新时代视域下混合所有制职业学校改革探究

2019-04-17吴显嵘

教育与职业(下) 2019年5期

[摘要]在中国特色社会主义进入新时代的背景下，开展混合所有制职业学校改革，不仅是对职业教育办学模式的创新，也是实施职业教育体制机制改革的突破口。推动混合所有制职业学校改革首先应明确界定其内涵要义，其次要分析混合所有制改革的动力因素。同时，要科学把脉混合所有制职业学校改革中的问题，针对当前改革中法律支撑缺乏、产权界定不清和利益分配不均衡、治理结构不完善等问题，积极探索“如何混合”，找准改革关键点。具体而言，应建立健全相关法律体系，明确混合所有制职业学校的法人属性、资本权益以及产权结构，建立与混合所有制产权相适应的“权责一致、高效、激励”的内部治理结构，优化外部治理环境，加强高品质公共政策服务供给。

[关键词]新时代混合所有制职业学校产权结构治理

[作者简介]吴显嵘（1979- ），男，江西赣州人，东莞职业技术学院，助理研究员，硕士。（广东东莞 523808）

[课题项目]本文系2016年广东省示范校建设项目“办学体制机制创新及校企合作制度建设”的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2019）10-0019-07

2014年，以国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》为标志，我国混合所有制职业学校发展的政策支持逐漸系统化、全面化，有力地促进了职业教育混合所有制改革的深入开展。在国家的大力推动下，全国各地的公办、民办职业学校纷纷开展了混合所有制改革探索，进一步丰富了我国社会主义所有制的实现形态，拓宽了职业教育办学经费的来源，初步构建起了现代化的职业教育治理结构。但是，当前混合所有制职业学校办学和运作过程中也暴露出一些问题，如产权结构不清晰、治理结构不合理、非公资本投资办学的营利诉求难以满足等，严重影响了混合所有制职业学校的办学成效。为了更好地支持职业教育混合所有制改革，需要进一步厘清混合所有制职业学校的内涵和发展动因，及时梳理混合所有制职业学校发展过程中的矛盾和问题，并提出相应的解决之道。

一、混合所有制职业学校的内涵界定

要厘清混合所有制职业学校的内涵，必须先阐明混合所有制的内涵。所谓混合所有制，是指不同所有制的混合，主要包括不同所有制主体的混合和不同所有制资本的混合，前者涉及组织的治理结构，后者涉及出资的所有制成分。党的十八大报告指出“混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式”①。这一界定说明了混合所有制本身并不是一种严格意义上的所有制，而是公有制与私有制相互融合的产物，是一种所有制的实现形式。在概念的实际运用中，一般“混合所有制”在宏观意义上是指混合所有制经济，即不同所有制经济成分的混合状态;在微观意义上是指混合所有制企业——现代企业制度分类中的股份制公司，即在同一经济组织中由国有、集体、个体、私营、外资等不同经济成分的产权主体多元投资、互相融合而形成的多元产权配置结构形态。

“混合所有制职业学校是经济领域的混合所有制概念和原则在教育领域的迁移和应用，是我国社会主义职业教育办学体制的重大创新。”②根据混合所有制的基本内涵，混合所有制职业学校在办学上具有三大特征：一是学校的创办者（出资主体）至少有两个;二是学校资产必然同时包括公有制经济成分和非公有制经济成分;三是学校的出资主体依据出资份额依法享有学校治理权。因此，混合所有制职业学校可以界定为由国有资本、集体资本、非公有资本、国外资本等不同所有制的两个或两个以上的主体共同出资举办的职业学校。需要说明的是，尽管混合所有制职业学校中的“混合”并未明确规定是何种经济成分的混合，仅从字面意思理解，它既可以指不同非公有制经济成分的混合，如个体资本、民营资本、国外资本之间的混合;也可以指公有制经济成分的混合，如国有资本与集体资本的混合。在我国现行的经济体制下，混合所有制职业学校概念中的“混合”特指公有制经济成分和非公有制经济成分之间的混合，即学校的资产必须包括国有资本与集体资本中的至少一种以及个体资本、民营资本、国外资本之中的至少一种。若非如此，即使职业学校的办学形式符合了多种所有制经济成分混合出资的特征，也不被视为混合所有制职业学校。

