论法治中国视域下党章与宪法的共融性

2019-04-15化涛孟子龙

法制与社会 2019年10期

化涛孟子龙

摘要党章与宪法的关系是关涉当代中国治理现代化的宏大理论与实践命题。在中国特色社会主义法治体系中，我们既要理解党章与宪法的差异性，更要把握二者的共融性。十三届全国人民代表大会第一次会议将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，彰显了党领导国家的政治逻辑与宪法性规定，反映出党章与宪法基于人民性基础上的并列共生、并联共进的内在关系。基于法治中国的视角，从政治逻辑、治理逻辑、发展逻辑和人民性（民主）逻辑四个维度探讨党章与宪法的共融性问题，对于贯彻“宪法至上、党章为本”的理念，统筹推进依法治国与依规治党的治理实践具有重要意义。

关键词法治中国党内法规治理现代化

基金项目：山东省社科规划课题“十八大以来协商民主制度化改革的理论与实践创新研究”（17CZLJ09）阶段性成果。

作者简介：化涛，法学博士，山东政法学院公共管理学院副教授，研究方向：政治发展与政府改革、社会安全与社会治理;孟子龙，山东政法学院公共管理学院，研究方向：政府改革理论与实践。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.003

國家的法律实施，总是体现社会发展的政治逻辑。在当代法治中国建设的实践中，法律与政治之间的关系，既体现了法律本身的价值追求，也体现了中国共产党领导立法与中国共产党依法执政的制度化水平。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国理论逻辑、实践逻辑和政治逻辑的必然结果，也是《中国共产党章程》（以下简称《党章》）与《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的明确性规定。基于此，对《党章》和《宪法》的共融性进行分析探讨，是坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进一体建设的基础所在。

一、政治之逻辑：党章与宪法共融的政治性

中国的政治逻辑之所以不同于他国，最根本的特征是中国的政治发展具有着深刻的中国特色的印记。中国的政治发展离不开中国共产党的领导，因此，理解中国共产党在中国特色社会主义的建设发展道路中的作用是理解当代中国政治逻辑的基本前提。

（一）党章的政治意义

中国共产党的长期执政地位，不仅体现为一种宪法性规定，而且在一系列政治制度和政治运作程序上具有结构性的保证。中国共产党是当代中国政治发展过程中核心的、主导的制度化政治结构。从利益表达、沟通和整合，到政策制定和执行等各个方面，都与中国共产党有着极为密切的联系，这是党的全面领导在政治发展过程中的具体展开。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”中国共产党在政治发展过程中不仅是一个制度化结构，并且是中枢结构。因此，坚持中国特色社会主义，必须要坚持党的领导;为实现党的领导方式的完善和党的领导能力的加强，必须严守党章的规定和要求。

党的执政能力建设既依赖制度性建设和法治建设的支撑，又需要一系列政治规范进行指导。党章作为党的意志的集中体现，“以全体党员的根本章程的形式规定了党必须在宪法和法律的范围内活动” 。作为党章规定的重要内容，人民民主反映的是中国共产党领导下的民主制度，是党的领导和人民民主内在统一的深层次逻辑。在人民代表大会制度的框架下，充分发扬民主，充分调动各方面积极性，理顺党领导国家体制下的党政关系，实现党领导下的治国理政迈向新台阶，基于党章的制度性政党建设体现在两个方面：一是党的领导要符合依法执政的要求，首先要依照党章的要求和宪法的规定，在党的领导制度化的基础上实现依法执政与依法治国、依法行政共同推进。二是建构起以党章为基础的渐进调整的党内法规体系，作为对党各种活动的重要规范和准则，对党的权力进行制约和监督，实现中国共产党领导下的国家治理体系和治理能力现代化。

