“多元共服”能否破解农村失能老人养老困境?

王立剑,金 蕾,代秀亮

(西安交通大学公共政策与管理学院,陕西西安710049)

一、问题的提出

失能老人是丧失或部分丧失生活自理能力的老年人,需要社会各界予以关注和关怀。失能老人的存在是客观的人口现象,并伴随着人口老龄化、高龄化趋势数量不断增加。在全国老龄办公布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果中,老年人健康状况不容乐观,失能、半失能老年人口数量较大,约为4 063万人,占老年人口总数的18.3%;按照农村老年人口占全国老年人口48.0%估算,居住在农村地区的失能、半失能老人约2 000万①数据来源:全国老龄办、民政部、财政部联合发布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据。。即使老年人口失能率保持稳定,到2020、2035、2050年,生活在农村地区的失能、半失能老人将分别达到2 269、3 824、4 419万②数据来源:课题组测算数据。文中数据如无特殊说明均为课题组测算或根据社会调查资料统计而得。,亟需引起重视并用相对较为专业的服务供给予以应对。

深入人心的传统孝道决定了家庭养老是失能老人养老服务供给的主要途径,子女、配偶等家庭成员也就成为提供养老服务的重要责任主体。但从现实情况来看,家庭养老面临着诸多困难。一方面,失能老人配偶也在老年人行列,其自身身体状态决定了很大程度上难以向失能老伴提供较为全面或专业的养老服务,更多的仅是提供陪伴与心理慰藉服务;另一方面,在竞争日益激烈的社会大环境下,子女在照顾老人的过程中遇到了诸多实际困难,使得不少人陷入“事业人士”与“孝顺子女”的角色冲突,没有足够的时间和精力照顾父母[1]。再加上现代家庭结构逐渐小型化,子女与父母分开居住逐渐常态化,农村地区的子女出于改善家庭经济状况、职业发展等考虑,向城市迁移、定居,生活在农村地区的失能老人更显得子女照料缺失。调查数据显示,约有51%的失能老人是自我服务,23.76%的失能老人是配偶服务,而享受子女服务的失能老人仅有17%。因此,仅依靠家庭养老这一方式无法满足农村失能老人养老服务需求。

基于家庭养老方式逐渐显现的局限性,近年来,无论是从政策制定、理论研究还是实践现实来看,多主体共同为失能老人提供养老服务(简称“多元共服”)成为破解失能老人养老服务难题的主要方案。“多元共服”模式的理论基础是治理理论与多中心治理理论。由于政府失灵与市场失灵的存在,单纯依靠政府或市场来提供服务难以达到目标,因此“多元共服”强调服务主体的多元性、服务手段的多样性、服务目标的公共性。此外,福利多元主义理论也认为在社会福利供给方面,政府或家庭不再是唯一主体,政府、家庭、社区、非政府组织等都应该参与到促进社会福利供给事务中;就养老服务领域而言,“多元共服”模式更加强调的是服务主体的多元性。

从政策制定来看,为了应对社会养老服务供给不足的困境,我国出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》等意见、办法、规划,旨在刺激养老服务市场。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进一步明确了失能半失能老人是养老服务优先供给的对象,应建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。《陕西省人民政府办公厅关于鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》《陕西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》《陕西省人民政府办公厅关于推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见》等政策为拓宽养老服务业发展融资渠道、促进建立农村互助性养老服务机构提供了政策保障,社会组织、市场等不断深度参与养老服务供给。截至2017年6月,陕西省已建成运营公办养老机构558个,民办养老机构257个,社区日间照料中心583个,农村互助幸福院7 423个,开展医养结合的养老机构222家,具有法人资格从事养老服务的社会组织168家,智慧化、连锁化运营的居家养老服务组织达到30余家,“多元共服”的局面正在逐步形成①数据来源:陕西省民政厅内部统计数据。。

但是,我国农村养老服务事业发展仍面临家庭养老功能减弱、养老服务机构水平较低、老龄服务队伍力量薄弱、农村养老资金投入不足、健康养老发展不足等问题,还难以完全适应人口老龄化快速发展、农村失能老人数量上升的客观需要。“多元共服”是否实现了众人拾柴火焰高的目的,是否满足了农村失能老人的养老服务需求,能否提升农村失能老人自评养老状态,亟需实践验证以确定农村养老服务供给的战略思路。

