城市群租治理法治化探析

梁春程 许雯雯

随着我国城镇化进程的发展，人口流动规模和频率空前增长，上海作为全国一线的特大城市，外来人口导入长期保持高位运行，大量的外来人员来沪务工、求学与定居，推动了城市的经济、社会、文化等各方面的繁荣，但同时也给城市管理和社会治理带来一些棘手的难题，群租问题就是其中之一。本文以上海市近年来群租问题立法、司法、执法的工作情况为基础，从立法、司法、执法等角度探讨群租整治存在的问题及多重原因，并提出相应的对策建议。

上海群租问题的现状及危害

“群租”一词最早是由上海市在2006年提出，但现有法律法规或者政府规章并没有明确使用群租的概念，因此其并不是一个正式的法律术语。目前上海治理群租问题的主要法律依据是住建部的《商品房屋租赁管理办法》（2011住建部令第6號）和上海市政府的《上海市居住房屋租赁管理办法》（2011上海市府令68号，2014年修订，以下简称《办法》）。具体到违法群租界定的标准上，2014年上海市社会管理综合治理委员会办公室等十部门联合颁布的《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》予以明确：一是规定最小出租单位，不得将一间原始设计为居住空间的房间分割、搭建后出租，或按床位出租;二是规定居住人数限制，除了有法定赡养、抚养、扶养义务关系的情形外，出租居住房屋，每个房间的居住人数不得超过2人;三是设定最低人均承租面积，居住使用人的人居住面积不得低于5平方米;四是禁止居住特殊空间，不得将原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间予以出租;五是禁止员工宿舍与普通住宅混同，不得把居住物业管理区域内的居住房屋出租作为单位集体宿舍。如果房屋租赁行为违反了上述五个禁止性规定就属于违法群租，需要依法整治。

从分布特点看，群租房屋呈现“老少新多、外少内多”的趋势。 所谓“老少新多”是指新建住宅小区群租现象较多，其中一些动迁房小区和单位面积较大的次新房小区的群租现象严重。老小区由于产权人的入住率较高以及房屋结构不适宜群租，故大多是多人合租而基本没有大规模群租现象。所谓“外少内多”是指交通便利的地区、医院周边地区、距离市中心较近的区域的群租现象较多。从房东情况看，据房管部门不完全统计，除了少部分炒房客和拆迁户之外，绝大部分的群租房都是由一批“职业二房东”控制（其中也包括一些房产中介），而且根据地域划分形成规模团体，内部则达成一定的同盟，统一房屋的分割、出租的渠道、租金的标准。从房客情况看，群租客主要为刚毕业的大学生、外来就医人员、外来务工人员，等等。

一是治安违法案件高发。群租屋内人员密集、成分复杂、流动性强，容易发生人际冲突，进而引发盗窃、伤害等治安问题。二是消防安全隐患较大。通过检查可以发现，群租屋内普遍存在分割隔断、空间狭小、杂物堆积等现象，疏散通道不畅，尤其是水、电、煤、气管线私接、乱接、乱用等更是存在大量消防安全隐患。三是滋扰周边住户正常生活。群租房屋往往会改变建筑结构和布局，拆改管线及配套设施，破坏房屋承重结构，严重影响房屋结构安全。群租人员众多，难免存在深夜进出、活动喧闹、不讲卫生等不良生活习惯，容易干扰相邻业主正常生活，降低小区居住品质，侵害他人合法权益，诱发邻里矛盾、摩擦。实践中除了原始房东与“二房东”之间的房屋租赁诉讼案件多发外，因房屋群租导致房屋损坏渗水、妨碍通行等相邻关系纠纷案例每年也有百余起。四是破坏正常的房屋租赁管理秩序。首先，群租现象通过密集出租获得丰厚利润，但对于合法的出租人或者商业酒店，造成不公平竞争，破坏正常的租赁市场秩序。其次，群租造成小区人口密度加大，物业公司需要花费更多的人力财力，不少业主因为群租往往会投诉物业、拒绝缴纳物业费，增加物业管理难度。

群租整治难原因何在

从“需求决定供给”的经济学视角看，群租现象背后有着更为深层次的原因。近年来大城市房屋租售价格高涨，而选择群租的群体大多无法负担高昂的房价或房租，群租这种较为廉价的居住方式便自然产生。这不仅是城市化迅猛发展过程中大量流动人口涌入城市造成居住需求急剧增加的结果，也反映出低收入群体对居住需求的供求矛盾难以调和的困境。根据1933年国际现代建筑协会《雅典宪章》要求，城市规划主要应围绕居住、工作、游憩、交通等四大活动进行，如果从居住地点到工作场所距离很远、路途交通拥挤，则会损害城市人的身心健康。为此，群租人员需要在通行成本与居住成本之间寻找平衡点。轨道交通沿线的大型动迁安置居住小区房屋大量空置、大户型租金较高，使得通过“群租”降低居住成本的特殊方式得以盛行，这也反映出城市功能规划和房屋资源统筹的不足。

