土地增值收益分配公平群体共识及其增进路径

姜 海，陈乐宾

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

1 引言

将社会公平作为核心甚至首要问题进行考虑，是新时代中国公共政策设计的特点。现行土地征收与出让使用制度推动了中国经济高速发展[1]，但土地增值分配引发的冲突和社会风险问题也日益突出。改革相关制度增进土地增值收益分配公平，已成为国家层面制度设计和地方管理实践面临的重要课题[2]。学者们基于理论分析或实际调查，从土地增值收益产生机制、征地制度改革、土地发展权等角度提出改革建议。黄祖辉等[3]、朱一中等[4]和程雪阳[5]从土地发展权角度分析征地制度与增值收益分配存在的问题与改革建议，陈江龙等[6]基于土地征收的理论分析提出征地制度改革的思路，诸培新等[7]通过江苏省土地收益分配格局调查分析增值收益分配机制创新的途径，林瑞瑞等[8]从土地增值产生环节和分配关系角度进行研究。现有研究往往从单一主体（通常为农民或政府）的角度出发，对不同社会群体关于土地增值收益分配公平共识的调查分析很少。显然，土地增值收益分配涉及多个利益群体，加上公平属于主观感受，不同群体往往有着不同的理解与态度。关于公共政策绩效损失的研究表明，群体共识问题值得关注[9-10]。当群体间和群体内缺少关于土地增值收益分配公平共识时，不同利益群体的反复博弈将极大地增加政策实施的社会成本。寻求能够尽可能增进社会共识的途径是政策设计者的主要任务之一。设计相应的调查[11]与分析方法，明确相关群体并对群体内与群体间共识水平进行测度，对于理性选择土地增值收益分配改革方向与路径具有现实意义。本文对于其他涉及多元主体的公共治理问题研究也有一定的理论和方法参考价值。

2 土地增值收益分配公平群体共识调查与测度

2.1 调查与分析方法设计

2.1.1 群体选择

作为政策制定执行者的国家及基层政府官员和作为政策研究设计参与者的政府智库与高校院所研究人员，以及作为政策直接或间接对象的城乡居民，均在不同程度上影响着土地增值收益分配制度的绩效（图1）。综合考虑数据的代表性与获取的可行性，本文选择江苏省各市（县）从事征地工作的政府管理人员（87人）、南京市和连云港市失地农民、在耕农民、普通城市居民（分别为90人、85人、85人）、高校及科研院所从事征地政策研究人员（40名）作为调查对象。其中，政府管理人员中79.3%从事征地管理工作超过10年，12.6%的工作年限在5～10年之间；高校及科研院所研究人员中，具有10年以上征地相关研究经历的占72.5%，5～10年的占17.5%，且这些研究人员中，获取教授职称的占37.5%，获取副教授职称的占50.0%，讲师及以下的占12.5%。

图1 土地增值收益分配公平社会共识调查对象Fig.1 Respondents of social consensus about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.2 调查内容与问卷设计

借鉴关于社会公平内涵与标准的学术成果，结合中国土地增值收益分配实践问题，构建包括权利公平、机会公平、规则公平及结果公平的广义土地增值收益分配公平认知调查方案，从4个维度出发，选择25个文字意思和价值取向明确的目标观点并确定权重（表1）。需要说明的是，目标观点的选择设计兼顾全面性与非重复性原则，同时关于政府征地公权力、补偿标准制定与实施原则等核心问题结合中国实际进行了拓展，应用列举法将现实中可能的情景与选择提供给调查对象，以保证关键认知得到体现。采用李克特量表，调查对象在“非常同意”“同意”“不确定”“不同意”“非常不同意”中进行选择。考虑调查对象因素，失地农民和其他城乡居民采用面对面问卷访谈，政府官员和高校学者采用电子问卷调查。

表1 土地增值收益分配公平认知调查问题设计Tab.1 Questions design about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.3 共识水平测度方法设计

已有共识测度研究主要关注特定群体内，实现群体内意见的集成[12-14]。本文尝试构建一种简单的群体内和群体间共识水平的指数分析方法。

（1）群体共识指数。

①单目标观点群体内共识度。假设针对目标观点Qi，群体Gj选择“非常同意”“同意”“不确定”“不同意”“非常不同意”比例分别为saij、aij、uij、oij、soij。根据调查对象的认知信心及同意或反对态度进行加权和系数赋值：

群体Gj关于目标观点Qi内部共识度cij：

式（2）中：（1-0.5×uij）反映态度“不确定”调查对象数量的影响。当cij趋近于1或者-1，表明存在较高的“同意”或“反对”共识；当cij趋近于0，表明共识水平低。

