“一带一路”倡议下的中国对外合作机制建设:进展、问题与对策

刘传春,刘宝平

(华中科技大学马克思主义学院,湖北武汉430074)

中国对外合作机制是中国以构建者身份主动建立的、旨在协调稳定中国与合作各方关系的国际机制。以2001年上海合作组织成立为标志,中国对外合作机制实现了大发展,2001—2012年间,中国建立了博鳌论坛(2001)、中阿合作论坛(2004)、金砖国家会议(2009)、中国东欧国家领导人会议(2012)等。2013年,中国正式提出“一带一路”倡议;2015年,中国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出,要积极利用现有双多边合作机制,推动“一带一路”建设,促进区域合作蓬勃发展。由此,中国对外合作机制建设进入新起点。一方面,“一带一路”倡议为中国对外合作机制提供了“更大发展空间”[1];另一方面,中国对外合作机制通过落实“一带一路”倡议而成为“一带一路”建设的重要平台[2]。但是,“一带一路”建设依旧面临“机制匮乏的风险”[3]。本文拟通过梳理“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设的进展,全面了解中国对外合作机制如何将沿线80多个国家和国际组织联结在一起而成为“一带一路”建设的重要平台,深入分析“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设面临的问题并提出对策建议。

一、“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设进展

随着“一带一路”倡议的提出及实施,中国对外合作机制发展迅速并成为“一带一路”建设的重要平台。

(一)通过拓展合作空间,中国对外合作机制将“一带一路”沿线国家联结为一个点面交织的区域大合作网络

第一,对外合作机制“点”的建设。主要表现为三方面:一是建立行业领域的新机制,包括为加强互联互通而建立互联互通伙伴对话机制(2014)、为解决互联互通中的资金问题而建立亚洲基础设施投资银行(2016)、召开“一带一路”国际合作高峰论坛(2017)等。二是在已有合作机制内建立聚焦于具体问题领域的衍生性机制。如在亚太经合组织建立互联互通伙伴对话会(2017),上海合作组织内召开各种经济论坛、地方领导人论坛、人民论坛、政党论坛及妇女论坛(2018),中国中东欧合作内组建16+1交通基础设施合作联合会和16+1物流合作联合会(2015),中非合作论坛内举办中非区域航空合作论坛(2015)和世界交通运输大会“一带一路”中非交通基础设施合作论坛(2015),中阿合作论坛内建立中阿北斗合作论坛(2017)、中阿改革发展研究中心(2017)等。三是已有机制的升级或扩员,如中非合作论坛部长级会议升级为峰会(2015);上海合作组织正式接纳印度和巴基斯坦为成员国(2017)。

第二,对外合作机制“以点带面”的建设。主要表现为加强中国对外合作机制与亚非欧区域内乃至全球性机制的联系,形成覆盖亚、欧、非的合作面。例如,以上海合作组织为圆点,加强上海合作组织与欧亚经济联盟、东亚峰会、东盟、亚信会议等机制的跨区域合作;以澜湄合作机制为圆点,加强澜湄合作机制与东盟、大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会等机制的区域内合作;以亚投行为圆点,加强亚投行与亚开行、世界银行等机制在金融领域内的合作;以“16+1合作”机制为圆点,加强“16+1合作”机制与欧盟的合作;以中阿合作论坛部长级会议为圆点,加强中阿合作论坛部长级会议与阿盟、海湾阿拉伯国家合作委员会的合作;以中非合作论坛为圆点,加强中非合作论坛与非盟的合作。

第三,对外合作机制“从线到片”的建设。主要表现为两条途径,一是通过已有机制的扩员来实现,如印度和巴基斯坦加入上海合作组织后,上海合作组织的活动区域由中亚扩展到南亚,使“一带一路”的中亚线与南亚线相联成片。二是建立新次区域合作机制,如澜湄合作机制以澜沧江—湄公河流域为线而使“一带一路”的东南亚线呈片式发展。

(二)以共同发展为主题,中国对外合作机制积极推进“一带一路”倡议的落实

1.共同发展是中国对外合作机制议程设置的主题

随着人类命运由“付出代价的相互依赖”[4]9进入到利益交融、安危与共的相互依存阶段,“既要让自己过得好,也要让别人过得好”[1]的共同发展观逐渐成为中国发展对外合作关系的动力,并作为中国对外合作机制的议程主题来推进“一带一路”建设(见表1)。

