新型城镇化背景下土地综合整治的有效措施探究

李立雪

摘 要 当前，《国家新型城镇化规划》对城镇化建设的发展方向、战略目标、改革任务与实践形式等进行了调整，城镇为城乡土地资源的整治开发提供了有效指导，城镇化发展进入了新时期。基于此，从土地综合整治的重要作用出发，分析了土地综合整治过程中存在的问题，对优化土地资源整合的有效措施进行分析。

关键词 土地综合整治;新型城镇化;土地改革

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.059

对城乡土地进行综合整治是土地改革目标落实的有效手段之一，在推动区域资源交互、缓解土地开发矛盾、提升资源配置效率、释放空间、改善农村地区生产与生活条件等方面有着重要作用。现阶段，我国的新型城镇化发展建设处于探索阶段，在农村土地开发与利用方面取得了一定成效，土地改革正在向更深层次迈进，但在建设规划的具体实行阶段仍旧面临环境保护与资源开发不平衡、土地集约化程度不高、信息技术应用范围受限等问题，需要土地管理相关部门提出针对性的改进对策，提升土地资源整治效率。

1 开展土地综合整治规划的作用

1.1 缓解用地矛盾，合理调配土地资源

随着我国人口数量逐年上升，土地资源利用形式日益严峻，农村土地改革领域的集体经营性建设用地入市，这类打破城乡二元土地结构的改革尝试，增加了土地制度的灵活性。同时，由于农业生产形式的专业化、自动化、机械化水平不高，土地资源的浪费情况严重，人多地少、土地利用率低等问题制约了土地改革的成效。通过新时期的土地综合整治政策，对农村耕地、生产条件、废弃地等进行综合整治，不仅可以盘活土地、提升资源配置实际效率，同时在推进城镇产业化、工业化发展方面也有着积极作用，缓解了用地压力。

1.2 加快土地集约化改革进程，强化资源整合力度

现阶段，劳动力大量流失使得部分农村建设用地开发效率不高、布置分散、闲置，浪费了土地资源，也使得区域建设用地的空间布局不合理。通过整治项目对闲置与分散的建设用地进行集约化管理，不仅可以提升土地的实际利用效率，还能够降低建设、管理成本，实现集中管理的目标。

1.3 为区域间生产要素的高效配置奠定了基础

土地资源的合理利用与综合治理能够实现对城乡土地结构、劳动资源、资本等要素的高效配置，是推进城乡协同发展的重要举措，在新农村建设方面，有利于推进居住社区化、土地集约化、生产自动化。如通过建设产业园区，为附近城乡居民的就业提供更多的渠道，推动劳动力资源的合理流動、分配。在城市建设方面，土地综合整治可以为产业的规模化发展奠定基础，通过深入开发优势资源，缓解建设资金紧张问题。

1.4 保护生态环境平衡，提高生产、生活建设投入

在新时期城镇改革目标的指导下，建设新农村与土地综合整治协调进行，可在提升农业生产条件和农民生活条件的同时，加强基础设施、公共服务机构的建设，逐步完善农村配套设施。同时，对废弃的土地进行合理整治，能够促使土地的生产、景观与生态功能得到修复，进而保护生态环境。对于污染严重的区域，进行针对性治理与维护，可改善城乡环境条件，平衡区域发展的生态效益与经济效益。

1.5 缩短城乡发展差距

土地的综合、系统整治工作推进了城乡一体化的实际发展进程，缩短了城乡发展的差距，如在基础设施、服务机构、民生管理等方面加大建设投入，提升了农村地区的整体生活水平与生产水平。基于土地综合整治规划，土地的使用权、经营权流转速率加快，土地产生的效益得到提升，土地的价值也被深入挖掘出来。同时，土地资源整治项目也可以为城乡居民提供更广阔的就业平台，降低劳动力迁移速率，平衡城乡人口分布情况。

2 土地综合整治过程中存在的问题

2.1 土地整治对象受限

目前，在土地综合整治过程中，整治对象集中在农用地方面，对耕地面积、位置、规整与改造等工作投入较多。同时，城乡建设规划与管理更倾向于农村居民点开发，农用地整体数量仍满足不了需求，使得整治对象受限。与此相对应的，城市建设工程由于技术难度高、规模大、投入高等特征，整治工作进程较慢。无论是农用地还是城市用地规划，都需要投入大量的人力与物力。但从实际情况来看，整治地区城市居民点的整理进行相对缓慢，城镇建设效率达不到预期，新型城镇化的推动力不足。

2.2 土地整治的管理目标单一

当前，我国的土地整治进入了转型阶段，从原有的农用地整治为主逐步过渡到以环境效益、农业生产质量、景观保护等为主的多元化整治阶段，且以“保发展、保红线”原则为指导，促进耕地总量的平衡发展，在保证耕地面积的同时，关注废弃地复垦、农业治理等项目的改革发展。但在实践工作中，土地整治的任务与目标仍旧呈现单一化的趋势，更注重生产数量与效益，忽视了质量管理，难以兼顾农村整治地区改善环境、协调发展的需求，生态问题相对突出。