二、实施混合所有制职业学校改革的动力因素分析

1.经济推动，产业转型升级的现实要求。混合所有制改革在我国由来已久，早在20世纪90年代，我国就开始允许国内民营资本与国外资本参与国有企业改组，以完善社会主义经济体制，促进社会生产力的发展。随着我国经济领域所有制结构的不断优化，国有资产存量得以盘活，国有企业活力得以激发，有力地支撑了社会经济的繁荣发展。在我国混合所有制改革不断深入、混合所有制经济持续壮大的社会经济条件下，职业教育亦需要实施混合所有制改革。21世纪以来，随着我国所有制结构的逐步完善，社会主义经济制度的优越性越发凸显，尤其是当前在我国步入中国特色社会主义新时代的背景下，我国经济开始由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业转型升级成为我国经济发展的新主题。产业转型升级实质是全球新一轮科技革命所引发的国内产业经济调整，核心是生产技术的更新换代。生产技术的革新包含两大任务，分别为现代生产工具、先进生产设备的推广应用以及科学知识、高新技术的教育普及、研发创新。前者的承担主体是企业，后者的承担主体是职业学校、科研院所。因此，现代产业经济的转型升级客观上要求产业与教育、企业与学校深度融合、共谋发展，而这一点又决定了职业教育只有进行深层次的混合所有制改革，才能满足多种所有制经济成分参与职业教育办学的需求。

2.政治要求，贯彻党和政府决策的重要举措。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，要求“积极发展混合所有制经济”③。这一表述为我国进一步深化经济体制改革指明了方向、划出了重点，也为职业教育领域实施混合所有制改革奠定了基础。2014年5月，国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，要求“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”④。随后，2014年6月，教育部等六部门联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，再次强调“探索发展股份制、混合所有制职业院校”“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”⑤。从党中央要求积极发展混合所有制经济到国务院、教育部要求积极探索发展混合所有制职业学校，时间仅隔了半年左右，说明职业教育改革与经济体制改革具有较高的同步性，可以说，实施混合所有制职业学校改革正是贯彻党和政府决策的政治要求。

3.内在诉求，职业学校实现内涵发展的主动使然。改革开放至今的几十年历史，是我国社会经济发展取得辉煌成就的历史，也是我国职业教育取得跨越式发展的历史。“文革”结束之初，我国高职院校在校生不足40万人，中职学校在校生约为200万人，而到“2017年，高职院校在校生已经达到1104.95万人，中职学校在校生达到1592.5万人”⑥，分别增长了约28倍和8倍。我国职业教育规模已经基本能够满足全国人民接受教育的需求，职业教育由此进入了从外延式规模扩张向内涵式提质增效转变的新阶段。实际上，国家鼓励探索发展混合所有制职业学校，正是为应对我国职业教育发展的内在诉求变化而制定的改革“药方”。一方面，职业教育内涵式发展要求職业教育办学与教学走校企合作、工学结合的道路。在传统职业教育体制下，公办、民办职业教育泾渭分明，职业教育、产业经济疏离隔绝的状态严重阻碍了不同所有制经济主体的联动，制约了职业教育产教融合的深化，客观上要求实施职业教育混合所有制改革。另一方面，职业教育内涵式发展要求建立多元共治的现代职业教育治理体系，推进教育“管、办、评”分离。“传统的以政府为单一管理中心、以行政指令为驱动的职业教育管理体制不仅不利于激发各类职业学校办学活力，也制约了职业教育治理体系的现代化。”⑦因此，从职业教育发展的内在诉求来看，实施混合所有制办学体制改革同样势在必行。

