基于农户满意度的农用地整治项目绩效诊断*——以江苏省为例

张 锐，周家俊，胡 锋，郑华伟

(1.南京农业大学资源与环境科学学院，江苏南京 210095； 2.南京农业大学经济管理学院，江苏南京 210095；3.南京农业大学人文与社会发展学院，江苏南京 210095； 4.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏南京 210024)

0 引言

农村土地整治在保障国家粮食安全，优化土地利用方式，加强农村生态文明建设中产生了重要的作用，已成为国家层面战略部署[1-2]。农村土地整治包括农用地整治、农村建设用地整治等类型，其中以高标准农田建设为重点的农用地整治是我国农村土地整治的重要组成部分，其对改善农业生产条件、提高土地资源生产能力、改善农村生态环境等具有重要的意义[3-5]。“十二五”时期全国整治农用地面积3 530万hm2，建成高标准农田面积达到2 690万hm2； 实施农用地整治后项目区耕地资源质量平均提高一个等级，667m2产量平均提高10%～20%； 建成田间道路达到886.8万km，修建排灌沟渠达到867.4万km等[6-7]。2016年全国开展并验收土地整治项目数量达到1.340 6万个，建设规模达到334万hm2，新增耕地面积达到17.6万hm2。然而农用地整治项目实施过程中仍然存在一些问题，如立项决策实地调查不太深入、规划设计方案与农业生产情况不太吻合，项目工程质量不高，项目实施周期较长，项目后期管护不太到位等[7-9]。伴随着农用地整治项目问题逐渐凸显，农用地整治项目绩效引起了社会各界的广泛关注[10]。

专家学者关于农用地整治项目绩效研究主要集中在影响因素[5， 11-12]，综合测度[11-16]，提升路径[12， 16-18]等。总体来看，专家学者大多从宏观视角、项目结果开展农用地整治项目绩效诊断，已有研究主要集中在有形的物质产出绩效，不太关注无形的主观感知绩效； 农用地整治项目具有公共产品的特征，绩效分析不仅需要从生产面入手，还应该从消费面进行。[19-20]农户满意度测度是农用地整治项目绩效水平诊断的终端体现，对于提高农用地整治项目绩效水平、促进乡村发展具有非常重要的意义。从已有研究成果来看，以农户满意度这一主观感知绩效为切入点的农用地整治项目绩效诊断研究较少，而从项目结果、项目过程两个层面诊断农户视角下农用地整治项目绩效水平及其影响因素更为少见。鉴于此，文章从项目过程、项目结果两个方面建立了农户视角下农用地整治项目绩效测度指标体系，采用熵权TOPSIS模型诊断农用地整治项目绩效水平，运用IPA分析法剖析农用地整治项目绩效影响因素，为制定相关政策措施提供一定的参考依据。

1 测度指标体系构建

农用地整治项目是实施农用地整治的载体，它是按照特定的农用地整治目标、预算、质量要求完成的且会对农用地整治区域产生综合效益的土地利用活动，主要包括立项决策、规划设计、施工建设与后期管护4个阶段[12]。农用地整治项目绩效是实施农用地整治活动所得到的相对于整治目标的有效性，有效性主要反映在农用地整治项目产出的效益性、投入的经济性、生产的效率性与资源配置的公平性； 农用地整治项目绩效是农用地整治项目建设过程与结果的综合体现，结合农用地整治项目实施过程，将农用地整治项目绩效分为过程绩效与结果绩效。[11-12]对农户主体而言，只有农户认可的、满意度高的农用地整治项目，其绩效水平才是高的； 因此该研究从农户对农用地整治项目的主观感受—即农户满意度出发，构建项目绩效测度指标体系，剖析农用地整治项目绩效水平。[15， 21]从农用地整治项目绩效内涵来看，农户满意度是个总体概念，具体包括了农户对农用地整治项目过程、农用地整治项目结果等方面的满意程度，每一个方面可以进一步细分为具体的测度指标(表1)。为了有效区分农户对农用地整治项目的满意程度，采用“李克特量表”作为满意度的测量工具，用1、2、3、4、5分别表示很不满意、不太满意、一般满意、比较满意与非常满意。

