群租缘何成为城市管理顽疾

黄磊

群租房发生事故或许具有偶然性，但群租乱象成为治理难题却绝非偶然。它像是城市急剧发展带来的急性病，却又表现出不温不火、长期存在的慢性特征。但无论如何，防治群租乱象已成为城市精细化管理必须迈过的一道坎。

不可忽略的隐疾

2018年11月5日，济南市凤凰国际小区北区某高层住宅一户群租房发生火灾，着火原因是电动车在室内充电起火，万幸的是物业及时发现并迅速扑灭，才没造成人员伤亡，否则高层住宅着火的后果不堪设想。据了解，该住宅本有140多平方米，却被隔成了7个独立的住户，里面住了8个人。

消防隐患只是群租乱象的冰山一角，噪声扰民、卫生脏乱、物品失窃、偷窥猥亵等问题也屡见于报端，照理来说无论是公安、消防还是城市管理等部门都可以对群租进行管理，然而分块管理就像“九龙治水”，难以形成合力，即便采取了阶段性的联合行动，也往往会出现“治理、反弹、再治理”的恶性循环。

重要的原因在于，即便不少城市存在群租乱象，但除了北京、上海、广州等少数地方，很多城市并未出台规范性文件对群租现象进行规制。这方面的规制文件，就相关内容来说理应包含以下四个方面：其一是对房屋群租作出界定、明确承租人的权利和义务、设置必要的出租条件和禁止条件，诸如人均最低租住建筑面积的界定及人数限制;其二就是明确出租人义务，对租赁住房不得损坏、变动承重结构，需确保消防设施、防水功能、排污功能完好有效;其三对超人数、集中租住的房屋租赁要登记备案，从而更好地跟进管理;其四就是对违反相关规定的行政惩罚。

由于缺乏规范性的规制文件，各部门在执法过程中只能从《消防法》《治安处罚法》等其他法律法规寻找依据，或者只能以危险发生、损害结果发生为导向，这就难以预防和警示。原本应该联合规制、提前防范的行为，被分解并退守到不同的管理领域各自为战。当规范的界限难以明晰，民众显然也无以适从，租房市场上不断试探底线的行为就难以避免，人们很容易将群租视为一个愿打、一个愿挨的民事关系，再加之房东乃至二房东、三房东可以借此渔利，群租客可以支付远低于市场价的房租，这种貌似多赢的交易往往一拍即合，至于安全、卫生等其他问题，在低价面前往往变得不值一提。

大城市病的并发症

缺乏普遍性的有效管制，并不代表没有范例。早在2011年7月，上海出台了《上海市居住房屋租赁管理办法》，经2014年修订，规定“出租居住房屋，每个房间的居住人数不得超过2人（有法定贍养、抚养、扶养义务关系的除外），且居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米”，同时出台了多项配套管理制度。同样，北京市、广州市分别在2013年7月、2017年10月出台相应规定，主要都是明确规定出租房屋人均居住面积、每个房间居住最多人数，对违反规定的相关惩处措施等，这些规范性文件内容可以说已较为齐全。

在管理举措上，一些社区也运用互联网智慧管理、大数据技术等进行相应防范。比如上海徐汇区部分社区，就将居民楼门禁卡与街道和居民区的智慧社区平台联网，一旦发生门禁卡群用、多用等情况，居委会就会在第一时间上门排查。又如一些社区，会对居民用电、用水情况进行数据分析，当数据大大超过正常消费水平时，居委会就会排查是否存在群租、传销等情形。

然而，即便采取了这些管理措施，依旧很难杜绝群租现象，黑中介、群租客们像游击队一样，与治理部门玩起猫捉老鼠的游戏。之所以久禁不止，是因为群租现象的背后，有着多种深层次原因。省钱是群租的直接原因之一。但当我们上升到现象层面来看，就会发现群租现象并非随贫穷而来，相反，群租乱象反像是一场富贵病，更多发生在经济发达城市，而且往往是伴随着城市人口的迁徙和集中而来，可以说是大城市病的并发症。

