2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望<br/>——土地经济分报告

2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望
——土地经济分报告

2019-04-12张清勇仲济香

中国土地科学 2019年2期

张清勇，刘青，仲济香，杜辉，丰雷

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2.中国国土勘测规划院，北京 100035；3.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

2018年，国内外学者针对土地经济问题展开了大量研究，取得了较大进展。本文采用文献回顾法，基于中国知网、万方、维普、EBSCO、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理并比较了2018年国内外土地经济领域的研究进展和研究重点，展望2019年土地经济研究的科技需求、重点问题和重点关注方向。在选择文献时，本文采用“土地价格”（land price）、“土地市场”（land market）、“土地流转”（land transfer）、“土地制度”（land institutions）、“土地所有权”（land ownership）、“土地征收 /征用”（land expropriation or requisition）、“土地改革”（land reform）等作为关键词进行检索。最终，共筛选获得89篇文献，其中中文文献62篇，主要发表于《中国土地科学》《经济研究》《中国农村经济》《中国农村观察》等期刊；外文文献27篇，主要发表于Land Economics、Land Use Policy等期刊；内容涵盖土地经济领域的各个方面，遴选文献分布情况见表1。

表1 2018年土地经济领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Research literature on land economics

1 2018年重点领域研究进展

1.1 国内重点领域研究进展

1.1.1 土地市场

（1）土地价格。学者持续关注城市和农村土地价格，研究各有突破。关于城市土地价格的研究主要关注土地供给对于房价的影响，从土地供给的空间、结构与规模差异等角度进行探索。中国房价整体上涨并在不同城市间差异较大，这种分化源于土地供给在空间上与土地需求不匹配[1]。土地供给结构影响房价水平，且这一因果链条受地方政府财政压力调节，财政压力大的地区，提高住宅用地供给比例对房价的抑制效果微弱，而基础设施和工业用地供给比例的增加则对房价的抬升效应更大[2]。学者基于“撤县设区”这一准自然实验，发现土地供给规模扩大能够降低城市房价水平[3]。

农村土地价格研究在关注农地流转价格形成的基础上，进一步探究流转价格上涨的原因。目前，农地流转市场存在高租金、低流转的“有价无市”现象，农村实际地租水平高于农业生产所能承担的水平，农村土地具有过度资本化倾向，学者们从不同角度对此进行解释。从土地利用方式转变出发，研究发现农地过度资本化的内生动力来源于农村土地的“非农化”“非粮化”和投资性需求，外生动力来源于农业补贴[4]。基于流转双方对农地价格预估和议价能力的差异，研究发现农地潜在转出方对农地的多重依赖与多维价值评价引发农地价格幻觉，造成流转双方对农地资源价值评价不一致，进而导致农地流转价格机制失效[5]；流转过程中转出户更强的议价能力使得最终成交价格高于基准价格[6]。

（2）土地流转。关于土地流转的研究集中在农户土地流转意愿、土地流转的影响和政府干预的效果等方面。关于土地流转意愿的讨论，除关注地权安全性[7]、家庭生命周期阶段[8]外，更加强调区域差异和社会网络的影响。农地流转规模具有很强的空间异质性[9]，社会资本能够通过增强当期土地流转经营权稳定性促进大户长期投资[10]，而农地流转的最大外在压力来自亲朋邻里的农地转出行动，当亲朋邻里转出农地时，农户会产生“跟风效仿”心理[11]。关于农地流转影响的研究指出，农地流转不仅提升了粮食生产的技术效率[12]，而且会影响粮食种植结构，土地转入能有效提升粮食种植比例[13]；土地流转面积和流转期限还会影响农户水土保持措施的实施行为[14]。研究关注农地流转的减贫效应和增收效应。学者发现农地流转有效降低了湖南省贫困地区的贫困发生率[15]，农地流转在农业产出增加层面缺乏效率，在农户收入增加层具有效率[16]，且只有农地转入具有显著的增收效应，而农地转出无此效应[17]。此外，有学者将农地流转视为转出方、转入方和地方政府三方利益博弈的结果，认为转出方在利益均衡时选择土地流转，而信息不对称将导致转入方改变土地用途，损害流出方利益[18]。政府干预农地流转的负面效应愈益凸显，研究强调农地流转已经步入“内卷化”陷阱[19]，地方政府干预目标与农户经营目标的不一致导致农户经营能力与经营面积失衡，出现“政府失灵”的现象[20]。

