英国慈善法律制度概述

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2018年11月18日至12月8日，笔者参加了民政部赴英国慈善领域法律制度培训班，通过课程教学、实地走访、交流讨论等方式，学习了慈善理论、立法监管、工作实践、运营管理、社会力量参与等经验，加深了认识和理解。现简要介绍英国（本文所述“英国”特指英格兰）慈善法律制度。

英国慈善事业发展概况

（一）慈善组织概况。截至2018年6月，在英格兰和威尔士慈善委员会注册的慈善组织共计168186家。2017年以来，新申请注册的慈善组织有8375家，被终止慈善组织资格的有4360家。2017年，慈善组织的总收入、总支出分别为760亿英镑、735亿英镑。约1.3%的慈善组织年收入在500万英镑以上，73.3%的慈善组织年收入在10万英镑以下。

（二）慈善从业人员概况。慈善事业创造的相关工作岗位达到953442个，雇员人数为880556人，托管人达70万人。约80%的慈善组织没有志愿者或员工，依靠创建者自身力量在运营。从年龄上看，慈善委员会在2017年12月公布的一项调查结果显示，92%的慈善组织托管人年龄为55-64岁，其中，小型慈善组织托管人的平均年龄为65-74岁。创新促进机构Roundhouse2017年公布的一项报告显示，仅不到0.5%的慈善组织的托管人平均年龄为18-24岁。从性别上看，三分之二的慈善组织由女性担任负责人。

（三）公众参与概况。2017年，1100万人每月至少参加一次志愿活动，占全英总人口的25%。从捐赠去向看，公众捐赠集中在医学研究、动物福利、青少年帮扶等领域。从捐赠形式看，55%的民众以现金形式参与慈善活动，主要包括慈善商店购物、购买民间博彩、从银行账户直接扣除、网络捐款、现场募捐活动等。

英国慈善活动的主要参与者

慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人是慈善活动的主要参与者。捐赠人、志愿者遵循自愿原则参与慈善活动，不受法律强制约束；受益人由慈善组织根据慈善目的确定，其参与属慈善组织内部流程。鉴于此，本文重点介绍慈善组织有关情况。

（一）慈善组织的认定。2011年修订的《英国慈善法》(Charities Act 2011)规定，慈善组织指仅为慈善目的而创设的、受高等法院管辖的组织。因此，纯粹的慈善目的(exclusively charitable purpose)和公共利益要求(the public benefit requirement)是慈善组织的两个构成要素。

（二）慈善组织的权利与义务。首先是注册义务。《英国慈善法》要求，除经英国慈善委员会同意、首相特许免于登记以及年收入低于5000英镑的小型慈善组织外，所有慈善组织必须注册。如不注册，慈善组织将收到慈善委员会的法令 (类似于我国的责令整改通知书)；收到法令后, 如果不及时整改,慈善委员会可到法院起诉。其次是年度报告义务。《英国慈善法》规定，年收入超过1万英镑的慈善组织，应在报告年度结束后的10个月内在慈善委员会网站提交年度报告。慈善组织根据自身类别与规模，填写详尽程度不等的表格。未及时提交报告的慈善组织，其在慈善委员会官网的显示栏中将被注明“延期提交”。连续两年不提交年度报告的，将被视为终止运营，慈善委员会或将其剔除出慈善组织名单。最后是税收优惠资格。在英国，只要注册或被认定为慈善组织，即可自动获得税收优惠资格，享受税费减免。主要包括：1.营业税。慈善公司免交公司营业税，慈善组织托管人免交个人所得税。2.资本利得税。所有类型的慈善组织在出租自有房产时，免缴资本利得税（原税率为10%-20%）。3.房产税。慈善组织可减免80%的房产税，如经政府特许，还可全免。4.增值税。慈善组织开展募捐活动筹集的资金均可免交增值税。