（二）宪法的政治意义

从1982年颁布新宪法、1997年推行依法治国方略，到21世纪的社会主义法律体系初步建成，改革开放近四十年的努力，经历了从五次修订宪法到提出依法治国方略，从建设社会主义法律体系到建设社会主义法治体系。宪法内容规定的渐进调适，既是对社会发展过程中社会主要矛盾变化的回应，也是适应社会主义建设背景下党的执政能力提升的重要表现;既是以法律的形式对发展社会主义和建设社会主义的重要思想的确认，也是不断调整国家机构以促进社会的不断进步和保障人民的美好生活需要的重要方式。

对于民主的诉求是政治演进过程中的重要因素，对于民主的维系也是社会发展的重要基础。在宪法的框架中，对于民主的表达充分表现为人民当家作主，对于民主的制度维系充分体现为人民代表大会制度。高全喜指出，这种模式“把革命政治纳入宪法政治，把党的领导性权力纳入人民代表大会的人民主权体制” 。宪法通过最高的法律效力保障民主，是宪法的人民性逻辑：一方面体现在以制度保障民主，既涵盖了民主的制度性需要，也彰显了保障公民权利的重大意义，另一方面，人民民主的理念要通过制度保障落实，人民民主的原则要通过人民代表大会制度的形式保障生命力。

二、治理之逻辑：党章与宪法的实践抓手

作为民主政治的政党政治，要求政党政治必须与民主政治相辅相成，一体建设;作为民主政治的法制政治，也要求民主政治必须考虑到法制政治的建设并维系法制政治的长存。从这一意义上讲，“政党政治、民主政治、法制政治，是从不同角度对一定时期内人类社会政治发展趋势的基本概括” 。正如哈耶克所指出的，如果民主不能维持法治，那么民主也难以长存。为实现政治民主，需要对社会实行有效的治理，而社会治理属于国家治理大格局中的重要内容。为实现国家治理能力现代化，既要将宪法置于治理结构中的根本地位作为重要抓手，也要实现党的执政能力现代化，将党的执政与国家治理一同推进、一体建设。

中国特色社会主义制度的完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。以党章作为党的执政能力建设的重要基础，必然要求丰富和完善党规体系。党内法规既是管党治党的重要依据，是法治国家建设的有力保障，也是我国社会主义法治体系的重要组成部分。

现代化的治理不同于传统的公共行政模式，其重点转向对效率的诉求和责任的强化，“强调责任的重要性，是公共管理者认为自身与传统模式相区别的重要特征” 。公法逻辑中的法治建设与治理具有高度的内在契合性，特别是在法治中国建设的实践中表现更为显著。

社会主义法治理念的核心是坚持党的领导，依法治国和人民当家作主三者的有机统一。首先，党的领导是法治建设的根本性前提。党的十九大报告中指出，必须把党的领导贯彻落实到依法治国的各方面和全过程，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。把中国共产党置于体系化的法治国家建设的核心，是中国共产党区别于其他政党的重要特征。加强党的领导，一方面要将党内法规作为规范党的领导重要依据，让党的领导始终保持正确的方向;另一方面，加强党的领导，必须加强党内党外监督，发挥监督的防腐剂作用，预防掌握重要权力的党员领导干部逃避党内法规的制约，在加强党的领导同时不断强化党的先进性和纯洁性建设。其次，人民当家作主是法治中国建设的重要保障，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质与核心，人民当家作主的政治逻辑是人民民主，而人民民主是社会主义的生命” 。人民当家作主体现在政治制度的安排中便是人民代表大会制度，“而人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度” 。保障人民当家作主，必须将宪法的权威摆在突出的位置，这既体现出宪法内在的政治逻辑，为政治制度的形成和发展奠定基础，也表现为宪法的公法逻辑，其实体性的规范为法治建设提供重要制度保障。最后，依法治国是法治中国建设的关键一招。依法治国是中国共产党领导人民治理国家，是依照国家的宪法与法律进行治理。依法治国的核心是依宪治国，将宪法作为治国理政的根本遵循，体现的是依法治国作为国家政治建设和发展过程中的政治逻辑。中国共产党领导下的各级党组织和党员是执行党的政策的重要抓手，也是理解中国共产党领导人民治国理政的关键，党领导人民治国理政既合乎党规，又遵循了宪法性规定。

