责任缺失下的村民自治：基于不完全权力的解释

2019-04-15皇甫鑫

党政研究 2019年2期

皇甫鑫

〔摘要〕村民自治是中国地方治理的重要组成部分，也是推进我国国家治理现代化的重要举措。然而，责任缺失已逐步成为村民自治实践的重要掣肘。本文以自治主体的权力为出发点，构建了不完全权力的理论模型，试图从“情境”和“过程”的双重视角为村民自治中广泛存在的责任缺失现象提供一种理论解释，并通过案例研究对理论模型进行检验。所谓“情境”，是指村民自治结构的集权性质，即自治权力向村民委员会集中、村民委员会权力向村民委员会主任集中;所谓“过程”，是指自治权力在运行过程中由于主观原因或被动原因未能完全行使，即“主动不完全”和“被动不完全”，二者在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中均有不同的表现形式和生成逻辑。

〔关键词〕村民自治;责任缺失;不完全权力;基层治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）02-0043-08

坚持基层群众自治制度，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中;实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建、共治、共享的基层治理格局是党的十九大报告的重要内容之一，也是我国新时代基层建设的基本方向。1982年，基层群众自治制度被正式写入宪法，成为我国基层建设的根本指南。回顾30多年的发展，基层群众自治制度取得了不斐的成绩，在推动发展、维护稳定、保障权益、推进民主政治建设等方面发挥了巨大的制度效能。〔1〕然而，我们仍应当充分认识到基层群众自治制度的运行现状与制度设计的初衷还相距甚远，尤其是近年来基层上访的数量仍居高不下，这反映了我国基层群众自治制度亟待进一步完善。基于此，本文认为基层群众自治的当代建设仍有较强的必要性和重要性，其原因有三：第一，从总体上看，现阶段国家治理资源的供给仍无法满足治理问题众多且复杂的现状。从这个层面来讲，基层群众自治制度是对我国国家治理资源稀缺现状的有益补充。第二，当前基层群众自治在一定程度上扮演着“社会解压阀”的角色，解压出来的民意、民愤正是国家了解基层社会，促进国家-社会关系和谐发展的有效途径。第三，当下中国，国家正经历着由管理向治理的角色转换，而基层社会作为主要的治理主体之一，对国家治理有着不可忽视的作用。因此，我们需要在充分肯定基层群众自治制度存在价值的前提下，认识其发展中的不足及其根源，深刻理解基层群众自治的制度逻辑。

一、问题提出与文献述评

当前，我国基层治理呈现出多元主体的发展态势，乡镇（街道）党委和政府、基层自治主体以及第三方组织都发挥着不可或缺的作用。单就村民自治主体而言，就包括村民（代表）大会、村民委员会、村务监督委员会、村民个体等。然而，颇为遗憾的是，基层自治主体又普遍存在着未能良好行使治理权力（权利）的现象，导致自治主体的责任缺失。需要特别说明的是，这里所指的“责任缺失”的“责任”并非仅指法律法规要求村民自治主体承担的责任，也是一种契约责任，即村民个体与选举出来的村民委员会和村务监督委员会之间形成的以提升基层治理效果的契约关系。换言之，所谓村民自治的“责任缺失”，是指村民（代表）会议、村委会成员、村务监督委员会成员以及村民个体在民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的过程中由于多种原因未能履行法定责任①、选举承诺或未能达到维持乡村秩序、促进乡村发展②的一种治理现象。