表1 2015—2018年中国为主场的对外合作机制会议主题及对“一带一路”倡议的推进

2.中国对外合作机制推动各国发展规划的有效对接

21世纪以来,面对经济困境,“一带一路”沿线国家大都根据本国国情制定发展规划,由于发展目标一致、发展优势互补、发展道路相通,这些发展规划均可实现对接。通过共商、制定合作规划、签订合作协议,中国对外合作机制成为“一带一路”倡议与沿线国家发展规划有效对接的平台(见表2)。

表2 中国为主场的对外合作机制会议通过的合作规划协议

表3 2015—2018年中国通过对外合作机制制定“一带一路”共建项目

3.中国对外合作机制推动合作规划转化为合作行动

一方面,将机制签订的合作规划划整为零。如2015年“16+1合作”领导人苏州会议后,中国与16个中东欧国家全部签署了“一带一路”合作文件,推出了200多项具体实施举措。2017年“一带一路”国际合作高峰论坛上,中国政府与11个国家政府签署“一带一路”合作谅解备忘录、与10个国际组织签署“一带一路”合作文件。另一方面,制定了中国与沿线国家的共建项目以促进合作(见表3)。

(三)建立政府主导、包容协调的决策程序,中国对外合作机制为“一带一路”倡议的实施提供制度保障

政府主导是指决策主体的构成,主要有四个层次:最高层是国家领导人会议,包括领导人峰会和领导人会议,主要进行决策的顶层设计;次高层是外长会议,主要进行政策规划和整体协调;第三层是高官会议,包括政府部长会议及副部长级会议,主要制定政策;第四层是工作组会议,主要就具体问题展开研究并制定行动方案。在中国对外合作机制建设中,四个层次的运作分为自下而上和自上而下两个纬度。自下而上是工作组会议→高官会议→外长会议→领导人会议的运行路径,澜湄合作机制的建立即是如此,从2014年11月中国政府提出建立澜湄合作机制倡议后,中国与湄公河国家召开了三次工作组会议,三次高官会议(2015年4月、2015年8月、2016年2月),一次外长会议(2015年11月),2016年3月,澜沧江—湄公河合作首次领导人会议召开,正式宣布建立澜湄合作机制。自上而下是领导人会议下设高官会议、工作组的运行路径,如“一带一路”国际合作高峰论坛设有领导人圆桌峰会,1+6个高官会议(一场高级别全体会议和六场平行主题会议),以及成立论坛咨询委员会、论坛联络办公室等具体工作组。

包容协调是指决策的广泛协商。以亚投行的建立为例,从2013年中国倡议筹建亚投行到亚投行开业,不到三年的时间内,中国与有意参加亚投行的各国共举行了八次谈判代表会议,就议事规则和工作计划、亚投行筹建临时多边秘书处的组建方案、工作程序、亚投行章程草案审议修订、组织结构、人力资源政策等诸多事项进行协商,在达成共识的基础上于2015年6月29日启动《亚洲基础设施投资银行协定》签署议程,12月31日,57个意向创始成员国全部签订《亚洲基础设施投资银行协定》,2016年1年16日,亚投行正式营业。

二、“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设面临的问题

在实施“一带一路”倡议的过程中,“对现有机制的运用是‘一带一路’倡议兴旺的力量之一”[5]。但因国际社会存在对“一带一路”倡议的质疑,中国对外合作机制仍然面临如下建设问题。

(一)人类命运共同体理念转化为机制共识性原则的问题

从党的十八大报告倡导人类命运共同体意识到2015年习近平主席在联合国大会上正式提出打造人类命运共同体的“五位一体”布局,人类命运共同体成为中国外交的一项新理念。人类命运共同体理念以人类相互依存为前提、以共同发展为动力、以平等合作为路径、以公正国际秩序建设为目标,是“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设的指导原则。但是,由于国际社会质疑“一带一路”的中国倡议,认为其是“支撑中国想创造一个以中国为中心秩序的大国野心”[6],作为合作平台的对外合作机制因此面临着人类命运共同体理念转化为机制共识性原则的问题,这主要表现为中国与沿线国家在人类命运共同体理念的四个构成要素上存在分歧(见表4)。