②多目标观点群体内共识度。当涉及n个目标观点Q1，Q2，…，Qn时，群体Gj内部共识度ICj：

式（3）中：wi是不同目标观点重要性（或敏感性）权重。采用cij绝对值进行加权，是因为从群体内来看，“同意共识”与“反对共识”没有差别。IC用于分析哪些群体对公共政策的共识较强或较弱，可服务于政策制定实施中重点关注群体的选择。

③单目标观点群体间共识度。当政策涉及m个群体G1，G2，…，Gm时，关于目标观点Qi群体间的共识度ECi：

式（4）中：mj是不同群体对政策（绩效）的影响力权重；EC可用来考察不同群体在哪些维度或方向上存在较高共识或较大分歧，为政策制定实施中确定关键敏感问题提供依据。考虑不同群体的政策相关性差异及其对社会共识形成的影响，分别把作为政策对象和政策执行者的失地农民和行政官员，作为政策研究者的专家学者，作为政策间接相关者的在耕农民和城市居民的影响力权重设定为0.3、0.2和0.1。

④多目标观点群体间共识度。综合考察m个群体对包含n个维度或目标观点的共识度SC：

（2）共识水平分级。

现实集体决策常用半数（1/2）或多数（2/3）原则，本文也以0.3、0.5、0.7为边界值，划分强共识、弱共识、缺乏共识、高度分歧4类共识水平（表2）。

应用共识水平分级结果，可以对群体共识的情景进行刻画。图2以两个群体为例，横轴为群体A内部共识水平，纵轴为群体B内部共识水平。在一、三象限中，从原点向外围，群体间共识随群体内共识的增强而增强；在二、四象限中，从原点向外围，群体间共识经历了两个阶段，一是群体内的弱共识导致群体间的弱共识，二是群体内强共识但价值取向冲突导致群体间的弱共识。

表2 群体共识水平分级Tab.2 Level classi fi cation of group consensus

2.2 当前土地增值收益分配公平群体共识水平

从群体内部来看，失地农民、在耕农民、城市居民、专家学者、行政官员的群内共识度递减，分别为0.66、0.63、0.59、0.57、0.50。从群体之间来看，目标观点Q1.2、Q2、Q1.3、Q3、Q9群体间共识度超过0.8，Q1.4、Q1.7、Q5、Q15群体间共识度（绝对值）介于0.7～0.8，达到强共识水平。相反，Q7、Q8.1、Q8.4和Q16群体间高度分歧，“按照农民受偿意愿进行补偿”群体间共识度为-0.03。可见，在保障政府纯公益用地的征地公权力和农民参与并分享土地增值收益权利，以及征地补偿标准随时间动态调整上，不同群体间存在强共识，而对于在耕农民是否应分享土地增值收益、是否对历史征地农民追加补偿，以及按照最低标准（农地原价值）或最高标准（农民受偿意愿）进行补偿，群体之间的分歧十分明显（表3）。调查地区土地增值收益分配公平社会共识度为0.57，处于弱共识水平。

同时，将表3中各目标观点共识度（绝对值）进行聚类分析发现（表4），除了Q5和Q1.7聚类分析结果与分级有差异，其他目标问题分类与分级结果一致，说明以0.3、0.5、0.7为临界值的共识分级方式具有可行性。

2.2.1 土地增值收益分配权利公平共识分析

首先，对农民土地增值收益分配权利的群体共识明显高于对政府征地公权力的共识（表3）。关于农民获得土地利益损失补偿的权利（Q2）、农民参与土地增值收益分配权利（Q3）的社会认同程度较高，群体间共识度分别为0.85、0.82，达到强共识水平。关于政府公权力，对于是否限制在公共利益领域（Q1.1）的群体间共识度为0.43，缺乏共识。对于开发区用地是否属于公共利益范围（Q1.6）的群体间共识度为-0.19，高度分歧。不同群体对国防外交、能源交通水利、科教文卫用地的公共利益属性和房地产商业综合开发的非公共利益属性达到强共识。其次，从群体内来看，意外的发现对于安置房、保障性住房用地是否属于公共利益范围，只有行政官员群体倾向认同并达到强共识水平（0.81），失地农民群体内共识度最低（0.07），其他群体的内部共识度也处于缺乏共识或严重分歧状态。以上分析表明，由于目前对征地适用的公共利益范围限制不够明确，影响了群体间对政府征地公权力达成共识的难度。相反，随着党中央关于提高农民土地增值收益分配比例的改革方向越来越明确，对于支持农民参与土地增值收益分配的群体共识已经形成。

表3 土地增值收益分配公平社会共识度分析结果Tab.3 Social consensus analysis results about fairness of land incremental revenue distribution

表4 目标观点群体间共识度（绝对值）聚类分析结果Tab.4 Cluster analysis results of viewpoints group consensus degrees (absolute value)