基于此，本文提出研究问题：由选举产生的村民自治主体责任缺失现象为什么会频频出现？这一问题是关乎村民自治能否有效实现的关键问题之一。〔3〕现有研究大致从以下两个方面对该问题进行了部分回答：第一，从村民自治“制度”的角度出发，认为村民自治的责任缺失主要是组织制度、结构和外部环境所致。具体说来，“制度”视角下自治主体责任缺失的解释是从以下四个方面展开：一是由于基层政权对农村事务的管理权力不断扩张，村民的自治权受到了极大的限制〔4〕，行政化的村民自治丧失了自治的本意，压缩了自治主体权力行使的空间，从而导致责任缺失;二是在自然村成为行政村之后，民主自治的规模过大〔5〕，从而导致民主自治的选择性实践，而这又进一步压缩了责任履行的可行空间;三是物质性资源的日益匮乏，权威性资源的逐步萎缩，权力运作合法性空间的日渐丧失，使村民委员会可调度使用的各种资源在逐渐缺失，村级组织的治权严重不足〔6〕;换言之，治理资源、治理动力和治理合法性不足导致了治理能力的下降，从而导致责任缺失;〔7〕四是有关村务公开、民主管理的制度〔8〕、村务监督委员会制度〔9〕等基层自治的法律法规不健全也是责任缺失的重要原因。总之，村民自治所处的外部框架及其在实践中的结构性失衡难以应对急速变迁的乡村治理生态。〔10〕第二，从村民自治“过程”的角度出发，认为村民自治的责任缺失主要是运行过程中多种权力之间产生冲突，使得自治权力不能够有效运行，从而导致责任缺失的发生。具体来说，“过程”视角下自治主体责任缺失是从以下三大方面展开：一是村民自治中存在的领导权、行政权、自治权、经济权、参与权等五大权力常处于竞争的状态，无法很好地发挥各自的效能，从而陷入基层自治的困境。〔11〕二是组织封闭、经社不分的自治体制与当前快速工业化、城镇化、市场化、信息化和现代化过程中农村土地、人口和资源大规模流动日益不适应，自治体制尚无能力应对这一过渡性变化。〔12〕三是当前农村通过民主选举出来的村委会成员具有双重代理身份，既代表农民，又在一定程度上代表上级政府，这一双重角色在民主自治的过程中会大有干扰。〔13〕总之，乡村自治的好坏受到三重因素的影响：一是国家涉农政策、制度制定本身的优劣问题;二是政策、制度的实施过程是否到位问题;三是乡村社会基础对制度、政策的回应问题〔14〕。

总的来看，上述研究为我们理解村民自治中的责任缺失问题提供了很好的思路，在一定程度上揭示了责任缺失的关键原因，为进一步研究提供了良好的理论基础和启发。然而，“制度”与“过程”视角的研究都各有其局限性，这是由于村民自治本是一个从制度结构到行为过程的统一体，单纯从一个侧面来考察可能会无法看到村民自治的全貌，从而产生认识和理解上的偏颇。基于此，本文以村民自治中自治主体的权力出发，试图形成“情境-过程”的分析框架，构建不完全权力的理论模型，以便以权责的视角系统探讨村民自治中的责任缺失問题。因此，本文的学术贡献可能有以下两点：第一，从理论建模来看，本文试图以权力为切入点，构建不完全权力理论模型，这一模型统合了情境与过程两个面向，不仅可以解释本文的研究主题——村民自治，还可以在进一步完善的基础上解释其他权责现象;第二，从具体问题解释来看，本文试图整合村民自治的情境和过程两个部分，从自治主体权力结构和权力运行两方面出发来解释村民自治中的责任缺失现象，具有整体性的研究视野。

二、不完全权力：分析概念与理论框架

有多大的权力就要承担多大的责任，反过来，承担多大的责任就应匹配多大的权力，权责对等是权力行使、责任履行的基本原则。责任的履行与权力的行使是公共事务治理的一体两面，权力得不到行使，权力主体公共事务治理的职能便无法很好地发挥，其责任则必然得不到很好地履行，从而容易陷入责任缺失的境地。因此，本文认为权力主体的权力得不到完全行使，即不完全权力是责任缺失现象很重要的原因之一。所谓不完全权力（Incomplete Power），是指在特定的权力体系中各权力（权利）主体由于主观或被动原因未能正确、合理地行使本应该行使的完整的、全部的权力。①具体到村民自治中，不完全权力是指村民（代表）会议、村委会成员、村务监督委员会成员和村民个体在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治实践中因主观原因或被动原因没有科学、合理、有效地完全行使应有的权力。在村民自治实践中，自治主体的责任缺失就与其权力的不完全有很大的关系，换言之，村民自治主体的不完全权力是理解其责任缺失的重要途径之一。那么，不完全权力的外在表现与形成逻辑又是如何呢？

