改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的几点思考以天津市为例

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党的十九大报告提出，要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”生活无着的流浪乞讨人员是最困难、最边缘、最脆弱的群体，做好流浪乞讨人员救助管理工作是落实党中央、国务院保障困难群众基本生活决策部署的重要举措。天津市每年救助的流浪乞讨人员有11000名左右，其中，涉及老年人、残疾人、未成年人约2000名。为进一步改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作，作者多次深入民政局、救助管理站、公安局等市区两级相关单位开展调研，力求提出切实可行的参考意见。

主要问题

一是相关部门之间职责不清。目前天津市在流浪乞讨人员救助中，各相关部门之间没有明确的责任清单。第一，没有明确由发现地派出所还是属地派出所负责查询流浪乞讨人员的身份信息。2015年8月20日，民政部、公安部印发《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》虽然规定公安机关应及时核查流浪乞讨人员的身份信息，但由于没有具体规定发现地派出所和属地派出所之间的职责分工，有时出现查询迟缓现象。第二，没有明确公安、城管和区、街（乡镇）、居（村）委会在发现流浪乞讨人员中的具体责任。目前，对生活无着的流浪乞讨人员的救助管理是由相关部门比如民政、公安、城管、街（乡镇）等共同参与，但公安、城管、街（乡镇）等部门的职责清单没有明确并且没有向社会公布。第三，对于个案问题的处理，凸显了部门职责不清的情况。对于个案问题的处理，如果部门之间职责不清，会直接损害到当事人的合法利益和救助管理工作的高效开展。

二是相关部门之间衔接不畅。不同部门之间高效衔接是保障流浪乞讨人员得到及时有效救助的前提，在调研中发现，存在不同部门之间衔接不畅的现象。第一，流浪乞讨人员在医院救治时没有及时报请公安机关协助确认身份、报请民政部门甄别，不利于身份不明人员的及时寻亲及医药费用的报销。第二，个别公安工作人员没有把救助交接表交给救助管理站，甚至出现“甩站”现象。第三，不同部门之间沟通不畅，不能同步执行落实国家部委出台的文件。比如，不同部委之间出台的文件没能在不同领域的相关部门内第一时间进行传播，导致不同部门不能同步执行国家部委出台的文件。

三是长期滞留人员安置渠道不畅。生活无着的长期滞留人员出口管理不完善导致救助管理站压力大，存在“只进不出”现象。如果长期滞留人员安置渠道不畅，“只进不出”现象需要救助管理站有更多的人力、物力、财力来支撑站内的正常运行，这给救助管理站带来非常大的工作压力。目前，天津市救助管理站的长期滞留人员中，累积只有6名未成年正常智力儿童享受了在天津落户的待遇，纳入了天津市地方社会保障体系。无户籍人员落户“文件”在流浪乞讨人员救助工作中落实不到位，流浪乞讨人员因为无法查明身份信息就成为事实上的“黑户”，这意味着他们的公民权利不能得到充分保障。

四是救助工作人员数量不足，且缺乏相应的劳动卫生保护措施。第一，部分区救助站工作人员编制少，力量不足较为凸显，特别是每护送一名流浪乞讨人员，一般会派出2-3名工作人员，使得站内留守工作人员数量严重不足的现象更加凸显。第二，救助站内缺乏具有专业社会工作背景的工作人员。有些被送往救助管理站的流浪乞讨人员具有自我封闭、自卑、缺乏安全感、自闭等各种心理问题，亟须得到专业社会工作人员的帮助。专业人员的缺乏使得救助管理站在激发流浪乞讨人员自身潜能、自我认同以及共同制定行动计划方面有待于进一步加强。第三，救助管理工作人员存在严重职业暴露的可能，在工作中接触到31种传染疾病（我国共有39种法定传染病），以肺结核、肝炎、艾滋病、梅毒为主，还有一些合并病症，这给救助管理站工作人员带来人身安全隐患。因此，救助管理机构工作人员的工资倾斜政策和相关劳动保护举措亟须落实。

政策建议

一是建立以政府部门牵头，多部门协同的联动救助机制。建立市、区两级政府“流浪乞讨人员救助管理领导协调机制”，形成多部门协同联动的救助机制，减少或消除不同部门之间的衔接不畅。首先，明确各部门职责，严格按照工作流程展开工作并做好与相关部门的衔接工作。其次，公安部门在将其发现的流浪乞讨人员引导护送至救助管理机构时，应将其身份线索核查情况及时告知救助管理机构，录入《全国救助管理信息系统》，提高救助信息录入的及时性、准确性。再次，相应的救助管理文件要及时传达部署到各相关部门，使相关部门都能在第一时间了解文件内容，及时落实执行到位。最后，充分发挥市场和社会的力量，为流浪乞讨工作提供资金和人手，共同做好流浪乞讨人员的救助工作。

二是制定详尽的流程规范与责任清单，压实各部门的责任。第一，各部门应根据《天津市加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作实施意见》要求，制定本部门、本地区的具体落实措施，明确职责，确保相关委（办、局）和区、街（乡镇）、居（村）严格按流程和责任承担自己相应的职责。第二，做好源头治理工作。各区政府要建立健全三级救助网络源头治理机制，摸清辖区内流浪乞讨人员的基本情况，加强对他们的社会救助、就业培训、法律援助、医疗救助等服务，从源头防止其外出流浪乞讨现象。同时，建立联席会议制度处理目前法律法规中没有涉及的个案问题。第三，各区加强救助管理机构建设，根据需要新建或完善救助管理机构硬件设施和人员配备，增加相应综合功能，如，可包含为流浪乞讨人员提供救助服务功能、未成年人救助保护功能和家暴庇护功能等，以提升救助管理机构硬件、人力及服务功能。第四，配套相应的权责奖惩机制。将流浪乞讨救助人员管理工作纳入综治工作考核评价指标体系，作为考核评价党委、政府主要负责人的重要指标。

三是加大寻亲力度和做好长期滞留人员落户安置工作。第一，加大寻亲力度。依托全国救助管理信息系统及人口信息管理系统进行快速对比分析；通过报纸、微信、微博等媒体手段加大发布寻亲的力度；充分运用DNA、人脸比对等技术，提升寻亲成功率。同时，对于寻亲工作做的比较突出的工作人员和相关机构要给予相应奖励，以进一步提升工作人员的寻亲积极性，这种做法应该在全国范围内推广。第二，建立恶意遗弃家庭成员惩罚制度。一方面，对于恶意遗弃家庭成员的，要及时予以追究；另一方面，当救助管理站将流浪乞讨人员送回家中，其家人有条件接收而故意不接收的，要给予相应的处罚措施。第三，做好长期滞留人员落户安置工作。可以设立专门的机构或社区集体户口，为其落户，使其纳入地方保障范围，对于无生活自理能力的人员可在社会福利机构或新建、改扩建安置场所集中供养。

四是政府加大购买公共服务力度，提高救助管理站相关工作人员的工资福利待遇。第一，政府购买第三方专业公司的服务，尤其是专业社工机构的服务，做好受助人员站内照料、心理矫治、法律咨询、就业培训等工作，提升救助管理机构专业化水平。第二，制定救助管理机构工作人员的工资倾斜政策，如设立特岗津贴等，提升救助管理工作者的工资待遇。第三，每年为救助管理机构工作人员开展身体检查，同时为其购置劳动卫生防护用品。