2.2.2 土地增值收益分配机会公平共识分析

当前国家和地方正在推进集体经营性建设用地入市改革试点工作。首先，对于农民平等参与土地增值收益分配的机会（Q5）和失地农民普遍享有机会（Q6），调查对象倾向认同且群体间共识达到或者接近强共识（0.73和0.69）。其次，对于集体建设用地享有与国有土地同权同价的机会（Q4），群体间共识度为0.32，缺乏共识，在耕农民和城市居民群体内分歧尤为突出。对于在耕农民参与土地增值收益分配机会（Q7），群体内共识度与群体间共识度均处于高度分歧水平，同时更多的失地农民对在耕农民参与收益分配持反对态度。可见，如果笼统地讨论（失地）农民的土地增值收益分配机会，群体内和群体间共识可以达到较高的水平。反之，对于集体土地与国有土地能否机会平等，允许在耕农民参与收益分配等具体观点，各个群体内部和群体之间则会产生巨大的分歧。

2.2.3 土地增值收益分配规则公平共识分析

如果说法定权利是基础，土地征收程序及具体补偿标准的制定与实施规则才是保障土地增值收益公平分配的直接保障。根据现行法律及地方实际做法，设计了“按照土地原用途经济价值进行补偿（Q8.1）”“按照保障农民生活水平不下降要求进行补偿（Q8.2）”“按照农民与政府平等谈判达成标准进行补偿（Q8.3）”“按照失地农民受偿意愿进行补偿（Q8.4）”4种代表性征地补偿标准制定规则。其中，基于土地原用途的产值倍数法是现行《土地管理法》所规定的，而中央多个文件明确要求保障被征地农民生活水平不降低，许多学者主张农民（集体）参与征地补偿谈判协商，个别学者则主张充分考虑农民权利与受偿意愿。本文希望通过对4种补偿规则的群体认同状况调查分析，更加准确地掌握当前不同群体对土地增值收益分配规则公平的认知与共识状态。结果显示，对4种目标观点的群体间共识度分别为-0.20、0.45、0.60和-0.03，表明完全忽视农民（Q8.1）或完全依赖农民（Q8.4）的规则更易被反对并引发高度分歧，保障农民生活水平不下降的保底型规则虽然得到较高比例的支撑也缺乏共识，只有允许农民参与标准协商制定的规则能够得到70%以上支持并达成（弱）共识。“按照土地原用途经济价值进行补偿”仅行政官员群体同意比例占多数，达44.8%；关于“按照失地农民受偿意愿进行补偿”仅失地农民和在耕农民同意比例占多数，达71.1%和61.2%。关于征地补偿标准的确定方式调查测度结果充分反映了不同群体间的利益与态度分歧。Q9和Q10体现了程序上不同的农民参与度。“征地补偿安置方案要征求农民意见”（Q9）群体间共识水平为0.80，“农民应享有和政府就征地事项进行平等谈判权利”（Q10）群体间共识水平为0.69。可见，虽然各群体普遍支持征地时征求农民意见，但对于农民和政府权利是否应该“平等”，或赋予农民“否决权”，群体之间达成共识的难度更大。行政官员同意Q10的比例67.8%，群体内共识为0.44，明显低于其他群体。

2.2.4 土地增值收益分配结果公平共识分析

结果公平首要涉及的是分配比例问题。通过设计情景问题，了解不同群体对被征地农民参与分配土地增值收益比例的认知状况。结果显示，47.8%的失地农民和43.5%的在耕农民认为农民分享土地增值收益比例应超过50%，其中均有15%左右认为分享比例应当超过75%；60.0%的城市居民、53.9%的行政官员和48.4%的专家学者认为农民分享比例应在25%～50%。说明不同群体对被征地农民参与分享土地增值收益比例的共识水平较低。公平并不意味着均等，相关群体对不同征地情形下的差异性补偿政策公平性的认知值得关注。对不同地区根据经济社会发展制定差别化补偿政策以及随时间动态调整征地补偿标准的群体间共识度分别为0.69和0.77，表明大部分群体认同政策的制定实施应体现适当的地区、时期差异。对因征地用途差别、土地区位质量差别、家庭经济维权能力差别而进行差异化补偿的群体间共识度分别为0.43、0.33和-0.42，均缺乏共识，尤其在行政官员和专家群体内部分歧较大。对已经发生且标准较低的失地农民追加补偿的共识度仅0.22，处于高度分歧水平。以上结果说明，当笼统地讨论地区、时期公平时，相关群体容易达成共识，但是当具体到特定地块、对象时，应通过制度规范将差异化的补偿控制在一定范围之内，否则会加大群体分歧。例如，对于已经发生的补偿标准偏低的问题，应借助其他政策手段而非直接的追加补偿进行补救。此外，结果公平的群体内部分歧较为明显。对分配结果公平性的认知依赖于主体的价值观，这要通过价值引导凝聚共识。