研究认为，不完全权力表现在“情境”和“过程”两个方面，共同组成“情境-过程”的分析框架。所谓“情境”，是指村民自治结构的集权性质;所谓“过程”，是指自治主体的权力在运行过程中由于主观原因或被动原因使得权力未能完全行使，即“主动不完全”和“被动不完全”。需要说明的是，主动不完全和被动不完全分别可以单独导致责任缺失现象的出现，但在实践中，由于基层事务的复杂性，责任缺失通常是主动不完全和被动不完全相互促进、增强的结果：

三、“情境-过程”视角下不完全权力的生成逻辑

如前文所述，不完全权力表现在“情境”和“过程”两个方面。在“情境”部分，不完全权力根源于自治结构的集权性质。目前，村民自治的主体主要包括村民（代表）大会、村民委员会、村务监督委员会以及村民个体四部分。村民（代表）会议是村务重大事项的决策机构，村民委员会是日常管理执行机构，村务监督委员会是村务运行的监督机构，村民个体是村民自治的核心，是一切村务得以运行的根本。由此可见，制度设计层面的村民自治是有一套事务分工、权力分立、职能分置的内在运行机制的。然而，实践中的村民自治却与原初的制度设计存在较大偏离，其直观体现就是自治结构的集权性质，打破了事务分工、权力分立、职能分置的自治原则，由此各权力主体的不完全权力也就成为了必然。总的说来，村民自治结构的“集权”主要体现在两个方面：一是权力向村民委员会集中，称为I类集权;在横向上，由于村务（代表）会议的召开频次有限，村务监督委员会也由于尚未设置、成员兼任或者能力弱小常常无法发挥监督职能，在此情况下农村公共事务更多地由村民委员会来承担;在纵向上，乡镇党委、政府虽不是村民自治的主体，但常常以“工作领导者”的身份干预村务工作，甚至会出现“领导权力指导化”的现象，给予村民委员会较大的工作压力。那么，横向上其他权力主体的失责加上纵向上乡镇党委、政府过度的工作指导，村民委员会便成为了农村公共事务的主要治理者，I类集权形成。二是权力向村民委员会主任集中，称为II类集权;随着村民委员会公共事务治理的压力增大以及村务自身的复杂性，村民委员会成员会策略性地选择“逃离”，对于容易处理的公共事务，成员会正常处理;但是对于复杂的公共事务，则不愿承担责任，这就导致村民委员会主任成为了责任的兜底者，II类集权也就随之形成。如果村民委员会主任也无力承担农村公共事务治理的责任，将其交由村党支部书记负责，那么实质上的村民自治便不复存在了，即由自治主体权力的不完全变成了自治权力不存在。