表1 农用地整治项目绩效测度指标体系

目标层子目标层准则层指标层农用地整治项目绩效过程绩效立项决策满意度X1立项决策征询农户意见情况,X2立项决策农户意见采纳程度,X3立项决策农户参与程度,X4项目区位置和边界规划设计满意度X5规划设计征询农户意见情况,X6规划设计人员工作态度,X7规划设计农户意见采纳程度,X8权属调整方案的合理性施工建设满意度X9农地权属调整结果,X10 项目施工友好,X11 项目竣工及时,X12 竣工验收中农户参与情况后期管护满意度X13 后期管护主体明确程度,X14 后期管护制度健全程度,X15 后期管护资金供给程度,X16 后期管护措施完善程度结果绩效经济效益满意度X17 田块平整与大小,X18 农业规模生产,X19 农地产量提高,X20 生产成本降低社会效益满意度X21 灌排渠道质量,X22 田间道路质量,X23 农田灌排保障,X24 机械化水平提高节省劳动力生态效益满意度X25 生物多样性保护,X26 农田环境绿化,X27 农村生态改善

2 测度模型建立

2.1 熵权TOPSIS模型

TOPSIS法是有限方案多目标决策分析的一种技术，它是一种逼近理想解的排序法，采用规范化矩阵设定正理想解、负理想解，分析各测度对象与正理想解、负理想解的接近程度，进而诊断测度对象的优劣[15， 21]。采用TOPSIS法开展农用地整治项目绩效水平诊断，对数据分布、样本指标没有严格要求，不仅适用小样本数据，而且适用大系统数据，可以系统分析农用地整治项目绩效水平与理想状况接近程度，合理反映农用地整治项目存在问题[22-23]。熵权TOPSIS法在传统TOPSIS法基础上，对测度对象与正理想解、负理想解的测度值公式进行了改进[15]，其测算步骤如下：

①多目标决策矩阵。根据农用地整治项目绩效水平测度对象Di在测度指标Xj的指标值Xij，构建农用地整治项目绩效水平多目标决策矩阵：

(1)

②数据标准化处理。为了消除各测度指标单位不同对农用地整治项目绩效水平分析的影响，运用极差标准化对农用地整治项目绩效水平测度指标数据进行规范化处理[23]：

正向指标：X′ij=(Xij-minXj)/(maxXj-minXj)

(2)

负向指标：X′ij=(maxXj-Xij)/(maxXj-minXj)

(3)

式(2)、(3)中，Xij与X′ij分别代表农用地整治项目绩效水平第i个测度对象第j项测度指标的原始值、标准化值，maxXj与minXj分别代表农用地整治项目绩效水平第j项测度指标的标准最大值与标准最小值。

③加权规范化矩阵。农用地整治项目绩效水平测度是一个多指标定量综合诊断的过程，测度指标权重测算具有非常重要的地位，将直接影响到农用地整治项目绩效水平测度结果的准确性； 为了避免主观因素的影响，该研究运用熵值法测算农用地整治项目绩效水平测度指标权重，并运用标准化变换法对其进行改进。[7]在此基础上建立加权规范化矩阵：

(4)

式(4)中：vij=X′ij*wj，X′ij代表农用地整治项目绩效水平第i个测度对象第j项测度指标标准化值、wj代表农用地整治项目绩效水平第j项测度指标的权重，i=1， 2，…，m，j=1， 2，…，n。

④理想解确定。在加权规范化矩阵基础上，剖析正理想解V+、负理想解V-：

(5)

(6)

⑤测算距离尺度。测算农用地整治项目绩效水平每个测度对象到正理想解V+、负理想解V-的距离，通过欧几里得距离诊断距离尺度Di：

(7)

(8)

⑥测算贴近度。计算正理想解的贴近度Ci：

(9)

式(9)中，Ci介于0～1之间，Ci越大说明测度对象农用地整治项目绩效水平越高。在借鉴国内外目前研究成果的基础上[21-23]，将Ci划分为4个等级，用以表征农用地整治项目绩效水平(表2)。

表2 农用地整治项目绩效测度标准

贴近度0.8～1.00.6～0.80.3～0.60.0～0.3绩效水平优秀良好一般较差

2.2 IPA分析法

IPA法(Importance-Performance Analysis)是将消费者的满意度看成是产品期待与产品表现的函数，通过重要性—表现性(满意度)的比较得到消费者的满意程度[24-26]。对农用地整治项目绩效测度指标进行重要性—表现性(满意度)属性因子设置，为合理反映表现性(满意度)与重要性之间的差异，建立IPAI指数科学量化影响农用地整治项目农户满意度的重要性与表现性(满意度)的差异[25]，IPAI指数测算公式为：