总的来说,中国与沿线国家围绕人类命运共同体成为机制共识性原则而存在的分歧,其实质是对中国将通过对外合作机制谋求在亚欧区域领导权的担忧。

(二)中国对外合作机制建设面临的议程设置问题

议程设置作为机制建设的核心,主要通过确立会议主题、制定运行规则和决策程序,进而形成明确合作各方责任与义务的合作规范。由于质疑“一带一路”倡议是中国借助经济力量追求自身优势的最大化[7],中国对外合作机制面临着通过议程设置谋取机制主导权的问题。

第一,指责中国在会议主题方面重经济议题。一方面,认为从2013—2018年,中国参与或主场的机制会议多以经济发展为主题,面对因历史、宗教、资源等因素导致“一带一路”沿线一些国家内部冲突频发的现状,如果不关注安全议题,或仅仅力图运用经济吸引力来“来处理(与周边国家的)安全问题”[5],不仅使经济议题难以落实,还可能导致中国对外合作机制不稳固的“空心化的危险”[8];另一方面,认为中国在设置经济议题时,注重“一带一路”倡议与经济联系紧密的沿线国家间发展规划的对接,对于一些彼此经济联系不大的国家,特别是“经济发展历程很难找到高认同感”[9]的国家之间的发展规范对接欠缺议题设置,导致这些国家可能因此在机制中被边缘化。

第二,指责在机制规则方面重中国标准。二战结束以来,“国际机制是按照霸权国能在其中发挥关键作用的行为标准建构的”[10]168。中国除了面临以中国标准谋求霸权的指责外,还面临如下挑战:首先,经过多年运行,西方国家制定的规则在很大程度上已内化为一些国家的国际行为依据,包括“一带一路”沿线国家,这些沿线国家可能以西方大国标准来审视中国标准[11];其次,西方国家极力助推中国接受西方标准,如参与亚投行的欧洲国家提出欧盟应协调统一立场,“努力推进欧盟标准进入到亚投行之中”[12];再次,中国标准与西方标准不同引发竞争,以援助为例,相对于西方大国主导的国际机制将民主等政治性事务视为条件,中国坚持“不附加政治条件”,西方国家认为中国“不附加政治条件”的援助可能导致无序的恶性竞争。

第三,指责在决策程序方面重中国权力。一方面,认为中国在决策中拥有主导权;以亚投行为例,中国是亚投行最大的股东,拥有最大投票权,“主导作用超过了现有多边开发分行中的美、日等发达国家”[13]。另一方面,认为中国对外合作机制的协商程序不完善;以亚投行《环境与社会框架》草案为例,存在磋商时间短(2小时)、语言受限(仅英语)、方式单一(视频电话会议、书面提交意见)等问题,亚投行为此被要求“重新设计协商流程,以体现透明、参与及对权利的尊重”[14]。

(三)中国对外合作机制面临合作规划转化为有效行动的问题

对于如何落实中国对外合作机制签订的一系列合作规划,国外媒体和学者持审慎态度[15]。这主要来自于对中国能力的质疑,认为“北京的实力和实现目标的能力方面存在鸿沟”[7],表现为如下方面:

一是合作规划制定与实施的错位。首先,机制会议通过的合作规划往往是宏观的顶层设计,缺乏相配套的具体举措。其次,复杂性、多样性、差异性是“一带一路”沿线国家的突出特征,合作规划因不能反映多样、复杂、差异的现实诉求而缺乏可行性和可操作性。再次,中长期规划与短期规划未能相得益彰,如有的机制峰会周期太长且无法做到常态化,导致只有中长期规划而无短期规划;有的机制则专注短期收益、缺乏中长期的合作设计。因上述原因导致合作规划流产的事例屡屡发生,而解决合作规划制定与实施的错位问题考验着“中国的良好意愿、耐心、决心和外交技巧”[16]。