二、研究现状

(一)失能老人养老服务的供给主体

现有研究中涉及到的养老服务供给主体,包括家庭、社区、机构、政府与非政府组织等;专门针对失能老人养老服务供给主体的研究相对较少,更多的是以养老服务项目或者养老方式为切入点,探索某一供给主体在面向失能老人时的责任定位、改善路径,或是整合多元供给主体的协同服务。

失能老人配偶及儿女是养老服务的主要提供者。杜鹃等[2]研究发现,家庭成员是失能老人养老服务供给的主要责任人,家庭照顾者的情绪会很大程度上影响失能老人养老服务质量,有必要对失能老人家庭主要照顾者提供一定的支持,如转由社区提供基础照顾服务,政府建立长期照顾制度等。苏群等[3]利用中国健康长寿调查数据分析发现,在农村失能老人的家庭照料中儿女及其配偶是家庭照料的主要承担者,比例高达63%,但在农村也存在子女照料相互推诿的不良现象。郝晓宁等[4]调查发现,失能老人主要照料者为子女或配偶的比例分别为51.3%、28.2%,其他亲戚朋友占比15.3%,利用保姆或社会服务的仅占3.8%。

社区介入养老服务供给是政策所向、现实所需。刘婕等[5]根据失能老人的不同需求调查发现社区正在发挥越来越重要的作用;孙继艳等[6]对社区提供的养老服务项目、老年设施供需进行对比分析,提出在社区养老服务潜在需求巨大的客观现实情况下,应深入融合社区与家庭的关系,共同致力于为失能老人提供全方位的养老服务;张利等[7]从社区基层医疗卫生机构参与失能老人长期照料的必要性与可行性出发,提出政府主导,基层医疗卫生机构以多种形式参与,共同推动社区长期照料服务体系建设的建议。

养老机构既是养老服务事业发展的产物,也是市场参与养老服务业的体现,也正是基于家庭主体的照料艰辛或缺失,具备专业化、规范化、多元化服务项目的机构主体应运而生。辛程等[8]分析了养老院提供面向失能老人的护理服务的具体项目和优势,提出要不断加强护理人员的专业技能培训,进一步科学化、合理化安排护理时间以提升护理服务质量;王黎等[9]通过对养老机构提供护理服务的各项指标分析,建议面向失能老人的养老服务项目要避免“大而全”,要以需求为导向;肖云等[10]以新福利经济学理论为基础,提出机构养老是失能老人达到个人养老福利最大化的最优选择,建议政府要加大对养老机构的资金与政策支持,降低养老机构的准入门槛;封铁英等[11]针对养老机构实际运行中存在养老服务使用率不高的现实问题深入挖掘背后原因,认为养老机构应该通过专业化培训加强护理人员人才队伍建设,提升机构服务水平,以提升老年人群体生活质量、推动健康老龄化、保障养老机构的长足发展。

政府在失能老人养老服务供给中承担福利性供给主体的决策。现有研究中普遍认为政府在失能老人养老服务相关政策制度制定、执行与反馈监督阶段都应发挥主导作用,并建议建立失能老人护理津贴制度、长期护理保险制度对失能老人提供经济支持[12]。邓大松等[13]建议政府在失能老人长期照料服务体系构建中应发挥主导作用,在有效整合资源要素、精准衔接养老政策的同时,积极打造良性市场环境,搭建服务供给平台,确立多元参与、包容性发展路径,构建科学、完善的失能老人长期照护服务体系。

鼓励非政府组织参与养老服务供给已经成为现有研究的共识。祁峰[14]认为非政府组织应当提供养老服务,并以各种形式向政府部门建言献策,政府应当为非政府组织提供优惠政策、加强非政府组织自身养老服务能力建设;陈娜等[15]以社会工作介入失能老人养老服务供给为研究主题,发现非政府组织的介入可以有效链接、合理利用社会支持资源,让失能老人享受高质量服务,感受到社会关爱,建议降低准入门槛、建立扶持政策,寻求参与失能老人养老服务的社会力量,如社会公益组织、志愿团体等,通过干预手段提高这些养老服务供给主体的参与意识与社会认同感。

从现有研究来看,学术界普遍赞同农村失能老人“多元共服”,但在实践中农村地区还是以家庭一元主导,农村社区难以满足失能老人个性化需求、机构费用与服务质量参差不齐,政府优惠政策落实不到位、存在时滞效应等都是影响“多元共服”效果的原因。