（3）土地市场化改革。产权不完整和不稳定造成的高交易成本阻碍了农地租赁市场发展，降低资源配置效率[21]，而结合土地转让和土地整理项目，能够完善土地租赁市场[22]。土地市场的完善能够提升产业结构和劳动力结构优化度[23]，土地出让市场化通过融资效应和资源配置效应影响经济增长[24]。近年农村土地流转市场发展迅速，学者认为这得益于经济发展水平和非农就业工资水平的上升以及地方政府相关政策促进了乡镇土地流转平台的发展[25]。

（4）土地财税。研究持续关注土地财政问题。地方政府在经济下行时通过土地财政拉动地方经济，而房地产企业行为对土地财政导致的高房价具有放大效应[26]，二者的策略互动是经济波动的重要来源[27]。地方政府权变地选择一级土地市场上各类用地的出让方式和出让量，土地财政依赖度与城市一级土地市场化率之间存在倒U型关系[28]。地方政府依赖土地出让的融资放大效应[29]，而政府对农转非、土地出让环节进行价格管制以及主导收益分配是土地财政形成的根源[30]。

1.1.2 土地制度

（1）土地产权制度。产权稳定性与农户投资的关系仍然是关注的热点。土地确权工作已经初见成效[31]，破除了集体经济发展的障碍[32]。研究指出，地权稳定性的提高能够鼓励农户持续进行农业生产投资，尤其是与特定地块相连的农家肥的投资[33]；土地确权有助于提高贫困农户的收入，缓解信贷约束，改善经济状况[34]，并且有利于增强农户的产权强度，长期来看能够提高农户的流出或者流入土地的意愿[35]。

部分学者提出了不同看法，认为土地确权受到农户年龄、文化程度以及土地经营规模等因素的影响，取得的成效并不理想，解绑作用并不明显[36]；而且，土地产权稳定性的改善会抑制农户种植农作物[37]，可能会导致严重的经济和社会后果[38]；土地确权在明晰农地产权、赋予农民权能的同时，也显化了农村的历史遗留问题，激发了农民解决各种土地权属争议的诉求[39]。有学者认为现阶段政治产权属性和经济产权属性不一致导致了土地纠纷[40]。而国家和集体所有权在内的两种土地所有权并存，工业用地权利可以在不同的土地租赁条款之间转移，造成工业用地利用效率低下[41]。

（2）土地征收制度。影响土地征收的因素和土地征收过程中的冲突以及利益分配仍是研究的关注点。研究发现，较高的补偿标准、公正的征地程序、农民自身成为补偿主体以及土地产权是影响农民满意度最主要的因素[42]。结合实地调查发现，村庄内部的权力结构会塑造征地的过程和结果[43]。受拆迁补偿激励，农民会进行“骨架房”的建设，以求增加征地补偿[44]。造成征地冲突的因素包括征地补偿方式、征地范围和补偿费用等，而土地征收会显著提升农户生活消费和人力资本投资[45]，所以要改变按“原用途补偿”的思路，综合多种因素计算土地补偿费，确保全体村民享受土地征收带来的利益[46]。同时，“土地换货币”的效果依赖于补偿款的用途和数额的相互配合，应该提高征地补偿比例[47]。从减少征地冲突和降低交易成本角度来看，制度设计应着眼于提高征地信息透明化，增进不同主体对于土地增值收益公平分配的认识[48]。

（3）土地制度和政府行为。土地制度、经济增长和政府干预是研究的关注点。研究发现中国的经济结构转变阶段和土地制度改革高度相关[49]；从土地制度和土地供给模式对经济增长的影响机理来看，中国特色的土地制度对中国经济增长具有重要影响[50]；而在土地由国家所有和供应的制度下，地方政府倾向于增加土地收入、加大基础设施投资，促进了城市扩张[51]。在“政治集权和经济分权”的体制结构下，国家发展目标的变化直接影响中央对地方土地利用管理行为的要求[52]。土地出让是地方政府竞争的关键点，如何缓解政府间竞争具有现实意义[53]。也有学者研究建设用地配置过程中的政府失灵现象，建议构建综合性的政府失灵改良框架[54]。现阶段，土地利用变化与中国政府土地政策以及社会经济发展的变化密切相关，中国的经济增长过度依赖于投资和土地融资是不协调和不可持续的[55]，应力争实现经济的可持续发展。

