家合作办学，一方面服务于“走出去”企业的人才需求，另一方面打造我国高职教育走向国际化的窗口。《2017年中国高等职业教育年度质量报告》显示，“全国已有172所高职院校接受全日制国（境）外留学生，留学生总数超过7000人;但是，全国仅有少数几所高职院校伴随中国企业‘走出去，分别在印尼、泰国、几内亚、吉尔吉斯斯坦、赞比亚、南非、柬埔寨等国设立海外培训中心，开展职业培训和学历教育项目。”⑨而这些走出去办学的项目往往建立在特色发展的基础上，如鲁班工坊和贝宁学院。因此，地方政府和高职院校需要在今后的办学过程中不断总结经验，完善相关政策和配套措施，进一步推动特色导向的高职院校走出去办学。

[注释]

①赵双兰.高等职业院校国际合作办学教育的研究[D/OL].武汉：湖北工业大学，2014[2018-10-18].http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.

②刘育峰.我国高职院校国际及地区合作办学项目：现状、特点与方向[J].中国职业技术教育，2015（6）：5.

③何进军.教育类专业概论与职业导论[M].广州：中山大学出版社，2009：273-274.

④陆胜蓝.浙江省高职院校中外合作办学现状的调查分析[J].河南科技学院学报，2016（10）：19.

⑤张民选，李亚东.中外合作办学认证体系的构建与运作[M].北京：高等教育出版社，2010：78.

⑥赵彦志.建立退出机制，促进中外合作办学良性发展[EB/OL].（2018-07-04）[2018-10-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2018n/2018_zl48/201807/t20180704_341981.html.

⑦黄华.我国高职院校国际交流与合作研究[D/OL].上海：华东师范大学，2010[2018-11-10].http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.

⑧杨小燕.使命的召唤：高等职业教育国际化发展研究[M].西安：西安交通大学出版社，2013：107-108.

⑨章永刚.“一带一路”背景下高职院校国际合作与交流现状反思及模式转型[J].机械职业教育，2017（12）：9.