二是合作规划的实施面临着与其他国际机制的竞争。中国对外合作机制加强与其他国际机制的合作,但彼此仍竞争激烈。如随着扩员完成,上海合作组织必须协调其合作规划与俄罗斯主导的欧亚经济联盟规划、印度主导的南盟规划之间的对接。在对接中,俄方已积极回应“一带一路”倡议,但印度持观望态度,其因在于“一带一路”倡议与印度在东南亚项目存在竞争,“中、印都明显在东南亚施加竞争性的经济和战略影响”[17]。同时,随着以基础设施投资为目标的亚投行建立,世界银行、亚开行也加大了在发展中国家的基础设施建设投资力度,2014年,世界银行审批通过的基础设施融资金额提升了45%,达到了242亿美元,2013年是167亿美元[18]。2015年,亚开行总会决定,将每年的融资能力提高1.5倍,达到每年200亿美元,显然,“此举或意在拉拢相继支持中国主导的亚洲基础设施投资银行的新兴市场国家”[19]。

三是机制的决策与执行力不强。其一,由于中国对外合作机制决策普遍采取的是协商一致原则,只要有一个成员国反对,决议就无法通过,“这必然会导致决策迟滞、议题分散,组织运转低效”[20]。其二,秘书处作为机制的常设机构进行机制的日常工作管理,但已有机制的秘书处却存在人员配备不足、配置不当等问题,决策的执行效力欠缺。其三,有的机制建立了协调人制度,即机制成员国派协调人与机制秘书处举办例会,就相关事务进行协调沟通,但例会不固定,没有充分发挥协调人的统筹协调和信息共享功能。

三、加强“一带一路”倡议下中国对外合作机制建设的对策建议

面对中国对外合作机制建设中存在的问题,有必要从深化中国与沿线国家利益融合、加强议程设置能力、充分发挥中国特色大国的引领作用三个方面推进“一带一路”倡议下的中国对外合作机制建设。

(一)深化利益融合,增强人类命运共同体共识

首先,自“一带一路”倡议实施以来,中国与沿线国家的利益日渐深度融合。2013—2017年,已有80多个国家和国际组织与中国签订“一带一路”合作协议,中国已与包括联合国的工业发展组织、开发计划署等国际组织签署了“一带一路”合作文件。据统计,2017年,中国对“一带一路”沿线国家的进出口总额为73 745亿元,比上年增长17.8%;中国企业对“一带一路”沿线的59个国家新增投资143.6亿美元,占同期总额的12%;“一带一路”沿线国家对华直接投资金额374亿元,对华直接投资新设立企业3 857家,增长32.8%[21]。同时,一个以铁路、港口、管网为内容的“复合型基础设施网络”[22]正在形成,金融合作网络也初具规模。2018—2023年,中国将进口超过8万亿美元商品,对外投资总额将超过7 500亿美元,这将进一步推动中国与沿线国家的利益融合。

其次,以日渐深入的利益融合为基础,增强人类命运共同体共识。自“一带一路”倡议实施以来,人类命运共同体逐渐成为中国与沿线国家的建设目标(见表5)。

随着中国与沿线国家利益关系的日渐融合,各国发展理念的共性因素将不断增加,中国对外合作机制作为平台的交流沟通作用将显著提升,以共同发展为核心内容的人类命运共同体共识将更为清晰明确。

(二)加强中国对外合作机制的议程设置能力,提高机制的运行效率

首先,精心设计议题、推进各国发展规划更加有效地对接。“一带一路”倡议的成功依赖于其他国家的积极回应,“如果得不到其他国家的回应,‘一带一路’倡议就是脆弱的”[23]。要推动“一带一路”倡议得到其他国家的回应,必须将其与其他国家的发展规划进行对接。如何进行有效的对接?精心设计机制议题是重要路径。从合作期限来看,可分短期(5年以内)、中期(5—10年)、长期(10年以上)议题进行设计;从合作领域来看,可分优先领域、重点推进领域和可深入推进领域进行设计。其中,进行议题设计时,经济发展与安全稳定要置同等地位,不可偏废。如上海合作组织起始于安全建设,安全一直是建设重心,但是,2018年上海合作组织青岛峰会在批准《〈上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约〉实施纲要(2018—2022年)》等一系列安全规划的同时,通过强调遵循《上合组织至2025年发展战略》、发表《上海合作组织成员国元首关于贸易便利化的联合声明》、制定《上海合作组织成员国粮食安全合作纲要》草案等举措,首次在国际社会倡导“开放融通互利共赢”的新合作观,实现经济合作与安全合作的有机统一。