4.派生动力，发挥企业在职业教育中的主体作用需要。职业教育具有很强的实践性，发挥企业在职业教育领域中的主体地位至关重要。当今欧美等制造业强国的职业教育发展历史已经证明，全社会技术技能水平的提高仅仅依靠职业学校的力量是远远不够的，企业必须深度参与职业教育，才能有效推动一个国家和地区技术技能人才队伍的成长和技术技能水平的提高。就国内而言，由于体制机制方面的原因，占据职业教育主体地位的公办职业教育始终难以与企业开展深入广泛的合作，企业在职业教育中的主体地位始终难以得到发挥。“在职业教育领域实施混合所有制改革，允许各种形式的非公资本入股职业学校并允许出资主体以创办者的身份参与学校治理，是充分发挥企业重要主体作用的根本性举措。”⑧一方面，允许非公资本入股职业学校，有利于构建起学校与企业利益深度捆绑的办学格局，从而更充分地调动企业参与职业教育办学的积极性，为职业教育深度整合产业资源奠定基础。另一方面，允许出资主体以创办者身份参与学校治理有利于优化职业学校治理结构，让企业享有更多的知情权、决策权、管理权，从而提升职业教育的市场化办学水平。总之，混合所有制职业学校的办学模式为企业参与职业教育办学和介入人才培养过程创造了必要条件，是充分发挥企业重要主体作用的内在需要。

三、当前我国混合所有制职业学校改革中存在的问题

1.缺乏完善的法律支撑，改革保障不足。依法治教是职业教育健康、稳定、长远发展的重要基础，是确保职业教育混合所有制改革规范有序实施并取得预期成效的根本保障。不过在现阶段，职业教育领域的混合所有制改革还停留在政策层面，缺乏完善的法律支持，改革保障仍显不足。一是混合所有制主体的法人地位不明确。混合所有制作为我国社会主义所有制的创新形式，既包含了公有制经济成分，又包含了非公有制经济成分，那么如何界定混合所有制主体的法人地位，就成为一个重要的基础性问题。“混合所有制职业学校不仅兼具公有制和非公有制经济成分，还兼具经济性和公益性。”⑨无论将其界定为民办非企业法人、企业法人还是事业单位法人，都不能完全、准确地反映混合所有制职业学校自身的属性和特点。法律规定不完善，非公资本、企业主体参与混合所有制职业学校办学就会面临法律风险。二是混合所有制的资本权益缺乏保障。逐利性是资本的根本属性，各类非公资本之所以愿意投入混合所有制职业学校办学，就在于拥有获得合理回报的预期。然而，一方面，由于现行的法律体系并未明确规定公办职业学校的资产评估办法，公办职业学校贸然开展混合所有制改革，既面临国有资产流失的风险，又面临非公资本合法权益遭受侵蚀的风险。另一方面，由于我国职业教育领域尚未建立起相对健全的资产交易流通机制，社会资本参与职业教育办学可能面临退出困难、资本收益难以变现的问题，制约了非公资本参与混合所有制职业学校办学的积极性。

2.产权界定不清、利益分配不均衡。混合所有制职业学校要形成多元主体相互配合、多种所有制经济成分良性互动的办学格局，就必须清晰界定学校资产的产权归属，为各方参与主体的权责划分、利益分配提供基础依据。然而，在现行的法律和制度框架内，缺乏对职业教育混合所有制办学模式下学校产权界定标准和办法的明确规定，导致产权界定困难。产权界定不清又会引发两大问题：一是无法彰显“混合所有制”中“所有”的内涵，各办学主体围绕学校资产的权利与义务不明确，阻碍职业教育混合所有制办学探索实践的深入;二是学校增值资产归属不明晰，极易诱发各投资方围绕学校资产增值收益、办学收益分配产生的矛盾纠纷，影响社会主体的办学投资动力。不仅如此，现阶段职业教育混合所有制办学还面临利益分配不均衡的问题。非公资本参与职业教育办学，除了公益性资本和捐赠性资本以外，大部分有着追求经济回报的目的。“以法律规定形式肯定和支持各类非公资本获得合理的投资收益，是保障非公资本、社会主体参与职业教育混合所有制办学合法权益的必然要求，也是充分调动其参与职业教育混合所有制办学积极性的重要途径。”⑩但我国现行的法律体系中，尽管《中华人民共和国民办教育法》规定在明确法人财产权的基础上，投资主体可以获得合理的经济回报，却并未指明经济回报的比例和分配办法，而《中华人民共和国高等教育法》规定投资主体只能获得奖励性质的办学投资回报。由于相关法律规定较为模糊，可操作性不强，非公资本投资混合所有制职业学校的收益分配不得不高度依赖事前签订的协议，一旦协议本身存在疏漏或者办学过程中出现协议未涉及的新情况，很容易引发各种各样的经济纠纷。