(10)

式(10)中，IPAI表示农用地整治项目绩效的重要性—表现性(满意度)分析指数，I表示农用地整治项目绩效的重要性(采用“李克特量表”作为重要性的测量工具，用1、2、3、4、5分别表示很不重要、不太重要、一般重要、比较重要、非常重要)，P代表农用地整治项目绩效的表现性(满意度)，IPAI指数越低，农用地整治项目农户满意程度越高：IPAI≤5表示非常满意，5

在此基础上，根据农用地整治项目绩效农户问卷调查结果，将影响农用地整治项目农户满意度的因子归类到IPA定位分析图4个象限(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ)：第Ⅰ象限，高重要性、高满意度，位于优势区域，需要继续提升； 第Ⅱ象限，高重要性、低满意度，位于修补区域，需要重点改进； 第Ⅲ象限，低重要性、低满意度，位于机会区域，需要积极拓展； 第Ⅳ象限，低重要性、高满意度，位于维持区域，需要适度调控[26]。

3 实证分析——以江苏省为例

3.1 区域概况与数据来源

江苏省位于我国大陆东部沿海中心，东濒黄海，东南与浙江、上海毗邻，西临安徽，北临山东，介于东经116°18′～121°57′，北纬30°45′～35°20′之间。江苏省位于长江三角州，平原辽阔，水网密布，自然条件优越，经济基础较好。江苏面积达到10.72万km2，占全国面积比例达到1.12%； 森林面积达156万hm2，林木覆盖率达到22.8%。人口总量缓慢增长，全省常住人口7 998.6万人，人口自然增长率达到2.73‰。全省人均生产总值达到9.525 9万元，农村居民人均可支配收入达到1.760 6万元； 农业生产平稳，全年粮食播种面积543.3万hm2，全年粮食总产量3 466万t。江苏现代农业快速推进，高标准农田比重达56%，新增有效灌溉面积4.1万hm2[27]。

2015年8月至2016年8月对江苏省东海县(属于苏北)、兴化市(属于苏中)、宜兴市(属于苏南)开展了农用地整治项目绩效农户问卷调查，发放农用地整治项目绩效农户调查问卷321份，回收有效调查问卷301份，农户调查问卷有效率达到93.77%。在被调查的有效样本中，平均年龄55岁，村干部的比例达到43.85%； 文化程度分布中，小学占21.93%，初中占37.87%，高中占25.58%； 家庭平均年收入达到7.53万元，最低年收入为3 000元，最高年收入达到70.50万元。

3.2 结果分析

3.2.1 农用地整治项目绩效水平分析

对农用地整治项目绩效测度指标进行描述性统计分析，结果显示宜兴市农用地整治项目绩效27个测度指标的简单平均值最高，达到3.820 2； 其次是兴化市，达到2.928 9； 东海县最低，为2.914 4。由此可见，农户对宜兴市农用地整治项目的满意度最高，其次是兴化市，东海县最低。然而，农户对兴化市农用地整治项目满意度的标准差最大，达到0.247 1，说明农户对兴化市农用地整治项目满意度测度值的波动性最大； 其次是东海县，为0.230 4； 宜兴市最低，为0.200 2。由此可见，不能简单地判断农户对哪个地区农用地整治项目绩效的测度水平最高或最低，有待于深入剖析。