2.3 土地整治模式较为滞后

从土地整治的资金管理角度出发，现有的筹资渠道较为狭窄，个人与企业所占资金比例较低，大部分由政府承担。由于土地整治所需资金量较大、回报周期相对较长，需要拓展筹资、融资途径。与此同时，从经营管理角度出发，目前群众参与土地整治管理项目的人数普遍不多，部分整治区域中的群众对整治规划、方向、目标与权属变化等内容不了解，导致权属调整与相关利益分配难以实现大部分公平的目标，与以人为本的目标背离。从制度保障角度出发，现阶段的土地整治已经有了明确的目标，法律设计逐步完善，但从细节看，土地整治的相关法律、法规以及标准等仍旧没有形成系统的保障体系，影响了整治项目的推行。

3 提升土地综合整治项目管理效率的具体对策

3.1 因地制宜，对区域差异化土地资源进行合理整治

在开展土地综合整治的准备阶段，应结合区域土地利用情况、产业结构、资源优势、环境条件等确定具体的工作目标、管理模式与规划方向，层层分解，层层落实。如在重点建设区域建设示范工程，从规划设计阶段出发，对整治目标、资金情况、工程技术等进行深入研究与全面控制;针对生态环境发展不均衡、土地资源退化严重、受自然灾害影响严重地区，构建以农产品主产区、城市化地区、重要生态功能区、能源与矿产资源开发集中区、海岸带及海岛为主要类型的国土综合整治新格局;在农产品主要种植地区，对耕地面积、复耕农用地及建设用地进行综合整治，对城市低效用地进行深度开发，提升城市居住环境;在能源、矿产资源较为集中的开发区域，进行废弃地复垦、环境恢复工作;海岸带及海岛综合整治重点在于开展海岸带和海岛综合整治修复、领海基点海岛保护工作[1]。

3.2 规范整治管理工作流程，发挥政府指导作用

地方政府部门应全面、高效发挥资源整合、财政支持、规划统筹与监督指导等方面职能，“不忘初心、牢记使命”，在新型城镇化规划建设目标的指导下，积极引进现代土地综合整治理念，加强项目管理。当前阶段，新型土地综合整治管理机制在实践工作中应用不成熟，因此需要结合地方土地资源开发、保护与管理特点，规范整治管理工作流程，合理推进项目建设，做好示范性项目，积累经验，探索完善土地综合整治组织形式，规范土地综合整治工作流程[2]。与此同时，政府部门应加强多方合作，如利用建筑企业的专业化工程建设优势，为城镇土地规划设计、建设施工等工作提供参考意见，在提升土地综合整治整体规划方案可行性的基础上，提升建设资源的配置效率。

3.3 拓展土地综合整治的筹资渠道，加强财政支持

土地综合整治是一项长期性、综合性的建设工程，包括耕地管理、土地平整、基础建设、产业带入、拆建安置、环境保护等工作内容，为保证土地规划建设目标有效落实，需要投入大量的建设资金。为此，政府部门应加强社会资本的引进，拓展融资渠道，缓解财政压力，组建专业的管理团队，对新型城镇化项目建设提供充足的资金保障。以PPP项目为例，政府可以與企业签订专项建设合同，通过项目招商，与企业共同承担城市化建设任务，在推进区域土地集约化利用进程的基础上，加快改革步伐。

3.4 鼓励公众积极参与，完善土地综合整治监督体系

应将农民与城镇居民的多元化发展诉求放在土地综合整治的首要位置，保护群众的受益权、参与权、知情权，进一步确定土地产权、收益方、使用权，实行补偿机制时，要做到公正、平等、权威、透明，通过公众参与，完善土地政治监督体系。与此同时，应以“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观为指导，合理调整政府干预与市场发展之间的关系，对市场进行规范性引导，为粮食安全生产提供保障[3]。在建设基础设施、产业园区等项目过程中，应充分考虑周边公众的意愿，通过合理的宣传引导，调动公众参与改革建设的热情。

4 结语

新时期新型城镇化建设目标的确立，对土地整改的实践形式、建设内容、整体规划等都产生了一定影响，土地改革面临着机遇与挑战。在新城镇建设规划的指导下，在对土地资源进行调控、管理的过程中，政府应充分发挥自身的监督与引导作用，结合区域土地资源的差异化情况，因地制宜，创新管理机制，鼓励公众参与，协调土地开发与环境保护之间的关系，全面推动现代城乡土地改革的发展进程。

参考文献：

[1] 张文杰.基于新型城镇化背景下农村土地规划管理研究——从莱西市夏格庄镇的城镇化过程看农村土地规划管理[J].河南农业，2018（8）：61-62.

[2] 詹王镇，吴善善.新型城镇化背景下农村土地使用权资本化对策研究[J].山东农业大学学报（社会科学版），2019，21（2）：91-97.

[3] 王蓓，宋戈，杜国明，等.土地整治工程对耕地利用格局的影响——以黑龙江859农场为例[J].湖南科技大学学报（自然科学版），2019，34（1）：109-116.

（责任编辑：赵中正）