3 土地增值收益分配公平社会共识路径探讨

通过对群体共识的调查与测度，发现当前不同群体对土地增值收益分配公平的分歧与共识并存。产生分歧的原因非常复杂，共识水平受到群体利益、价值立场、认知视角、外部制度环境以及个体特征等多种因素的影响。要有效增进土地增值收益分配公平的群体共识，需从以下4个层面进行探索。

3.1 加强核心价值引领，重塑土地收益分配公平观念

社会共识建立在统一的社会核心价值基础之上。新时代征地制度改革和土地增值收益分配机制设计应该将公平理念放在首位，引领全社会形成正确的公平价值观。政策设计一方面要考虑各群体的利益诉求，不能继续强调追求社会整体发展而牺牲个别群体利益，同时也要防止“征地拆迁一夜暴富”成为相关群体的普遍价值追求。引导新时代土地收益分配价值观，重点是在重塑城乡土地要素交换机制中，既要承认农民对城镇化的要素贡献，允许农民分享土地增值收益，同时也要让其“取之有道”“取之有度”。

3.2 打破制度梗阻，从根本上形成公平共享导向的制度环境

长久以来根深蒂固的城乡二元体制及其相应的土地产权、土地规划、土地市场以及存在不同争论的“土地财政”现象都是加深群体分歧的重要土壤。应重新审视中国土地产权制度、财政税收制度，改革完善土地市场体系，同时将配套社会保障与司法制度等也纳入改革范畴，为增进共识构建有利的制度环境。

3.3 推动土地产权制度改革，明确相关主体权利（力）边界

土地产权直接影响和决定征地制度运行和土地增值收益分配关系。有意的农地产权制度模糊在基础性制度不完善情况下具有相对效率和优势，兼顾了中国社会的总体稳定与经济快速发展[15]，但在新时代背景下，这一制度模糊导致的潜在危害与社会成本必须加以修正。应进一步明确农地产权，为土地增值收益分配提供法律上明确的合理依据，肯定并清晰划定不同群体关于土地增值收益的权利与权力边界，以清晰的制度规定减少群体博弈空间，增进共识水平。

3.4 建立灵活高效的利益沟通协调机制，完善治理结构

共识与合作往往以沟通协调为前提。在土地征收和增值收益分配具体情境中，应建立灵活高效的利益沟通协调机制，使相关群体相对容易地增进共识、达成合作，而非加剧隔阂、鼓励非合作博弈（冲突）。依法保障各相关政策对象与政策执行者平等的谈判权利，坚持通过多层次沟通协调弥合分歧。通过主体对话的方式，寻找满足多方利益的最优方案，使多元主体发散的利益分歧在对话过程中走向收敛。增进信息的公开和畅通互动，合理表达诉求，在相关决策中实现充分的公众参与，推动实现参与式政策制定，为公共政策的有效实施提供共识基础。

4 结论与讨论

社会共识关系着新时代和谐社会建设战略目标实现。在日益多元化的社会中，不同群体对公共问题的共识有利于减少摩擦和纷争，降低政策实施的交易成本，推动治理目标实现。尤其是关于土地增值收益分配公平的社会共识，对于减少征地冲突，缓和激烈的土地矛盾具有重要意义。本文构建了一种基于个体主观判断问卷调查的群体共识简单定量测度方法，通过调查发现当前土地增值收益分配公平社会共识度处于弱共识水平，权利公平和机会公平的共识水平相对高于规则公平和结果公平。从不同群体来看，失地农民的群体内共识指数相对较高（0.66），行政官员群体内共识水平较低（0.50）。在是否按照农民意愿进行补偿、是否允许在耕农民分享收益、开发区用地是否属于公共利益等方面存在严重的群体分歧，值得政策研究设计者注意。应通过引领社会观念和核心价值观、改革完善制度环境、明晰土地产权、建立完善利益协调沟通机制等，增进全社会关于土地增值收益分配公平的共识水平。

在国家发展的新时代背景下，社会发展、土地制度改革以及公共管理方式的变革都面临着重大的机遇与挑战。“公平”和“共识”将是未来改革发展的两个重要关键词，土地制度改革将更加注重公平性，相关公共政策的制定实施将更加需要凝聚和依赖社会共识。本文仅是对土地增值收益分配公平的共识问题的初步探索，如何更加准确地定量描述和刻画多元主体的共识状况，理清各种观点的理论和现实逻辑，从多学科角度深入探讨认知分歧的产生机制，如何凝聚社会共识将是未来土地制度改革与公共管理研究值得深化和拓展的重要方向。