新时代社会救助制度改革的方向与思路

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我国与经济体制改革相适应的社会救助体系建设已经历20余年，社会救助制度体系逐步健全，但是也存在制度功能不足和一些结构性问题。新时代需要根据贫困形势的变化，理清社会救助的地位与使命，找准改革的方向和思路，推动社会救助制度跨入新时代。

新时代社会救助的地位与使命

社会救助制度最早出现于16世纪的英国，从一开始就是以国家财政为基础，以帮助贫困群体解决基本生活所需为直接目标的社会保障制度。现代社会救助制度则出现于20世纪30年代，此后一直经久不衰，即使是在20世纪70年代福利国家普遍出现的情况下，社会救助也没有像当时人们所预言的那样走向终结，反而自20世纪80年代以来，许多国家一度出现家计调查型福利的发展快于其他社会福利给付的现象。至今为止，世界上多数国家都建立了不同形式的社会救助制度。为什么这样一种以直接转移支付为方式，不要求权利与义务对等的社会保障制度能够在全球多数国家广为流行？从体制上看，凡是提倡市场主义或奉行新自由主义的国家，都为社会救助制度留有一席之地，而且市场经济体制越发达，其社会救助项目越多、保障水平越高。如，在市场经济最发达的美国，2004财政年度中联邦社会救助支出达5830亿美元，相当于国内生产总值的5%，占全国社会救助总支出的73.2%，占联邦总支出的18.6%。在社会保险制度肇始之地德国，2014年仅老年救助一项开支就达55亿欧元，2018年增至72亿欧元。跟中国同样重视家庭责任的日本，早在1932年就颁布了《救护法》，1946年又颁布了《生活保障法》，后几经修订，其救助内容不仅涵盖生活、教育、住房，还包括照护、分娩等救助项目。到 2015 年平均每个发展中国家建立了20个以上的社会救助项目。几乎所有的OECD国家都实行综合性家计调查福利项目。目前，社会救助在很多国家的社会保护体系中占据重要的位置，而且出现了不少新的制度与治理模式，这一现象的背后则反映了国际社会对社会救助制度认识上的变化，其中包括视社会救助为社会安全网到为社会风险管理工具的转变。

我国发展迈入新时代，尽管收入分配领域的改革不断推进，经济发展的共享机制逐步完善，但是贫困弱势群体在初次分配领域中的天然劣势地位没有变，而且市场化程度越高，其在收入和生活水准上的劣势越突出。对于底层民生而言，社会救助是必不可少的制度安排，没有社会救助制度或者社会救助制度存在漏洞，必定有人因各种原因陷入生存危机。截至2017年底，我国农村贫困人口仍有3046万人，其中因病、因残致贫比例较高。如期实现这部分人口脱贫，离不开各项社会救助制度充分发挥兜底作用；从2012年算起已脱贫的8千多万贫困人口中,有些也要长期依靠社会救助提供基本生活兜底保障才能防止返贫。与此同时，现代社会中，社会救助是应对失业产生的贫困问题的“最后一道防线”。目前，我国城市低保家庭中在职人员31万多人，登记失业人员264.1万人，这部分群体陷入生活困境的主要原因是失业。2008年国际金融危机爆发后，我国城镇登记失业率较上年提高了0.2个百分点，达到4.2%，城市低保人口中的登记失业人员和在职人员达到646.5万人，占当年全国城市低保总人口的27.7%。社会救助是逆经济周期应对失业率上升带来的社会问题所必不可少的政策工具，而且在政府的一揽子政策组合中处在“最后一道防线”的位置。受产业结构调整和国际经济环境的影响，未来我国经济下行压力依然较大，劳动密集行业、非技术、低学历、低技能等行业从业人员的就业和收入必然受到冲击。社会救助制度对于对冲失业风险具有重要作用。还应看到，未来我国国民生活质量正在全面提档升级，只有贫困人口的生活状况得到同步改善才能与我国迈上中等发达国家的发展阶段相匹配，这就要求社会救助制度充分发挥收入再分配的功能，增强贫困人口的获得感，促进结果公平，体现公平正义。