英国慈善事业的主要监管者

为促进、支持、协调、保护慈善事业的发展，英国对慈善组织采取了政府监管和行业自律等措施。

政府监管与中国社会组织的双重监管类似，即慈善组织既接受慈善委员会的行业监管，又接受其所在领域的政府部门的业务监管。慈善委员会是非内阁的政府部门(non-ministerial government department)，行使职能时免受内阁成员或其他政府部门的指导与控制。主要有五方面职能：管理慈善组织的注册；识别并调查慈善组织运营中的明显不当行为与不善管理，并采取救济性或保护性措施；通过行使权力、监管，确保慈善组织行为合法合规；提供线上咨询和指导服务；助力慈善组织预防违规行为、制止不当行为等。业务监管部门主要包括养老年金部、教育部、外交部、数字文化传媒与体育部等。

行业自律强调慈善组织的自我监管、自我约束，政府介入较少。2015年7月，针对慈善募捐活动中的欺诈、诱导行为，经上议院审议，英国成立了资金募集监管局(Fundraising Regulator)。其设立初衷是，如行业自律无法改变募捐活动现状、公众满意度持续走低，政府则出面进行干预。

启示与思考

借鉴英国慈善事业的制度与做法,可以着力从以下三方面促进我国慈善事业发展。

第一，完善慈善组织的税收优惠制度。英国慈善事业的成熟发展，不仅得益于经济社会发展水平的提高，还有赖于慈善理念的长期积累，税收制度在其中作用不可小觑。中国也应完善税收优惠政策，尽可能与国际通行体系相衔接，逐步实现在口径上可交流、在交流中可发声。具体来说，现阶段可开展两项工作：一是填补现有政策空白。慈善信托制度是我国慈善事业的创新之举，其备案数量和金额不断增长。税收优惠制度缺失，极大制约了慈善信托的进一步发展。建议财税等部门加快出台相关政策。二是梳理现有政策体系。《英国慈善法》以法律形式对税收优惠进行了专门、明确、具体的规定，为慈善组织运行提供了制度保障。我国的税收优惠制度散见于《慈善法》《企业所得税法》《个人所得税法》《公益事业捐赠法》中，且规范过于笼统、可操作性较差，给捐赠者、慈善组织和税收部门执行实施带来了不必要麻烦。建议在立法层面对慈善组织的税收优惠政策进行系统化、具体化修订，真正做到有法可依。

第二，细化慈善组织的年度报告制度。《英国慈善法》确定了慈善组织分级审计和报告制度，注重抓大放小，将监管重心和精力集中在大型慈善组织领域，加大对大型慈善组织的监管力度；同时，对小型慈善组织进行简化处理，仅要求其递交年度报告。现阶段，按照我国《慈善法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关规定，经过认定的慈善组织只需提交年度报告，不需接受年检。建议时机成熟时，可借鉴英国分级审计和报告制度，根据慈善组织的资产规模、募捐规模等划分为若干等级。等级越高的慈善组织，应当要求其披露尽可能多的信息，以塑造公信力；小微型慈善组织，考虑其披露成本，可仅要求提供基本财务信息和年度报告。由此，在提高慈善组织信息透明度、尊重社会公众知情权的同时，提高监管效率、降低监管成本。

第三，加大慈善事业的宣传力度。一方面，在公众中加大宣传力度。英国慈善事业蓬勃发展，重要原因之一就是公众的积极参与。近年来，尽管国内公众参与度有较大提升，但总体上慈善意识有待提升，建议通过中华慈善奖、中国公益慈善项目交流展示会等平台加大对慈善人物、慈善项目的宣传力度，讲好新时代慈善故事，提升慈善文化感召力，在社会上营造向上向善的慈善氛围。另一方面，在国际舞台加大宣传力度。访英期间, 笔者发现英国慈善监管者、专家学者、从业人员中，深入了解我国慈善事业发展状况的微乎其微。建议在国务院相关组成部门、全国性慈善行业组织的门户网站加大对慈善事业的多语种宣传，同时派出代表团参加国际会议、论坛，既达到“他山之石可以攻玉”的目的，又全面展示前进中的慈善事业发展成果，提升我国文化软实力。