（4）土地制度的演化和变迁。改革开放以来中国农地制度变迁呈现出始终沿着市场取向、明晰产权和稳定地权的方向演进的清晰路径[56]。中国土地制度的变迁史是公有制与私有制的循环过程，是多方利益主体博弈的均衡过程，权衡好国家与各方利益主体的博弈是土地制度改革成败的关键[57]。学者对改革开放以来从包产到户到市场经济发展时期土地制度的研究，发现产权主体的重心在不断下移，承包经营权身份属性逐步弱化而财产属性逐步增强[58]。

当前，“三权分置”是农村土地产权制度改革研究的重点。“三权分置”政策是农村生产力发展的结果，实现土地经营权和承包经营权相分离是农地产权结构调整的大方向[59]。学者将土地制度改革因素引入内生增长的农业经济转型模型，发现“三权分置”将促使农业规模化和现代化经营[60]；“三权分置”政策存在的问题也是研究热点。从产权配置和产权公共域视角来看，“三权分置”制度下农地产权配置结构中仍然存在产权公共域，产权的实际配置状况与产权公共域的存在造成不同群体的利益难以兼顾，形成潜在风险[61]。随着“三权分置”改革的深化，为了防范农业补贴政策失效、土地财政难以为续，必须完善“三权分置”改革的相关配套制度[62]。

1.2 国外学科重点领域研究进展

1.2.1 土地市场

（1）土地价格。关于土地价格的研究在关注发达国家城市土地价格变化趋势[63]之外，从不同角度讨论影响农地价格的因素，发现：基于土地长期投资对于地价的影响，免耕（no-tillage）能够提高巴西农业地价[64]；基于农户个人特征的差异，坦桑尼亚年轻农户租用土地的租金和交易成本要高于年老农户[65]；基于城市化水平的不同，共同农业政策对农地价格的影响差别较大：在城市化水平较低的地区，对农地价格的上升影响很大，阻碍了农地流转，而在城市化程度较高的地区，对农田价格的贡献相对较低，农民流转意愿较强[66]。学者还分析了2000—2010年间伊利诺伊州农地价格上升过程中农业和非农业因素的相对重要性，发现与城市影响相关的价格溢价呈下降趋势，而与农业生产率相关的价格溢价普遍上升[67]。

（2）土地经营规模。研究关注不完善的劳动力市场对土地规模和生产率关系的影响[68]，发现土地细碎化与农业生产率呈U形关系[69]，指出土地细碎化能够促进阿尔巴尼亚农户进行多样化生产，有助于通过增加自给农户生产的食品种类来改善营养[70]。不同主体对土地经营规模的需要存在冲突，加纳公司和农民土地需求的增加对当地牧民的生计产生了负面影响[71]。土地整理是促使土地由细碎化向规模经营转变的重要方式，而土地整理项目的成功在很大程度上依赖于农民的满意度和采用率，学者通过分析影响伊朗稻田土地整理项目农民满意度的因素，为有效推动土地整理项目提供借鉴[72]。

（3）土地市场化进程。学者关注发展中国家土地市场不完善的原因和影响。土地租赁市场的不完善导致土地的重新分配无法按照国家粮食安全和减贫目标进行，但租用土地仍然有利于肯尼亚农村家庭的粮食安全[73]。学者以埃塞俄比亚为例，证实土地租赁市场的改善能够提高农业生产力和土地受限农户的收入[74]。河内土地市场发展情况受其城市规划控制影响[75]。

1.2.2 土地制度

（1）土地产权制度。土地所有权的效率问题得到关注。土地所有权问题对任何有关规划和土地使用政策的讨论都至关重要[76]。界定公共土地所有权已成为东南亚土地管理和治理的一种工具，通过对土地所有权进行界定，有利于提供较多的土地资源并且保护土地所有者的利益[77]。学者研究了16世纪墨西哥人口减少对土地所有权模式的长期影响，发现人口减少促进了土地集中以及几个主导墨西哥政治经济的土地所有者的崛起[78]。在埃塞俄比亚，农民缺乏土地所有权，一定程度上阻碍了农地政策的有效实施[79]。

（2）土地征收制度。对于土地征收的研究主要集中于发展中国家。学者研究指出产权不稳定和腐败是影响征地的主要原因[80]。在埃塞俄比亚，存在种族歧视现象，亚裔小农和牧民没有获得足够的立法保护，因此这部分人的土地被任意掠夺，政府以牺牲穷人和弱势小农的利益为代价促进城市化和私人投资，城市土地使用呈现混乱状态[81-82]。也有学者从土地所有者对强制征收土地的抵制和补偿不足的视角，重新审视了土地所有者丧失土地所产生的损失，提出对于损失的弥补要同时考虑失地农民个人福利和因失地带来的其他层面的损失[83]。放眼全球，大规模征地的热潮以及对非洲土地的需求随着时间的推移而增加[84]。