新时代社会救助制度改革的方向

党的十九大报告指出，保障和改善民生要“既尽力而为，又要量力而行”，要坚持“人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的原则，提出了“统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度”的任务。在我国发展迈入新时代，社会救助必须真正承担起兜住底线，筑牢基本民生保障网网底的责任，并能随着社会经济发展而不断发展。为此，应当高度关注和把握好改革的方向与重点问题。

增强社会救助制度在风险预防上发挥更加积极的作用。一般而言，社会救助制度是一种事后干预型的社会保护制度，但并不是说只能在风险发生引起了危机之后，才能启动并发挥作用。从国外一些国家的实践看，为了解决社会救助水平提高之后产生的福利依赖问题，一些国家采取了积极取向的社会救助制度改革，比如，针对不同人群推行分类救助，增加了接受现金转移支付的附加条件，增加对失业者的就业援助等。未来，强调发挥社会救助在贫困预防中的作用，是适应新社会风险时代保障基本民生的需要，有利于提高救助资源的使用效益，有利于减少底线民生问题的发生。一方面要进一步巩固社会救助在保障绝对贫困人口基本生存方面的兜底功能，另一方面要将制度建设的重点转向如何应对社会成员生存危机上来，从救助对象认定、救助项目和方式等方面，构建更加积极的社会救助制度，使这一制度充分发挥更加积极的作用。

完善制度体系，建立综合与专项相结合的梯次救助制度。新时代建立什么样的社会救助制度体系是社会救助制度改革的重要内容。目前社会救助暂行办法提出了“8+1”的制度框架，但依然存在低保制度不堪重负，多项制度之间在救助对象、救助主内容等方面互有交叉等问题。未来改革的方向，需要理清社会救助制度项目设计的基本维度，进一步优化重组救助项目，重点是解决低保与特困人员供养、临时救助与其他救助制度之间在救助内容上的交叉问题；将灾民生活救助和特困人员供养中的生活救助内容并入最低生活保障项目；取消特困人员供养制度并整合残疾人护理补贴项目，建立面向所有贫困老年人和残疾人的康复救助项目，形成就业、教育、医疗、住房、康复救助五大专项救助项目。明确临时救助“救急难”的制度定位，增强在整个社会救助制度体系中的托底功能。同时，要把救助服务作为就业救助、康复救助等救助项目的重要内容，作为最低生活保障待遇落实的重要手段，通过扩大社会工作介入、政府购买服务和公益创投等方式加快发展。

关注城市新贫困问题，优化财政投入结构，推进社会救助体系建设统筹发展。未来，统筹社会救助体系建设，首要的任务是密切关注城市中的贫困老年人、零就业家庭、单亲家庭、“失独”家庭等特殊人群的贫困问题，将救助资源在向农村贫困地区合理倾斜的同时，还要切实兜住兜牢城市贫困家庭基本生活的底线，尤其要保障好零就业家庭和发生灾难性支出低收入家庭的基本生活。其次，要合理调整社会救助资金投入结构，在稳定投入的前提下，重点增大对医疗救助、住房救助以及临时性救助的投入，使财政资金优先用于解决影响面大、需求紧迫的危重民生问题。三是要给低保制度“松绑”，剥离其他救助制度以低保作为认定资格的不当做法，让各救助项目建立相应的申请对象识别认定的标准，促进各项救助制度独立发展。

推进社会救助体制机制改革。社会救助管理体制和工作机制是决定社会救助制度是否成熟定型的重要方面。未来，社会救助体制的改革需要进一步明确部门职责，建立相互协调配合的运行机制，促进不同部门之间在政策资源上最大限度地实现协同合作；还要把着力点放在探索基于居住证的救助准入制度，将常住贫困人口纳入救助政策覆盖范围，要探索社会救助审批权下放改革，提高社会救助审核审批效率。社会救助工作机制改革，一是需完善每一项救助制度的家计调查和家庭需求评估机制，使精准识别救助对象建立在客观指标基础之上；二是要完善救助标准制定调整机制，实现救助标准与经济社会发展水平相适应、与物价波动相挂钩。还需要完善跨部门的救助对象申请家庭经济状况信息核对机制，积极支持社会力量参与，扩大社会工作在社会救助管理服务中的介入，提升社会救助在实践中的管理服务水平。