(二)失能老人养老状态

针对失能老人养老状态的现有研究大多从心理学、护理学视角选择关键指标,以老年人主观自评为数据获取方法来开展研究。这些研究成果对厘清养老状态内涵、厘清相关因素之间的关系具有借鉴价值。从研究方法来看,现有研究大都以实证分析为主,利用大量的问卷调查数据进行共性问题分析与趋势探索,利用少量的深度访谈资料分析个性化问题,使研究更加深入。国外学者从老年人的养老方式、对养老服务的主观认知、养老科技的应用等方面,反映老年人养老服务的状态[16-18];国内学者对于养老状态的界定主要有内容维度和综合维度两种方法,内容维度从经济、生活、精神、护理等视角反映养老状态,综合维度从老年人的主观综合感受反映养老状态[19-20]。刘连龙等[21]从心理感受角度评判老年人养老状态,并从主观幸福感、心理资本、社会支持三个维度进行测度,提出心理资本是老年人养老状态的核心要素;付双乐[22]以心理健康自评作为测度老年人养老状态的因变量;谢颖等[23]采用Logistic回归模型分析老年人养老心理情绪波动的影响因素,以有效改善老年人心理状况作为改善老年人养老状态的主要内容;刘亚飞等[24]的研究成果显示配偶和子女是失能老人非正式照料的主要来源,二者提供的照料服务对于改善失能老人心理健康有显著正向影响。

失能老人的养老服务需求具有全方位性,他们养老状态的表达往往不能准确表明某一内容向度的状态,而是综合反映所处的状况;受限于失能老人的认知,他们也很难准确、客观评价养老服务供给的水平。但是,失能老人自身心理状况如何,他们却可以给出准确的答案。借鉴现有研究以心理状态作为失能老人养老状态关键指标的做法,本文以调研中获取的老年人心理状态数据,作为评价老年人养老状态的依据。现有研究显示,在人口特征变量中,性别、年龄、文化程度、经济状况、失能程度等是主要控制变量,可能会对老年人养老状态产生影响[25];在家庭结构变量中,与子女关系、子女数量、与子女交流等为主要影响变量[26];从社会支持视角来看,王建辉等[27]将社会支持划分为子女能否及时提供帮助、亲戚朋友帮助情况、邻里帮助情况、居委会提供帮助情况等纳入影响因素。这些研究为探究失能老人养老状态的因变量和影响因素提供了借鉴。

三、研究设计与数据

(一)研究框架

本文旨在探究“多元共服”在提升农村失能老人养老状态方面是否发挥了作用,鉴于养老状态与多元共服无法直接测量,需要选取其他可测量变量来反映。

在总结失能老人养老状态等核心研究成果基础上,本文以老年人的自评心理状态反映养老状态。心理状态更多的是主观层面的一种复杂感受与体会,从客观的个体行为表现很难准确地反映人的心理状态,在很大程度上,心理状态是需要个体做出主观判断的。目前测量心理状态的工具大多是以量表的形式,或是以某个量表进行直接反映,或是进行多个量表组合[28]。鉴于失能老人在认知上的特殊性,本文以李克特五级量表测度失能老人的心理状态。

福利多元主义理论认为社会福利的供给不应该局限于单一部门,应涵盖不同部门,强调社会福利供给的多元化与参与化。福利多元主义认为市场、国家、社区(包括家庭和社区)、民间社会(非政府部门,强调志愿性与非营利性,如志愿组织、慈善机构等)是社会福利的多元供给主体[29]。农村失能老人作为社会弱势群体,其养老服务供给是关系着社会福利的重大民生问题。依据农村地区养老服务提供主体实践以及福利多元主义理论,基于家庭养老与社区养老的区别,农村失能老人养老服务的供给主体分为国家、市场、家庭、社区、非政府组织,由此形成“五分法”的农村失能老人养老服务“多元共服”格局。本文的分析框架见图1。