美国著名政治学者福山认为，构成现代政治系统的三个维度是国家、法治、民主责任机制，中国治理的现代化需要实现由法制向法治的转变。戴雪指出：“法治第一点通常就是以法律优势对抗专擅的权力的影响。” 权力、法治和政治总是密切相连的一组关键概念，权力始终作为政治的核心要素并被被视为法治的首要制衡对象。政治发展内生于社会的演化进程中，尽管各国的政治生态和社会环境不尽相同，但这绝不能掩饰权力始终是政治系统关键要素的事实。在治理体系运行中，法治是最稳定、治理效果最持久的方式之一。以国家法治规范国家机构的公权力，建立并不断完善以宪法为核心的制度体系，既是民主政治建设的需要，也是民主制度发展的需要。以党内法治制约党组织和党员领导干部的权力行使，既是看到了党员领导干部是国家机构组成人员中的重要部分，在其违反政治纪律的情况下不仅受到国法的惩戒，更要接受党纪的处分。此外，党自身的先进性和纯洁性建设，特别是在腐败问题上，党纪国法都是“零容忍”，同时也要将每一位党员锻造成拒腐蚀、永不沾的先锋模范。党内法治虽不及国家法治的覆盖范围广泛，但党内法治的要求却更显重要。“党规治理是理性之治，依凭的是一套内生于党规之中的合乎逻辑、顺理成章的治理机制。” 因此，围绕着以党章为核心建立起完整有效的党内法规体系是新时代党建和党内治理的主要工作任务。法治实践中，属于不同规范体系的党章和宪法实现了良性互动与衔接，为法治建设提供了重要的抓手和破题方向。

三、发展之逻辑：党规国法有机统一的动力源

政治与法律双重逻辑的交叉，决定着党章与宪法的制定与实施不仅是只关注于政治意义或法律意义，而是一体两面的实践价值。党章与宪法的生命力和权威在于实施，而保持宪法和党章与时俱进的先进性，需要将实践中好的经验和社会发展的诉求体现在它们自身的更新和修订中。我国政治系统和特定政治结构模式的发展对党章和宪法的融通提供了基础性条件。

（一）推进党规国法的体系建设

国家法治的建设是一项长期、全面的发展任务，法治国家的建设不仅需要实现政党法治，也需要一个社会法治的发展环境。国家法治的建设不仅需要一个全民守法的基础，也需要一套具有合法性、正当性的制度维系。

从2014年10月的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所强调的坚持“问题导向、改革取向、法制走向、政治方向”的原则的基础上，围绕“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治道路”的主题，提出一系列的重大决策部署，特别是强调将党内法规制度建设纳入法治中国建设系统工程，明确要“形成完善的党内法规体系”，彰显出法制建设的鲜明中国特色，到2017年10月召开的党的十九大上又进一步提出将“依法治国与依规治党有机统一”作为一项重要任务。党内法规建设被提升到党的建设工作的新高度。2018年2月23日，中共中央印發《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，对未来五年的党内法规建设进行了顶层设计，可以看作是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。

党内法规体系建设必须着眼于以党章为基础。党章的规范内容也有着与时俱进的特征。党章的修改充分反映着社会发展中的重大变化和对于党的执政方式方法的新认识。党章的阶段性调整意味着党内法规体系也需要适应党章的变化而进行相应调整，“这就要将党内法规建设朝着规范化、科学化的方向发展，而不是仅仅在宏观理论层面谈及党内法规建设” 。党内法规体系的科学化、规范化建设，应着力从强化组织领导、深化组织落实，理顺党内法规体系、加大统筹协调力度，严格制定程序、提升制定质量和加强党规宣传、推进执法建设四个方面入手。抑或说，党内法规建设需要以党章为根本，以准则为基础，以条例为主体，以规则、规定、办法和细则为补充，进而构建起比较完善的党内法规体系。