宜兴市农用地整治项目立项决策农户满意度测度的绩效值最高，正理想解的贴近度达到0.703 0，立项决策绩效水平等级达到“良好”，有待于进一步提升； 东海县农用地整治项目立项决策农户满意度测度的绩效值排名第二，正理想解的贴近度达到0.460 7，立项决策绩效水平等级达到“一般”； 兴化市农用地整治项目立项决策农户满意度测度的绩效值最低，正理想解的贴近度为0.442 3，立项决策绩效水平等级为“一般”。对于农用地整治项目规划设计而言，宜兴市农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，东海县、兴化市的绩效水平等级达到“一般”。对于农用地整治项目施工建设而言，宜兴市农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，兴化市、东海县农户满意度绩效水平等级达到“一般”。宜兴市农用地整治项目后期管护农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，兴化市、东海县的绩效水平等级达到“一般”。对于农用地整治项目经济效益而言，宜兴市农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，东海县、兴化市农户满意度绩效水平等级达到“一般”。宜兴市农用地整治项目社会效益农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，兴化市、东海县的绩效水平等级达到“一般”。对于农用地整治项目生态效益而言，宜兴市农户满意度测度的绩效值最高，绩效水平等级达到“良好”，东海县、兴化市农户满意度绩效水平等级达到“一般”。由此可见，江苏省不同地区农户对农用地整治项目立项决策、规划设计、施工建设、后期管护、经济效益、社会效益、生态效益的绩效测度结果存在一定的差异。

在此基础上，分析过程绩效、结果绩效农户满意度测度结果(图1)。宜兴市农用地整治项目农户满意度测度的过程绩效值最高，正理想解的贴近度达到0.695 5，过程绩效水平等级达到“良好”，有待于进一步提升； 东海县农用地整治项目农户满意度测度的过程绩效值排名第二，正理想解的贴近度达到0.472 4，过程绩效水平等级达到“一般”； 兴化市农用地整治项目农户满意度测度的过程绩效值最低，正理想解的贴近度为0.469 2，过程绩效水平等级为“一般”。对于农用地整治项目结果绩效而言，宜兴市正理想解的贴近度达到0.709 6，结果绩效水平等级达到“良好”； 兴化市正理想解的贴近度达到0.506 2，结果绩效水平等级达到“一般”； 东海县正理想解的贴近度达到0.496 1，结果绩效水平等级达到“良好”。由此可见，江苏省农用地整治项目结果绩效水平高于过程绩效水平，不同地区农户对农用地整治项目过程绩效、结果绩效的测度结果存在一定的差异。

图1 基于农户满意度的农用地整治项目绩效

在此基础上，诊断农用地整治项目农户满意度测度绩效结果(图1)。宜兴市农用地整治项目农户满意度测度的绩效值最高，正理想解的贴近度达到0.701 5，农用地整治项目绩效水平等级达到“良好”，有待于进一步提升。兴化市农用地整治项目农户满意度测度的绩效值排名第二，正理想解的贴近度达到0.485 1，农用地整治项目绩效水平等级达到“一般”。东海县农用地整治项目农户满意度测度的绩效值最低，正理想解的贴近度为0.482 6，农用地整治项目绩效水平等级为“一般”。由此可见，江苏省不同地区农户对农用地整治项目绩效的测度结果存在一定的差异，苏南地区农用地整治项目绩效总体水平高于苏中地区、苏北地区。

3.2.2 农用地整治项目绩效影响因素诊断

在农用地整治项目绩效水平测度的基础上，进行农用地整治项目绩效影响因素分析。对比农用地整治项目农户满意度的重要性与表现性(满意度)的数值，发现农用地整治项目绩效测度指标的表现性(满意度)与重要性存在一定的差异。IPAI指数测算结果表明，X10项目施工友好的IPAI指数较低，按照IPAI指数测度标准(IPAI≤5表示非常满意， 5

为了细分农户对农用地整治项目绩效测度指标的表现性(满意度)和重要性之间的差异，采用IPA定位分析图对农户满意度进行诊断。根据农用地整治项目绩效测度指标的重要性、表现性(满意度)划分IPA定位分析图，重要性分值是农用地整治项目绩效测度指标在农户心中的重要程度，表现性分值是农用地整治项目农户满意度，具体步骤为以重要性与表现性(满意度)的均值(4.083 5， 3.230 3)为坐标原点，以表现性(满意度)为横轴、重要性为纵轴，建立分析矩阵，将27个农用地整治项目绩效测度指标确定在IPA定位分析图4个象限内(图2)。

图2 农用地整治项目绩效的IPA定位分析图

从图2可知，第Ⅰ象限(优势区域)，分布有X8权属调整方案的合理性、X17田块平整与大小、X19农地产量提高、X21灌排渠道质量、X22田间道路质量、X23农田灌排保障、X24机械化水平提高节省劳动力7个指标，这些指标的重要性高、表现性(满意度)高，农户对这些指标的认可度较高。但该区域的农用地整治项目绩效测度指标农户满意度(实绩)均值仍然低于重要性(期望)的评价，效果上没能给农户带来惊喜体验，仍需继续提升[26]。