政府面向农村失能老人提供支持养老服务事业发展的资金和政策支持,由于全体失能老人都会从政府政策支持中受益,为了能够体现失能老人所获取的政府支持差异,本文选取失能老人是否享受到政府提供的精准资金补贴作为测度政府支持的变量。市场面向农村失能老人提供机构养老服务和无偿资金支持,由于机构养老服务具有经济、健康等方面的入住门槛,失能老人实际享受的机构养老服务与入住意愿往往不符,为了更加直接地反映市场对失能老人的支持,本文选取是否获得企业捐助作为测度市场支持的变量。家庭仍然是向农村失能老人提供养老服务最主要的主体,家庭提供的失能老人养老服务已经超越了有和无的阶段,应当用提供养老服务的程度来反映家庭支持;但是,失能老人很难对家庭成员提供的养老服务程度进行判断,本文选取失能老人能够做出判断的与家庭成员关系作为测度家庭支持的变量。农村社区面向失能老人提供居家养老服务,居家养老服务又分为生活照料、医疗护理、文体娱乐、精神慰藉等项目,失能老人享受这些服务项目的程度很难做出度量,本文选取失能老人对社区养老服务项目的满意度作为测度社区支持的变量。以民间的或半官方性质的社团组织为代表的非政府组织,能够为失能老人提供的支持主要体现在志愿服务上,本文以失能老人是否获得非政府组织的志愿服务作为测度非政府组织支持的变量。

现有文献的研究成果表明,失能老人养老状态还受到个人因素与家庭因素的影响,其中性别、年龄、失能程度以及子女数量是影响较为显著的变量,因此本文将这四个变量作为控制变量,以保证研究的规范性。农村失能老人养老状态测度变量见表1。

表1 农村失能老人养老状态测度变量

(二)研究方法与数据

本文选择的分析模型是有序逻辑回归模型,这与研究目的相契合。本文旨在分析“多元共服”的五大责任主体在提升农村失能老人心理状态上是否发挥了作用,有序逻辑回归模型能够很好地处理因变量对于有序的而且是多分类的因变量及其影响因素数据。本文所使用的数据来自于2016年7—8月西安交通大学大学生“三下乡”社会实践团队在陕西省12市(区)开展的失能半失能老人问卷调查数据。本次调查采用概率与非概率抽样相结合三阶段抽样调查方法,首先在社会实践所在市(区)抽取含有农村地区的典型县(区);其次在抽取到的县(区)抽取典型农村行政村;再次在抽取到的每个农村行政村随机抽取村民小组;最后在村民小组选取符合条件的2—6名失能老人作为调查对象,抽样过程由各社会实践组按照科学、典型、方便的原则实施。采用访谈式问卷调查法,2名调查员一组,按照调查问卷对被调查者进行访谈,由调查员填写并审核问卷。本次调查共收回有效问卷606份。

被调查的农村失能老人,平均年龄为68.73岁,其中60—65岁、66—70岁、71—75岁、76—80岁及80岁以上的老年人口所占比例分别为32.14%、22.71%、24.43%、13.24%和7.48%;被调查者平均月收入水平为1 934.43元,平均每月支出1 843.79元,收入略大于支出;被调查者的收入主要来源排在前三位的是养老金、个人储蓄和子女资助,选择人数分别占被调查总数的74.32%、34.77%和31.79%。被调查者以居家养老为主要养老方式,从他们的期望来看,有92.81%的被调查仍然期望居家养老,只有7.19%的被调查者选择机构养老。

四、结果分析

(一)连接函数与平行线检验

应用有序逻辑回归模型的前提条件之一就是通过平行线检验,这是因为因变量是多值变量,在模型中包含多个回归方程,而逻辑回归要求这多个回归方程中自变量系数相等。在有序逻辑回归中有五个连接函数,根据因变量各取值水平发生概率分布需对应选择不同的连接函数。基于此,本文对失能老人自评心理状况进行描述性统计分析,发现取值水平高的占比也较高,因此选择补充对数-对数这一连接函数进行模型运算。运算结果见表2,模型通过了平行线检验,表明有序逻辑回归模型在本研究中是适用的。

(二)有序逻辑回归结果

运用陕西省12市(区)社会调查数据进行模型分析,输出结果见表3。结果显示,自变量中,政府支持、非政府组织支持没有通过显著性检验;家庭支持、社区支持以及市场支持通过了显著性检验;控制变量中,子女数、年龄没有通过显著性检验,性别、失能程度通过了显著性检验。

表2 平行线检验结果

注:零假设规定位置参数(斜率系数)在各响应类别中都是相同的。“a”表示在达到最大步骤对分次数后,无法进一步增加对数似然值。“b”表示卡方统计量的计算基于广义模型最后一次迭代得到的对数似然值。“c”表示连接函数:辅助对数-对数。