目前是“七五”普法的重要階段，党内法规的宣传教育是一个不容忽视的重要环节。广大党员党员，特别是党员领导干部，需要对党内法规有更加深入地学习和了解。在党内法规的执行方面，要充分认识到党内法规的权威是靠执行和实践维系的。党内法规的价值依靠执行来体现，执行的效果需要责任机制来保证。对于党员领导干部来说“有权必有责”，对于执规人员来说“执规必担责”。落实责任机制，既要在执规人员自身的执行法规过程中形成责任意识，在执规过程中形成自我监督的能力，也要落实党组织持续跟进、组织有序的对于执规人员的责任要求。以执法建设推进全面从严治党，离不开党内法规，也离不开国家法律。

（二）协调推进党规国法的实践落实

国家治理、政党治理、社会治理是整体的政治格局下的一盘棋。在治理实践中，传统的单向度、各自为政的治理模式对于解释党规国法的治理结构愈显乏力。因此，对于治理实践中政治和法律耦合结构的认识是理解中国治理的关键。

党的十九大中报告指出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。其中，合并设立与合署办公体现了党和国家在新时代党政机关建设中的新思路，而在党和国家制定的政策领域，党政联合发文作为党政协同治理的实践已不是新鲜事物。以党的十八大召开以来为例，党政联合发文的数量已有百余件。文件涉及条例、规定、办法、方案和意见等不同类型。从文件内容来看，中共中央和国务院作为党和国家机关的高级办公机构，所涉及到的领域涵盖社会诸多方面（见表一）。

2017年10月党的十九次代表大会召开以后，围绕着习近平新时代中国特色社会主义思想和实现全面建成小康社会的历史性任务，党政联合发文针对亟待解决的突出问题制定相关规定。如2018年2月5日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合签发的《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《方案》），《方案》旨在2020年全面建成小康社会之际实现农村人居环境的整体性治理。农村人居环境治理是美丽中国建设的重要组成部分，而美丽中国不仅是习近平总书记在党的十九大报告中所提及的“建设美丽中国，为人民创造良好的生产生活环境”，更是体现在第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案中的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。“美丽”一词写入宪法，是党在重要报告中指出的建设美丽中国的理念的深化，是党的执政理念和执政思维通过人民代表大会制度上升为国家意志，是政治与法律在实践中的耦合。《方案》中对地方各级党委和政府的主要职责进行规范，并要求做好监督考核。包含问责机制的规定是宪法和党规内在逻辑的体现，要求党员领导干部做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

四、人民性之逻辑：党章与宪法的聚焦点

在现代政治体制下，人民性作为政治合法性最重要的来源，突出的表现为大众政治参与，“鼓励人民参与政治并保障公民的政治权利，是政治合法化的必要历程” 。“人民性的价值在于规范的有效性主张能被人们所认可，在于融合法律与政治统一于法治国的观念之中”。保障人民有序参与政治生活，避免无序政治和无效治理，是党章和宪法治理实践中的共同的目标追求，是党章和宪法之人民性的逻辑延展，也是党规和国法共融共生的聚焦点。

（一）党性与人民性的统一

习近平总书记在也曾在多个场合强调党性和人民性从来都是一致的、统一的。党性和人民性关系的本质，源自我党的性质和宗旨以及党与人民的关系。《中国共产党章程》在总纲中指出：“中国共产党是中国工人的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益”。中国共产党从建立伊始就将自身定位为人民的政党，始终坚持全心全意为人民服务的宗旨并贯穿到党的建设和发展的全过程。党的人民性在党章中体现为三个方面：一是中国共产党作为马克思主义政党，始终将马克思列宁主义作为自身的行动指南。马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律，也指出了人民群众是社会物质财富的创造者，是社会精神财富的创造者，是社会变革的决定力量。党在坚持马克思列宁主义的基础上，认识到群众路线是党的生命线和根本工作路线。二是中国共产党在社会主义初级阶段的时代背景下，领导和团结全国各族人民进行社会主义建设。中国共产党善于发挥统一战线的作用，将建设社会主义的力量团结到党的周围，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国贡献力量。三是中国共产党除了工人阶级和广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。党对于自身的人民性有着清醒的认识：党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。