在“过程”部分，不完全权力可以分为“主动不完全”和“被动不完全”，两种“不完全”有着不同的概念内涵和形成逻辑。主动不完全是指权力主体在村民自治实践过程中基于自身的考虑主动放弃部分权力的现象;被动不完全是指权力主体放弃权力的一种不得已而为之的选择。研究发现，“不完全权力”发生在包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等村民自治实践的全过程中。如表1所示，以主体划分，村民（代表）会议基本上只在民主选举时召开，在民主决策、管理与监督中几乎不存在。村民（代表）会议在民主选举中的主动不完全主要体现在对选举出来的村委会成员以及村务监督委员会成员的行为缺乏信心，长此以往就会由不信任的心态转向不参与投票选举的行为;被动不完全则主要体现在前届村委会有可能会采取不召集村民（代表）会议进行民主选举，抑或以选举信息造假的方式谋得连任。与村民（代表）会议不同，村民委员会权力的不完全更多地体现在民主决策和民主管理的过程中，主动不完全主要体现为村委会内部成员间的不配合、能力较低以及村委会成员基于自身利益保护的考虑，从而放弃权力行使，主动退出;被动不完全则体现在民主决策中的前届村委会决策烂尾，阻碍现届的决策执行;除此之外，乡镇党委、政府的过度干预也会给原本任务繁重的村委会更大的压力，从而导致村委会权力发挥不完全。当前，村务监督委员会在村民自治实践中通常表现为以下四种存在样态：正常运行、单设但权力弱小、单设但由村委会成员兼任、机构缺失。正常运行是最为理想的状态，不存在权力不完全行使的问题;而后三种存在样态都会导致村务监督委员会权力无法完全行使。在村民个体层面，由于民主决策和民主管理的事项较多且较为复杂，村民无法及时且多次参与其中，因此村民通常将其权力委托给选举出来地村民委员会行使。但村民个体在民主选举和民主监督中仍应发挥重要作用，可实践中权力不完全的現象仍时有发生。在民主选举中，村民的主动不完全主要体现在参选率低，被动不完全则体现在前届村委会私下里选定候选人，形成利益团体，挤压村民选举权;在民主监督中，村民的主动不完全体现为无利益相关主动退出，而利益相关正是村民自治有效实现的经济基础〔15〕，被动不完全体现在村务不公开以及监督渠道不畅通，导致监督权力被剥夺等，形成不完全的监督权。

四、村民自治中责任缺失的案例分析

任何理论都是对现实生活的简化和在一个特定角度上的“猜想”。一个理论必须能够对现实生活的有关现象有着独特的分析角度。如果一个理论思路所引发的实证意义与其他理论的实证意义没有什么区别，即意味着我们无从验证这个理论是否有独特贡献，那么它也就没有存在的必要了。而且，这个理论推论出的实证意义应该具有可操作性，在研究中是可加以检验的。一个无法证伪的理论是一个同义反复的逻辑循环，没有解释力度。因此，理论的任务是双重的：一方面，它要阐明其解释逻辑以及相应的前提假设;另一方面，它应该提供可操作的实证意义。〔16〕本文选取了H省Q村作为个案研究的对象，原因有二：其一，该实证案例广泛存在着本文所描述的“责任缺失”的现象，且满足本文所构建的“不完全权力理论”的适用条件，即村庄经济不发达且资源匮乏;其二，该案例尽管不能代表所有的情况，但其折射出的内在逻辑具有一定的典型性和代表性。①

Q村是H省西北部的一个农村，全村人口约2000人，村里没有经济支柱产业，青壮年多去城里务工。伴随着村中大量劳动力外出务工，为避免村中各家户人口田的闲置，遂多采取私人承包的方式进行土地转让，这也客观上促进了农业的规模化发展。另外，Q村临近一条小河，河边有较多的“滩地”可用于耕种，村委会将全部“滩地”采取规模承包的方式承包给本村村民，因此，“滩地”也可以采用规模农业的耕种方式。至此，该村的土地基本上就集中在村中几个农户进行集中耕作。至于该村的自治结构，以下作简要介绍：A是该村所在乡镇的副乡长，兼任该村的党支部书记;B是该村的副书记;C是该村的民选村主任;D是该村的村副主任;E是该村的村务监督委员会主任，兼任村委会委员;除此之外，与本案例有关联的还有一名前任村委会主任H和承包地村民R。从理论上讲，村干部之间有着严格的职能分工，但在实践中却并非如此。本案例围绕村中发生的两件事展开，一是承包土地事件I，二是土地打井事件II，这两件事具有较强的连续性。

承包土地事件I：农户R 是该村的种粮大户，2014年以每亩地350元的价格承包了该村河边滩地180亩，在承包时前任村委会主任H承诺每20亩地会有一口浇地水井，以完成农业灌溉。但是按照农村的村规民约，这只停留在口头承诺，并没有以规范的合同文本的形式确定下来，但承诺见证人有时任村委会委员、现任村务监督委员会主任E和大量民众。