3.治理结构不完善，削减了办学运转效率。尽管当前我国的混合所有制职业学校基本建立了多元化的治理体系，但由于事业单位与企业主体在价值目标、行为方式上的巨大差异，以及教育的公益性与资本的逐利性之间的内在冲突，使得混合所有制职业学校的多元治理结构始终存在诸多问题和矛盾，消减了办学运转效率。主要表现在两个方面：一是非公有制经济主体的话语权不足。以持股比例划分权利范围是现代企业治理的通常做法。混合所有制职业学校借鉴混合所有制企业的管理制度安排，亦普遍采取以投资主体的出资比例划分学校治理权利的管理办法。然而，由于创办职业学校所需的资金量庞大，大部分企业尤其是广大中小企业的资本实力根本无法与国有资本、集体资本相提并论，因此，在混合所有制职业学校的股权结构中，大股东基本是政府以及国有企业，拥有对学校的绝对控制权和决策权;非公有制经济主体由于出资比例低，话语权普遍不足，办学主体作用难以发挥。二是校务决策分歧大，管理矛盾多发。“公办职业学校是混合所有制改革的主要主体。长期以来，我国公办职业学校始终坚持教育的公益性和普惠性，注重办学的社会效益。”11但引入社会资本以后，职业教育办学的经济性被凸显出来，非公有制经济主体的经济利益诉求与公办职业学校的社会效益诉求之间的矛盾尖锐化，前者倾向于降低办学成本，提高学校经营利润;后者要求加大教育投入，持续改善办学条件和教师福利。这种矛盾冲突反映在学校治理结构中，就表现为混合所有制职业学校的校长与董事长在重大校务决策上的分歧明显，进而造成学校管理矛盾多发，严重影响了学校管理和教学秩序的稳定性。

4.办学主体来源多元化，改革阻力较多。“经济成分复杂化、办学主体多元化是混合所有制职业学校办学的基本特征。”12从逻辑上讲，办学主体的多元化有利于激发公办职业学校活力、发挥企业教育主体作用，有利于建立现代职业教育治理体系。但与此同时，我们必须看到，职业教育混合所有制改革在为职业学校带来种种“红利”的同时，办学主体来源的多元化客观上又放大了改革的阻力，使得混合所有制职业学校在办学和运作过程中面临的困难更加复杂繁多。一是公有制经济主体与非公有制经济主体之间的互信程度有待提高。由于体制原因，国内的非公有制经济参与社会公共事务的程度较低，尤其在基礎性公共事务中发挥的作用十分有限，由此造成非公有制经济主体普遍缺乏公共事务治理经验，加之非公资本的逐利性特征尤为显著，使得政府机构、国有企业、集体企业对民营企业、社会资本介入社会公共事务的能力和效果持怀疑态度。而站在非公有制经济主体的角度看，混合所有制职业学校办学的相关法律法规不完善，国有资本、集体资本的强势都让民营企业参与职业教育办学顾虑重重。二是混合所有制职业学校获得的财政支持偏少。混合所有制职业学校所有制结构的特殊性决定了它不能像公办职业学校那样享受完全的财政拨款和政策支持，在学校经营过程中需要自行筹措办学资金和教育资源，办学资金短缺、办学资源匮乏成为困扰混合所有制职业学校运行的经常性问题。这导致混合所有制职业学校在与公办职业学校的竞争中处于劣势，且与公办职业学校的办学实力差距出现不断扩大的趋势，不利于混合所有制职业学校的推广。