表5 中国与沿线国家的人类命运共同体建设目标

其次,促进各国政策规则的联动。“政策规则的联动”[24]包含三个层面含义:一是正视规则的差异并相互尊重彼此规则;二是通过沟通、协商,推动各国相关规则的有效联结;三是制定能包容各方的新规则。在政策规则的联动中,应学习借鉴现有国际机制的规则。现有国际机制如世界银行、国际货币基金组织等在规则的制定与运用方面积累了丰富的专业技能和实践经验,学习、参考、借鉴其运行模式和规则指标体系,有助于制定更符合中国与沿线国家需求的合作规则。

最后,提高机制运行的效率。中国对外合作机制的政府主导、包容协调的决策程序既要能保证机制运行的效率,又要能最大程度尊重成员的权利。为此,在决策程序建设中,一方面要增进决策透明度,建立各方利益需求通畅表达的渠道,包括制定更为详尽的明确各方权利与义务的规章、设定更具包容性的协商时间、语言选择更为多样、投票程序更加规范、规划决议公开并接受监督,等等。另一方面要加强常设机构的组织建设,明确秘书处的组织功能、人员配备、经费使用,并建立相应的监督考核制度。同时加强协调人制度建设,包括单个协调人的组织建设、协调人与协调人之间的交流机制建设、协调人与秘书处的组织建设等,使协调人与秘书处共同作为机制的日常运行组织机构,真正发挥保证机制稳定有效运行的功能。

(三)充分发挥中国特色大国的引领作用,完善中国对外合作机制的“X+”合作架构

其一,中国在对外合作机制中发挥着引领性的建设作用。引领性的建设作用是在机制建设初期为保证机制运行而发挥的引导作用,并非决定性的主宰。以亚投行为例,尽管中国在亚投行持有的股本占比高达30.34%,投票权占总投票权的26.06%,但这“是一种阶段性现象,随着更多国家加入亚投行,中国在其中占有的股本和投票权都将会逐步稀释”[25]。

其二,在发挥引领性建设作用中,中国应大力提供公共产品。一方面,中国通过机制为“一带一路”建设提供公共产品,如2014—2018年中国通过机制为“一带一路”建设提供大量资金(见表6);另一方面,中国也为机制自身建设提供公共品(见表7)。

其三,在大力提供公共产品中,推进中国对外合作机制的“X+”合作架构。中国对外合作机制的“X+”合作架构既指中国对外合作机制已与其他国际机制建立的区域内及跨区域合作,如“上海合作组织+”“澜湄合作机制+”等,也包括问题领域的合作,如中阿合作论坛部长级会议确立的“油气+”、亚投行的“金融+”等。中国在大力提供公共产品的同时,应以项目合作为重心,进一步推进中国对外合作机制“X+”合作架构向纵深方向发展。以亚投行为例,中国作为亚投行的最大出资方,积极推动亚投行与其他多边开发银行联合融资,截止2017年底,已完成16个项目,其中8个与世界银行联合融资、3个与国际金融公司联合融资、3个与亚行联合融资、与欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行联合融资项目各1个[26]。通过类似融资项目的合作,包括亚投行在内的中国对外合作机制将吸引更多国家和国际机制开展基于项目建设的务实合作行动,进一步凸显中国的引领性作用,即“引导者通过率先投资来协调其他国家的行动,促使其他国家成为公共产品的贡献者”[27]。

表6 2014—2018年中国通过对外合作机制提供“一带一路”建设资金

表7 2014—2018年中国为机制自身建设提供公共品

综上所述,“一带一路”倡议谋求中国与沿线国家更大范围、更高水平、更深层次的合作,但合作“并不意味着利益的和谐,而是一个讨价还价、充满争议、相互协调的过程”[10],正是在这种讨价还价、充满争议、相互协调的合作进程中,中国对外合作机制作为“一带一路”倡议实施的重要平台,不仅通过制定合作规划并督促规划的实施获得新的发展空间,而且成为推进“一带一路”建设的有效路径,促进了区域合作的蓬勃发展。