1.农村失能老人的养老状态受家庭支持影响,与子女关系越好,老年人养老状况越好。“养儿防老”的传统观念至今在农村地区仍占据主流,子女几乎成为了农村地区失能老人的全部生命寄托与精神依靠。农村失能老人身体上的不便、自理能力的急剧减弱直接导致他们难以自主生活,从家庭劳动力供给者转换成了家庭负担施加者,由此带来心理上的不快,而消解这样一种负面情绪的主要途径就是与子女的交流与亲近、子女的陪伴与照料,与子女关系越好,失能老人对自己老年生活的保障就更有信心,对未来生活就还有精神上的期盼与希冀,因此对自我心理状况的评价就会越高。

2.农村失能老人养老状态受社区支持的影响,对社区养老服务内容满意度越高,老年人心理状况越好。基于现在“村改区”的推进,农村社区建设在逐步发展与完善中。调研发现社区提供的养老服务内容包括生活照料、医疗、文化娱乐以及精神慰藉四个方面。在生活照料服务方面,共有15.8%的被调查表示享受到相关服务,特别是享受到助餐服务的占比为75%,享受到助洁服务的占比43.8%;在医疗护理服务方面,33%的被调查者表示享受到社区提供的医疗护理服务,其中助医服务(72%)、保健服务(50%)响应人数最多;在文化娱乐服务方面,29.9%被调查者表示享受过文化娱乐服务,其中观看文艺表演活动(74.6%)、参加老年兴趣小组(33.1%)占比最高;在精神慰藉服务方面,17.3%的被调查者表示接受过社区工作人员提供的心理慰藉服务,其中享受到陪同聊天(55.2%)、心理咨询服务(36.2%)的占比最高。可见,社区提供的养老服务内容越丰富多样、形式越广泛,就在一定程度上越能满足农村失能老人的切实生活需要,他们的养老状态自评也就越高。

3.农村失能老人养老状态受市场支持,即受是否接受过企业捐助的影响。调研发现,接受过企业捐助的老年人相较于未接受过企业捐助的老年人来说,他们的自评心理状况反倒更差。访谈中发现,导致这一现象的原因是:(1)市场支持的对象大多是心理状况较差的失能老人。企业捐助对象是经济状况较差的失能老人家庭,而经济状况差的家庭,失能老人的心理状况大多比较差。自评心理状况比较差的失能老人接受企业捐助的比例是自评心理状况比较好与非常好的失能老人的4倍。(2)在农村的传统观念中,接受外界的捐助,尤其是物质上的捐助就相当于是接受别人的“施舍”,是对自己家庭的一种贬低,对自己儿女能力不足的默认,显得“家门无光”,基于这样一种感受,这些获得了市场支持的农村失能老人反而比没有获得市场支持的老人自评心理状况更差。

表3 有序逻辑回归输出结果

注:连接函数:辅助对数—对数。“a”表示因为该参数为冗余的,故将其置为零。*、**、***分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。

4.政府支持与非政府组织支持对于老年人养老状态并无显著影响。本文的政府支持特指政府为农村失能老人提供的现金补贴金额,低保、城市三无、农村五保以及高龄补贴都计算在内;非政府组织支持特指非政府组织提供的包括物质与非物质的帮助,具体包括是否获得过志愿者服务、是否接受过社会慈善组织的捐赠两方面。就政府支持而言,它天然具有两面性,一方面,政府对失能老人给予一定的补贴,可在一定程度上减轻家庭经济负担,老人身上担负的压力会稍有减轻,因此心理状况会有所改善;但另一方面,政府补贴对于失能老人及其家庭来说可能只是杯水车薪,还会一定程度上造成依赖心理,削减儿女对于老人生活的物质投入,可能会造成一种“勉强度日”的生活常态,这无疑会加重失能老人的心理负担。就非政府组织支持来说,志愿者服务在农村地区的开展仅仅是临时性的,志愿者服务间隔时间长、服务停留在表面,形式化明显,这也就导致农村失能老人对志愿者服务印象不深刻、没有太多感触,难以实现良好的志愿服务效果;社会慈善组织捐助也仅是应急性救助而非持续性的,与失能老人的期望存在明显差距。因此,政府支持与非政府组织支持对于老年人心理状况并无显著影响符合农村实际。