（3）土地制度改革。土地改革的社会促进作用受到关注。学者认为二战后日本和韩国实施的土地改革是这些国家和地区经济增长的重要刺激因素[85]。从农村土地和信贷市场缺失的角度出发，学者认为巴西的土地改革是减贫和经济增长的重要工具[86]；同时，土地改革还有利于实现农业转型，促进农业产值增加[87]。坦桑尼亚通过土地改革才打破了农业集体化，实现了农业非集体化[88]。另外，也有研究指出土地改革有利于缓解大型资本企业和小农场之间的对抗[89]。

2 国内外重点问题对比及重点进展评述

2.1 国内外重点问题对比

国内外研究在土地经济领域既有土地价格、土地市场化、土地经营规模、土地产权安排、土地征收和土地改革等共同关注点，也有不同的侧重方向。

在土地价格方面，国外主要关注影响农地价格的因素，关于城市土地价格的研究相对较少，集中在发达国家城市土地价格变化趋势上；国内则重点关注了农村土地流转价格上升的原因和土地供给对于房价的影响。在土地规模经营和流转方面，国外重点关注土地细碎化的不同影响；国内则在农户土地流转意愿、土地流转的影响、政府干预效果方面获得了新突破。在土地市场化进程方面，国外研究注重探讨发展中国家土地市场不完善的原因和影响；国内研究更注重寻求促进土地市场化的方式并衡量其收益。此外，国内研究持续关注土地财政问题，重点关注土地财政的根源与影响。

在土地产权方面，国内研究注重产权稳定性对于农业投资的影响，国外则注重产权稳定和生产效率的问题；国内对于土地征收的关注点在于失地农民的福利和征地过程中存在的冲突问题，而国外则重点关注影响征地的因素和农户损失；对于土地制度改革的研究，国内注重研究土地制度的演化变迁过程和“三权分置”，而国外则注重土地改革对于社会的促进作用。此外，国内研究还重点关注了土地制度与政府行为。

2.2 2018年重点进展评述

2018年，土地经济研究在以下方面取得了新进展：在基础理论研究方面，基于土地制度变迁过程，将土地制度改革因素引入内生增长的农业经济转型模型；进一步扩展“内卷化”理论，构建评估土地流转市场的新体系，为土地市场化改革提供新方向。在实践探索方面，围绕土地供给对房价的影响、土地细碎化的影响、影响征地的原因等方面展开，有利于减少土地供给错配、选择适宜经营规模、进一步推动承包地和宅基地“三权分置”。在取得以上进展的同时，还应看到，土地经济领域的基础理论研究尚显薄弱，且研究集中在农村土地制度与市场方面，对城市土地市场关注较少；研究更多关注发展中国家土地市场化不足的问题，缺少对发达国家土地市场化经验的总结。下一步的研究应进一步探索新理论，加大对城市土地市场与城乡土地市场一体化的研究，关注发达国家土地市场化的经验。

表2 国内外土地经济领域研究侧重点比较Tab.2 Comparison of main studies of land economics in China and overseas

3 2019年研究展望

3.1 主要科技需求

2018年，中央一号文件要求全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权；加快推进集体经营性资产股份合作制改革，进一步推动“三变改革”，坚持农村集体产权制度改革的正确方向；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导农民自愿转让合法权益；总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革的试点试验，探索宅基地“三权分置”，深化农村土地制度改革。2019年，乡村振兴和优化乡村布局等战略将加快实施，土地制度改革继续推进，农村土地制度改革三项试点将延至年底，承包地、宅基地“三权分置”改革继续深入，《土地管理法》等相关法律修订也进入了关键期。土地制度改革和土地管理实践领域的新动向、新问题，为土地经济研究提出了一系列的研究课题。

3.2 重点问题研究

在考察2018年土地市场、土地制度研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2019年土地经济研究重点如下：在土地市场方面要持续关注农村土地过度资本化、规模经营的影响与适度规模选择机制、土地市场化的策略、政企互动对宏观经济的影响等；在土地制度方面要关注产权稳定性与土地可持续利用的关系、宅基地“三权分置”改革、土地征收的合理规模以及如何保障失地农民的福利问题，加强土地制度改革试点跟踪评估以及土地制度与经济增长之间协调发展的研究。