“党性和人民性都是整体性的政治概念，党性着眼于从全党出发，人民性也是从全体人民而言。” 旗帜鲜明地坚持党性原则，是中国共产党的政治优势和鲜明特征。坚持党性的核心是坚持正确的政治方向，站稳政治立场，将党的领导和各项工作深入人民群众，贯彻群众路线。坚持人民性，要求党始终牢记宗旨、树立群众意识、坚持群众路线，始终保持来自人民、植根人民、服务人民的赤子心，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点。

（二）宪法与人民性的结合

宪法与人民性的结合是一种以人民性内生于宪法建构过程的逻辑。在宪法的演进发展过程中，人民性始终是其不变的一条“主轴”。基于社会发展的不同阶段性特征，宪法的历次修改都是一次价值权衡，这种价值权衡着重体现在宪法以民主政治人民性为原则实现国家治理能力的提升。依照人民性这一重要思路，通过宪法对国家和社会进行总体性、全局性的宏观设计，最终形成的是民主性国家和法治型社会的结合。

宪法的人民性逻辑，体现在人民民主专政和人民主体地位两个方面。一方面，宪法规定中国是人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政是对人民实行民主和對敌人实行专政的统一。人民民主专政的本质在于保障人民当家作主，这是历史和实践的选择，是宪法的人民性逻辑的体现。另一方面，党的十八大报告指出，坚持人民主体地位是夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求。扎根于人民，是中国共产党不断发展的土壤和开拓创新的动力，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的前提与基础。宪法所确立的民主集中制原则，不仅是党的组织和国家机构的活动准则，更是党践行群众路线的重要保障和国家兴盛发展的动力源泉。坚持人民民主专政与坚持人民主体地位是实现党长期执政的原则性保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要前提，是政治与法律双重逻辑下宪法人民性的真实体现。

（三）党章与宪法的共融

宪法与党章的二维逻辑，是政治与法律的耦合机制在实践层面的体现;党规国法的人民性逻辑，则是政治与法律的耦合机制在价值层面的表达。党章与宪法的共融，突出体现在党章与宪法的内在规定性。

《宪法》在序言部分指出，中国社会主义事业的成就是中国共产党领导中国各族人民取得的。并在第一条第二款规定“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”宪法凭借其国家根本大法的地位对中国共产党的领导给予了法律上最权威的确认，是对党领导国家体制的宪法性保障。《党章》在总纲的最后一段中指出：党必须在宪法和法律的范围内活动。党章通过明文规定的形式承认了宪法对党的约束作用。宪法与党章通过彼此交叉规定的形式相互肯定，正如《党章》中所规定的，党必须保证国家的立法工作。在党章和宪法的统摄下，党员和人民群众形成了建设社会主义国家的重要力量，并受到党规国法的纪律约束和权利保障。宪法与党章内在规定上的相互呼应，在理论上形成了独特的以党政关系为特征的政治与法律内在耦合，在实践上实现了以人民性为核心的制度性政党和民主性国家的有机统一。

五、结语

党的十八届三中全会已明确指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国特色社会主义制度的最大优势就是坚持中国共产党的领导，中国共产党领导下的国家治理体系重要内容之一就是中国特色社会主义法治体系，法治体系的关键要素就是以宪法为根本的完备的法律规范体系和以党章为基石的比较完善的党内法规体系。因此，正确理解与把握党章与宪法的关系，必须在遵循法治规律的基础上高度重视我国治国必先治党、治党务必从严的政治逻辑和依法治国与依规治党统筹推进、一体建设的治理逻辑，使两者在理论上自洽关联，并列共生，在实践中协同发力，共同致力于法治中国建设的伟大实践。

注释：

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