5.在农村失能老人的个人家庭特征方面,年龄与子女数对其养老状态没有显著影响。这一结论与“多子未必多福”,与“久病床前无孝子”相契合。农村地区无论是医疗环境还是卫生环境都相对较差,失能老人,尤其是中、重度失能老人,丧失了大部分生活自理能力,很大程度上都要依赖于子女的照料,孝文化驱使子女行动,但是长时间的累积势必会造成子女心理与生理的负担。此外,子女数越多,也不一定意味着承担照料失能老人任务的减轻。在农村地区有“嫁出去的女儿泼出去的水”这一说法,大部分农村老人是与儿子共同居住生活,当老年人成为失能老人之后,有的家庭会采取子女间轮流照料的形式,但是不可避免地会有各种各样的阻碍,子女间的相互推诿、抱怨、翻旧账等等,会造成照料主体落在少数几个或者一个子女身上,在这样一个过程中,更多的是亲情遭受一次次拷问与创伤,而真正落实照料失能老人的效果并不好。

失能程度与性别对老年人养老状态有一定的影响。失能老人中的女性相较于男性心理状况更差,重度失能老人相较于轻度失能老人心理状况更差。一般来说,女性相较于男性对情绪的感知更加敏感,更易产生负面情绪。调研数据显示,农村失能老人在对自己存在情绪问题的选择中,忧郁、焦虑这两项负面情绪中,女性均高于男性,分别高出8%与4%;对于失能程度来说,轻度失能是指丧失ADL量表中日常生活能力1—2项的老人,而重度失能则是指丧失5项以上,也就是说,重度失能老人基本上是处于被照顾的状态,心理负担较重,而轻度失能老人与一般老年人的差异较小,生活能够有更多自主性与选择性,因此,其心理状况相较于重度失能老人来说更好。

五、结论与建议

本文基于陕西省12市(区)的调研数据,应用有序逻辑回归模型实证分析“多元共服”能否提升农村失能老人的自评养老状态。研究发现,“多元共服”并未有效提升农村失能老人自评心理状态,农村失能老人心理状况一般水平及以下的占比高达35%以上,心理状况好的占比不到1/5;在“多元共服”的五大责任主体中,家庭、社区以及市场三者对于农村失能老人的养老状态提升有显著影响,但市场作用的方向与期望相悖,而政府和非政府组织的作用还未有效发挥,破解农村失能老人养老困境更应当发挥家庭和社区的作用。

调查发现,陕西农村失能老人普遍处于居家养老状态,且居家养老意愿强烈,但是又面临着自我照顾能力严重不足的现实问题,亟需其他主体给予养老支持;同时,伴随农村劳动力就业半径的扩大、传统家庭结构的解体,子女往往缺乏照顾失能老人的时间、精力和能力,陕西农村失能老人日常照料、精神慰藉等养老需求难以通过家庭成员得到有效满足,居家养老的家庭保障功能不断衰弱。此外,陕西农村地区普遍发展较为落后,养老服务类的社会组织和企业很少,农村社区养老服务供给匮乏,其他社会力量养老支持严重不足。尽管现在的政策都在鼓励“多元共服”,但却忽视了对失能老人需求的调研,或者说哪些责任主体才是真正对其养老状态产生显著影响等基本事实的掌握。

鉴于调查数据中家庭、社区两大责任主体对陕西农村失能老人养老状态的显著正向影响,因此,建议加大对家庭、社区的政策支持力度。(1)尽快在全省范围内推广、实施针对农村失能老人家庭的补贴制度,对于中度、重度失能老人家庭应有所倾斜。(2)在社区养老服务内容建设层面,在丰富形式的同时还需要重服务人群、重个性化设计、重供需匹配、重家庭衔接、重阶段性评估、重监督反馈。(3)养老服务的根本在于人,即服务供给者、服务享受者。农村失能老人的养老服务有其特殊性,不能与一般身体健康的老人不作区分,老人所需要的服务内容应依据其失能程度的不同进行个性化设计,最重要的是满足其实际需求,而非流于表面与形式。(4)农村失能老人对于家的依赖根深蒂固,社区更多时候只是提供了农村失能老人打发闲暇时间的环境,一些社区服务,尤其是医疗服务,应该与老人的家庭成员做好衔接,得以及时反馈。对于社区养老服务供给者来说,基于农村地区普遍经济落后,优秀的服务人员难以聚集,要想获得优质的服务,则必须加大对服务人员素质的培训力度,提升专业服务能力;另外,要有一定的考核与激励机制,例如,阶段性评估社区服务人员业绩,与其薪酬挂钩,与政府对社区资金投入相挂钩等。