四、推动混合所有制职业学校改革的关键点思考

1.修订相关法律，明确混合所有制职业学校的法人属性和资本权益。当前职业教育混合所有制办学改革面临法人属性不明确和资本权益缺乏保障的问题，归根结底是立法修法工作没有跟上混合所有制改革的实践步伐。因此，必须尽快修订相关法律，明确混合所有制职业学校的法人属性和资本权益，为深化职业教育混合所有制改革提供制度保障。一是在混合所有制职业学校的法人属性方面，应当根据民法总则的基本精神，按照办学目的划分两类法人。对于以公益为目的进行混合所有制改革的职业学校或者以公益为目的创办的混合所有制职业学校，应当认定为事业单位法人，突出其办学的公益属性，充分享受国家扶持职业教育的各项优惠政策和财税支持。对于以营利为目的而进行混合所有制改革或者以营利为目的而创办的混合所有制职业学校，在法律认定上应当视为民办职业学校，享受《中华人民共和国民办教育促进法》中规定的各项权利，并履行应尽的义务。二是全国人大常委会应当修订《中华人民共和国职业教育法》，增加有关职业学校资产（包括有形和无形资产）价值评估的原则、标准、办法、流程等规定，建立针对高职学校的固定资产、流动资产、对外投资以及在建工程等多种有形或无形资产的第三方机构清算和评估制度。同时，各级政府应当引导建立流通便利、立体多元的职业教育产权交易市场，制定职业学校产权交易管理办法并完善相关制度安排，为社会资本投资混合所有制职业学校顺利获取经济收益扫清体制机制障碍。

2.加强立法工作，明晰产权结构，规范利益分配。混合所有制职业学校的办学特点决定了其产权结构的复杂性，这既为我国职业教育发展开创了新的路径和空间，也为职业教育发展带来了新的困难和挑战。“如何界定不同性质出资主体所享受的产权，并建立清晰明确的产权结构，进而规范不同性质资本的利益分配，已成为发展混合所有制职业学校必须解决的根本性问题。”13《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“完善产权保护制度”，强调“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济同等受到法律保护”14。这些规定为职业教育混合所有制改革过程中的产权界定与保护工作奠定了基础。当前发展混合所有制职业学校之所以面临产权划分的障碍，关键在于《中华人民共和国职业教育法》中缺乏针对职业教育混合所有制产权的相关规定。同时，《中华人民共和国民办教育促进法》又只对民办学校财产的清偿顺序做出了规定，并未涉及国有资本、集体资本的财产清偿问题，导致混合所有制职业学校的产权结构安排缺乏真正适用的法律条款。因此，混合所有制职业学校要建立明晰的产权结构，必须从加强立法工作入手，尽快修订以及补充相关法律中有关职业教育混合所有制产权规定的内容，既要规定国有资本、集体资本在民办职业学校中的产权归属、地位和作用，也要规定民营资本、个体资本、国外资本等在公办职业学校中的产权归属、地位和作用，完善混合所有制职业学校的产权保护制度。在混合所有制职业学校的办学收益分配方面，应当通过修订《中华人民共和国职业教育法》来明确国有资本、集体资本不参与学校经营的利润分配，只能享受学校资产的增值收益，以体现公有制经济成分参与职业教育办学的公益属性，同时防止国有资产流失。社会资本的办学投资收益应当在预留一部分资金作为再投入资本以后，依据投资比例以及相关协议规定获得利润。