新时代社会救助制度改革发展的主要思路

未来进一步完善与社会主义现代化相适应的社会救助制度是一项系统性工程，需要牢牢把握中央关于保障和改善民生的总体指导思想，研究明确社会救助改革发展的总体思路和目标指向。

一是牢牢把握社会救助制度的基本定位。在多层次社会保障体系中，社会救助始终应当处于“兜底”的位置，是保障和改善民生的“最后一道防线”。市场经济越发展，越需要社会救助制度来消除人们参与竞争的后顾之忧，但是社会救助水平不能超出经济发展的阶段和财政承受能力，既不能过高，防止出现福利依赖，又不能因为保障标准过低、范围过窄，难以兜住底线民生，而要有利于激发救助者的劳动潜能为前提，以保障贫困受助者合理的生活水平为目标，使社会救助制度的积极作用得以充分发挥。

二是以《社会救助法》立法为牵引，建立符合新时代贫困特点的救助制度体系。《社会救助法》立法已经严重滞后于社会救助实践，立法进程需要进一步加快推进。要通过这部法律的出台，将适应相对贫困特点、实践中较为成熟的做法上升为法律，确立起新时代中国特色社会救助制度体系，同时，进一步明确国家和公民的权利与义务，完善社会救助管理体制，尤其是理顺社会救助事权与财政支出关系，进一步提升社会救助法治化水平。

三是稳步推进城乡社会救助统筹发展。从2020年到2035年将是新型城镇化和城乡统筹提速发展期，社会救助制度改革发展应当适应城乡统筹发展的需要，逐步从制度上实现城乡居民适用同样的制度、同样的救助程序，确保救助权利公平、机会公平。特别是适应人口流动的需要，逐步取消或弱化社会救助与户籍相挂钩的属地化管理体制，探索建立覆盖常住人口的救助管理办法，增强社会救助保障待遇的“便携性”。

四是完善社会救助机制，增强救助精准性。首先，借鉴国际通行做法，建立与中等发达国家相匹配的多维贫困识别标准；在此基础上，根据我国国民总体生活水平和中等收入阶层逐渐扩大的趋势，建立占居民可支配收入或居民消费水平一定比例的救助标准制定和动态调整机制。其次，要完善救助对象认定机制，重点是将医疗灾难支出、残疾康复刚性支出等因素纳入救助对象认定标准体系，使收入虽然不到保障线，而存在灾难性刚性支出的低收入家庭能够得到必要的救助支持。要在收入核查与需求评估互有侧重、优势互补的同时，更多考虑强化“救助对象需求评估”，建立以家庭为单位的救助需求综合评估机制。再次，要完善救助对象分级分类管理制度，将贫困老年人、未成年人、有劳动能力人员、在职（或灵活就业）人员单独建档，在家计审查、救助帮扶等方面采取差别化管理。同时要与就业市场、扶贫及其他社会保障政策建立信息共享机制，加强对重点群体生活风险或危机事项的监测预警，提高社会救助管理的前瞻预判能力。

五是要进一步扩大社会救助财政投入。目前，欧盟等发达国家用于社会安全网的财政投入一般占到GDP的30%左右，其中社会救助项目占很大比重；东亚国家日本社会救助支出占GDP比重超过0.6%，我国2010年以来民政口径的社会救助投入占GDP的比重仅为0.3%，造成医疗救助资金严重不足，低保等救助标准偏低、保障人口大幅下降。随着我国经济总量和人均GDP水平的提高，需要优先扩大对医疗救助等专项救助的投入基础上稳步扩大社会救助总体投入水平。