土地打井事件II：2015年开始实施打井项目，上级政府顺利地提供了农业灌溉用水打井项目指标，在农户R所承包的180亩土地上打井9口，每口井深80米。但实际上，由于村副主任D的干预，每口井只打了60米，每口井节省的20米打井费用成为村集体资产②。2016年是该地区的大旱之年，60米深的井抽不出井水，沦为了废井，无法进行农田灌溉，于是农户R和村干部针对该事件就展开了沟通。之后，又经过村民R与多位村干部的商讨，在村支书A的签字下，村民R才拿到了共计18000元的粮食减产补偿。表2是笔者对村民R进行访谈的笔记，记录了村民R与村干部的协商过程：

村民自治的理想状态是各权力主体各司其职、各行其是，然而，正如上述案例所描述的那样，推诿扯皮、躲避责任的现象在农村治理中却是司空见惯，这些现象的出现集中反映了村民自治中责任缺失的严重性。對于严重的责任缺失现象，各主体的推诿扯皮是最直接的原因，但却并非根本原因。本文认为，造成村民自治中严重责任缺失现象的根本原因是各权力主体未能完全行使各自权力。由上述案例可窥见端倪：第一，前届村委会工作的遗留问题给现任带来了工作的不便，这是村委会被动不完全权力的表现;第二，从村主任C和副主任D的言论可以看出，他们是基于自身利益的考虑，主动选择将事件的处理权限推脱给他人，这是典型的主动不完全权力;第三，村务监督委员会主任E并没有履行村务监督的责任，这一方面是因为其兼任村委会委员，另一方面是为了减少对其他村委会成员的监督，维护村干部集体利益和私人利益，其中体现着主动和被动双重的不完全权力;第四，副书记B以身体不舒服为借口来推卸责任，是一种基于自身理性考虑不愿解决复杂事务的选择，属于主动不完全权力;第五，由案例可得，事件最后得以解决的关键在于村支书，反映出在该村的日常决策和管理中仍是“支书为大”，党委有由“领导”向“指导”转变的趋势。而这也反映了村民自治制度不完善、村民自治组织（村民大会、村民委员会以及村务监督委员会）整体力量弱小、内部成员的配合不当、能力不足的现实，长此以往，由这种不完全权力导致的责任缺失将成为一种必然。另外，毋庸置疑，在整个过程中村民个体权力行使缺乏制度保障和客观环境，村民权力的不完全行使也就成为了必然。

五、结论与讨论

包括村民自治在内的基层群众自治是我国地方治理的重要组成部分，是完善国家治理体系、加快治理能力现代化的重要抓手。就村民自治而言，其核心和关键问题是村民能否通过自主治理供给和维护自身的公共物品、社会规范以及解决社会冲突等。〔17〕然而，当前我国村民自治的现实并不十分乐观，权力失序、权力错位现象比比皆是，导致了责任缺失的普遍化出现。针对这一现象，学者们提出了多种理论解释，有人指出这是社会转型期的必然现象，有人认为这是治理资源不足的直接体现，有人认为这是决策行为、管理过程的非科学化所致。本文认为责任缺失是村民自治陷入困境的主要表现，而与之相对应的权力不完全是村民自治良好运行的根本掣肘。基于此，本文从“情境-过程”的分析框架出发，构建了不完全权力的理论模型，认为村民自治中“情境”部分是自治结构的集权性质，“过程”部分的主动不完全和被动不完全是导致村民自治主体权力不完全的重要原因，也是造成村民自治中责任缺失的罪魁祸首。要破解村民自治中责任缺失的困境，应该从各自治主体权力的不完全行使入手，保障专业分工、权力分立、职能分置，以保障权力的完全行使。

毫无疑问，当代中国治理正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，正逐步走向法理权威、建立法治国家〔18〕。毋庸置疑，包括村民自治在内的基层群众自治是我国逐步走向民主法治国家的重要探索，也是我国政治现代化的重要内容。我们应逐步发现其中的掣肘，加快基层群众自治发展的步伐。

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