3.建立与混合所有制产权相适应的“权责一致、高效、激励”的内部治理结构。混合所有制职业学校办学主体的多元化、经济成分的复杂化决定了其内部治理结构应当向着多元共治、民主决策的方向发展。“混合所有制学校作为区别于公办、民办学校的第三种职业教育办学模式，在治理结构上也应当区别于传统的公办、民办学校。”15在建立治理体系的过程中，一方面要充分发挥公办、民办职业学校的治理优势，另一方面要避免公办、民办职业学校治理中体制机制瓶颈问题的再现，建立起与混合所有制产权相适应的“权责一致、高效、激励”的内部治理结构，打造混合所有制职业学校独特的治理优势。在具体办法上，一是对于国有资本占比大、由公办职业学校改制而成的混合所有制职业学校，应当继续采用党委领导下的校长负责制。党委作为学校的领导核心，担负着统筹规划、组织建设、政策落实等学校治理中的重要职能，校长要在党委的领导下开展工作。同时，还应当借鉴现代企业制度，建立学校董事会，由党委、非公社会主体中的负责人和校长共同组成，形成党委、董事会协同配合、相互监督的组织管理结构。二是对于社会资本占比大、由民办职业学校改制而成的混合所有制职业学校，应当采用由股东大会、董事会、监事会、校务委员会构成的多元治理结构。股东大会作为学校的最高权力机关，行使所有重大校务的决策权，并有权选任和解除董事;董事会的主要成员由股东大会产生，负责执行股东大会的决议，制定学校预算、决算方案，制订学校年度工作计划，设置内部管理结构，制定基本管理制度以及负责聘任和解聘校务委员会成员等工作。校务委员会负责日常校务的管理和执行，确保学校各项教学工作的开展平稳有序。同时，有必要建立各级党组织，在贯彻党的路线、方针、政策上发挥监督保障作用。

4.优化混合所有制职业学校的外部治理环境，加强高品质公共政策服务供给。一是各级政府应当加强舆论宣传引导，充分动员各个部门、各类媒体、各种平台向全社会宣传职业教育混合所有制改革的重要意义，深入解读党中央、国务院支持发展混合所有制职业学校的各项政策措施，同时把宣传工作同教育管理、社会管理工作结合起来，引导各相关主体增强改革意识，积极参与发展混合所有制职业学校。二是政府机关、国有企业、集体企业的领导、管理者要进一步解放思想，深入学习领会中央关于鼓励发展混合所有制职业学校的文件精神，廓清思想误区，提高思想认识，尤其是要消除对民营资本、个体资本的歧视，以广阔的胸怀、真诚的态度欢迎社会资本参与公办职业学校的混合所有制改革。三是政府应当充分发挥自身政策制定、资源调配的职能，为混合所有制职业学校的发展营造更加良好的政策环境，提供更加充足的资源保障。首先，政府的财政性教育经费和财政性补贴应当照顾到混合所有制职业学校，让凡是有国有資本注入的混合所有制职业学校都能享受到财政性经费支持和补贴，鼓励平等竞争、积极贡献。其次，职业教育混合所有制改革是一项没有经验可供借鉴的重大制度创新，在探索实施的过程中难免遇到各种各样的困难和问题，一旦纾解不当，就有可能造成改革的中断甚至学校的解体，因此，国家有必要设立混合所有制职业学校纾困专项资金，对于在混合所有制改革中遭遇困难、产生纠纷的职业学校，及时给予融资支持，帮助它们渡过难关。

[注释]

①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

②潘锡泉.高职院校混合所有制办学的基础、悖论及破解之道[J].现代教育管理，2018（4）：88.

③14习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16.

④国务院.关于加快发展现代职业教育的决定（国发〔2014〕19号）[Z].2014-06-22.

⑤教育部等六部门.关于印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知（教发〔2014〕6号）[Z].2014-06-

16.

⑥教育部.2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2018-07-19）[2018-12-05]http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_

fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

⑦徐彦.职业学校在混合所有制中的定位准则[J].江苏教育，2018（12）：48.

⑧卢竹，雷世平.混合所有制职业院校是伪命题吗[J].职教论坛，2018（11）：6.

⑨张艳芳.关于高职混合所有制产业学院的思考[J].职业教育研究，2017（10）：15.