随着更多城市进一步放宽户籍制度，加之为吸引人才落户所制定的多种政策，很多城市迎来常住人口和户籍人口的增长高峰期。仅天津在2018年5月出台人才新政一天后，申请落户的人数就达到了30万。除北京、上海人才净流入率相对出现降幅外，广州、深圳、杭州、长沙、重庆、西安等城市也有较大的人口增量。但人才引入的数据背后却隐藏不少问题：不少二三线城市在引进人才后，当地房价短期内剧涨，甚至出现一房难求的局面，相关的财政补贴、福利政策难以冲抵房价带来的冲击。不仅如此，我们不能仅看到金字塔尖的人才流动，却忽略塔基上还有庞大的外来务工人员。据智研咨询数据统计，2018年中国房屋市场租赁人口约为2.21亿人，庞大人群意味着饮食起居的海量需求，当城市资源难以满足时，就会出现交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等一系列大城市病，群租只能说是其中的一个侧面。

房租，难以承受之重

租房是大多数流动人口的不二之选。这种迫不得已的“刚需”，在资本的眼中就是利润二字，在缺乏有效管制之下，资本的介入和运作将租房市场弄得混乱无序，群租乱象可以说是火上加油的结果。在2018年6月，上海易居房地产研究院发布一组租房收入比（即房租在租客收入中所占比例）数据显示：许多城市的租房收入比已经超过30%，北京、深圳、上海、广州，分别为58%、54%、48%、38%。随着这种租金涨幅，租房收入比还会继续攀升。在这种背景之下，增加合租人成为一种无可奈何的选择。据智研咨询调查统计，85后、90后及95后租客中超过80%选择合租。选择合租的主要原因在于可以分担房租，分担水电物业等杂费，也是大部分人选择合租的初衷。当合租租金都变成难以承受之重时，超过承载的群租就成为必然。

每个人都是自己利益的最佳代言人。站在房东的角度，他看到的是租售比，即需要多少年才能收回自己购房的成本。当前国内主要城市的租售比都在1∶450 以上，这意味着各城以租金回收成本的期限至少在37年以上，部分城市甚至在70年以上。这种情况之下，只要没有强制性的制约，房东并不会把群租当成“雷区”，相反，要将其视为可以更高产的富矿。

站在求租者的角度，他们看到的却是租房收入比。《2018高校毕业生就业安居报告》显示，八成毕业生希望租金低于2000元/月，近半接受30%工资用于租房，但实际上这也只可能是期望而已。根据该报告统计，北上深广租金每平方米每月租金分别为93.58元、77.49元、81.33元、51.13元，按2000元/月的租金期望值来算，只能选择到更加偏远的郊外合租，或者选择更多人分担租金群租。

精细化管理的未来

从打工仔、农民工到第二代农民工、城市新移民，不仅流动人口数量在变化，城市主体结构也在发生变化，带来的是不同人群、不同层次的需求。既有基于生存权的基本需求，也有更高的居住权、教育权等诉求，这和最初的进城务工发生了很大变化。

融入城市的需求，让群租乱象治理变得更加复杂，一旦措施不当，解释、后勤保障工作不到位等等，都极易被戴上歧视、驱逐的帽子，挑动社会脆弱的神经。这也正是对城市精细化管理要求的原因。如何将城市尤其是超大城市管理像绣花一样精细，这无疑是城市管理者们需要深思的问题。就群租乱象而言，以下几个方面亟须解决：

其一，需要有管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制机制。一方面要通过立法对群租行为进行更详尽的规范，对违反相关管理规定的需要有配套的惩治措施;另一方面要建立常态化的联合执法机制，充分运用好居委会等平台，耐心细致做好疏解工作，多方面防范安全事故的发生。

其二，需要调动民众积极性，将精治与共治结合起来。在城市治理中，公众既是主人翁，又是受益者，也是最具有话语权、最有切身体会者，公众参与得越广泛，诉求表达得越充分，对完善政策、科学决策的帮助就越大，管理才能更加精细、更具成效。

其三，治理大城市病的宏观举措。这不仅要让城市实现产业结构的调整，也要注重规划发展城市群，以卫星城市、组团式城市等方式，重新定位城市的核心功能，疏解过度集中的状况。

其四，加大对租赁市场的调控力度。通过增加公租房、廉租房等方式，增加租房供给。通过推动企业集体租赁宿舍等方式，强化租赁管理，既要使市场在资源配置中发挥决定性作用，也要切实发挥政府作用。