第Ⅱ象限(修补区域)，分布有X13后期管护主体明确程度、X14后期管护制度健全程度、X15后期管护资金供给程度、X16后期管护措施完善程度、X20生产成本降低5个指标，这些指标的重要性高、表现性(满意度)低，与农户的期望差别较大，会给农户带来一定的失落感，这些指标是农用地整治项目的软肋、需要重点改进。

第Ⅲ象限(机会区域)，分布有X1立项决策征询农户意见情况、X2立项决策农户意见采纳程度、X3立项决策农户参与程度、X5规划设计征询农户意见情况、X7规划设计农户意见采纳程度、X12竣工验收中农户参与情况、X18农业规模生产、X25生物多样性保护8个指标，这些指标的重要性低、表现性(满意度)低，对于农用地整治项目来说是机会因子，从这些指标的数值来看，农户感知的重要性并不低，均值都大于3.60的肯定值，而农户感知满意度(实值)均值较低，表明农户有较大期望但没有获得满足，这些指标需积极拓展。[26]

第Ⅳ象限(维持区域)，分布有X4项目区位置和边界、X6规划设计人员工作态度、X9农地权属调整结果、X10项目施工友好、X11项目竣工及时、X26农田环境绿化、X27农村生态改善7个指标，上述指标体现为重要性低、表现性(满意度)高，与第Ⅰ象限、第Ⅱ象限内指标相比不太重要，但农户对这些指标的满意度高于第Ⅱ象限、第Ⅲ象限内的指标，这些指标需适度调控。

4 结论与建议

(1)江苏省农用地整治项目绩效水平存在区域差异，苏南地区农用地整治项目绩效水平要高于苏中地区、苏北地区。江苏省不同地区农户对农用地整治项目立项决策、规划设计、施工建设、后期管护、经济效益、社会效益、生态效益的绩效测度结果存在一定的差异； 农用地整治项目结果绩效水平高于过程绩效水平，后期管护、立项决策、规划设计绩效水平较低。影响农用地整治项目绩效水平高低的因素主要包括后期管护资金供给程度、后期管护主体明确程度、后期管护制度健全程度、后期管护措施完善程度、立项决策农户意见采纳程度、立项决策征询农户意见情况、立项决策农户参与程度、规划设计征询农户意见情况、规划设计农户意见采纳程度、竣工验收中农户参与情况、生物多样性保护、生产成本降低等。

(2)农户是农用地整治项目的直接受益者，从农户满意度出发诊断农用地整治项目绩效，与推进农用地整治的目标相吻合。研究结果能够反映江苏省实施农用地整治的现实情况，因此从过程绩效、结果绩效两个方面建立农用地整治项目绩效测度指标体系，并采用熵权TOPSIS模型、IPA分析法剖析农户视角下农用地整治项目绩效是合理可行的。

(3)为了有效提升农用地整治项目农户测度绩效水平，应进一步加强农用地整治项目后期管护，完善农用地整治项目后期管护制度，健全农用地整治项目后期管护组织，细化农用地整治项目后期管护主体，合理制定农用地整治项目后期管护措施； 有效筹措农用地整治项目后期管护资金，拓宽农用地整治项目后期管护资金来源渠道。进一步提升农用地整治项目农户有效参与水平，健全农用地整治项目农户参与组织，加大宣传教育培训力度，提高农户综合素质、农户参与能力； 完善农用地整治项目相关制度(信息公开、公众参与等)，给农户提供更多的参与机会； 健全农用地整治项目相关配套机制，提高农户参与动力。深入推进景观生态型农用地整治，强化农用地整治的生态系统认知，优化农用地整治项目的绿色发展目标； 将景观生态学理念融入农用地整治项目立项决策、规划设计、施工建设、后期管护等阶段，细化农用地整治项目中景观生态内容，强化生物多样性保护； 健全农用地整治工程技术体系，加强景观生态型农用地整治工程规划设计技术、施工建设技术，开展生态景观工程设计。结合农用地整治推进农业适度规模经营，引导土地经营权有序流转，促进农业技术推广与应用，提高农业劳动生产率，有效降低生产成本。