群租问题整治难与目前群租中“二房东”的规模化、专业化密切相关。专业化、规模化的“二房东”队伍，他们看准群租市场的利润空间，将租赁的整套房屋装修间隔成多个小间用于群租，赚取租金差价牟利。同时，由于他们长期从事群租行业，信息互通、互相帮助，对于如何应对检查执法有着一定的“经验”，在群租整治过程中往往抵制赖租、无理索赔、煽动对立，也成了群租整治中的一大顽疾。

违法群租整治困难的另一个根源性问题是行政执法的成本效益核算极低，现有的行政管制措施并不能对违法群租利益产生很大的触动。以对一个三室两厅的违法群租房的执行环节为例，单凭街镇或者房管部门执法人员人数过少，可能会诱发被执行人的对抗，也难以防范被执行房屋内财物看管清点存在争议等问题，所以街镇一般要动员房管、公安、综治等多个部门至少20人以上的队伍，如果存在违章搭建或改变房屋结构用途的情形，还需要聘请专门的拆房公司。这样的一次执法活动至少需要提前一周准备，各部门事先都要做好应急预案和分工协同，执法的时间和经济成本不可谓不大。而二房东往往在群租整治力度降低后又卷土重来，请装修队还原恢复速度很快，但成本不过数千元。

群租治理的对策建议

完善群租问题治理相关立法保障。针对目前群租治理中的一些瓶颈问题，可以通过完善相关立法保障加以解决。一是促进群租问题治理专业立法。依据现有的行政法规和规范性文件，参考公安消防监督检查程序的期限和方式，尽快就群租整治的执法主体、证据规格、执法形式、具体程序、行政不作为的后果以及追责等形成操作性细则，并在经验积累成熟后制定地方性法规，为国家专门立法提供有益的行政执法实践经验。二是明确群租整治的执法主体职责。根据相关法律、法规以及地方政府规章的规定，房管部门是查处群租的职能部门，街道办事处是治理群租的协调机关，但二者执法力量和权限的缺乏导致其牵头治理该问题阻碍过大，需要建立区级“违法群租整治”工作领导机构或者直接按照属地管理原则委托街镇进行综合执法，统一指挥和协调区域违法群租整治和行政执法工作，提高群租整治工作的权威性、组织性和协调性。三是进一步加大群租相关主体的法律规制，要求出租人、承租人和中介机构对房屋的租赁情况及时备案，增加有关房东配合义务的规定，对于群租人员拒不开门、不配合调查的，执法部门可以通知房东协助开门配合，房东拒不配合的，可以对其进行行政处罚。建立群租“黑名单”，对于曾经从事群租且拒不整改的“二房东”或者中介机构，除了予以罚款之外，再次发现群租情形的，可以直接进行行政处罚，并纳入个人联合征信系统。

完善立法是整治群租的重要途径，但同时还要有相应的制度保障法律内容成为现实，增强群租治理的执法保障。一是充实专业骨干、加强队伍培训、完善执法记录仪等硬件配备，确保执法部门对群租行为具备发现、取证、告知、催告的能力，促进行政执法规范化。二是加强行政执法协助，街镇、综治、房管、公安、工商等行政执法主体之间应建立违法群租执法合作机制，拓展实有人口信息采集室功能，建立起房屋租赁和人口管理关联机制，强化工作合力，提高打击效率。三是建立违法群租行政处罚后续监督机制。房管、消防、公安等部门应当以被行政处罚过的群租房为后续跟踪检查监督的重点，加强对房屋产权人的宣传教育，劝导其依法依规租赁房屋，确保行政执法的持续效果。对群租行政处罚中的承租人进行教育宣传，要求外来人员到公安机关办理相关登记手续，以登记内容监督承租人再次出现群租的情形。四是针对大部分执法部门无直接强制执行权，申请法院强制执行执法周期长、威慑效果不佳等问题，一方面依托公安、消防，加强群租房屋火灾隐患排查整治，另一方面与法院建立联席会议等沟通协调机制，探索开通违法群租房屋强制执行快速通道，在法定程序内快收、快审、快执。

建立群租问题治理网上办案系统。充分运用现代科技手段，促进信息化和大数据应用与执法办案体制改革深度融合发展，有助于推进各项社会治理工作向深层次迈进。以上海百事通信息技术公司研发的网络平台和SaaS（Software as a Service，软件即服务）为例，该平台包括“群租房”数据高危预警系统（数据来源有：一是通过对接房管局数据，将全区房屋租赁合同备案数据对接到该系统中;二是群众重点举报的群租行为所在小区、门牌号统计;三是职能部门网格化巡查、调查发现的群租数据）、群众举报“群租”登记系统、对应各辖区街道对举报问题分类分流操作系统、转交各职能机关的处理系统、问题反馈系统。该集成系统能对日常巡查、群众举报的群租问题由各辖区内的街道进行分流并按照统一设定的处理期限进行流转，转交给相关责任部门依法进行处理，各部门按照《行政处罚法》《行政强制法》的程序在线办案，全程留痕，并在法定期限內办结有关案件反馈至各辖区街道同时抄送给举报群众。通过该系统能够明确各职能机构的分工，严格遵守法定程序期限，同时防止各机关相互推诿，上一级政府同时可以对该系统中各职能部门进行绩效考核，作为各级机关效能的考核依据，有力解决了上述信息获取、执法规范、投诉答复、监督考核等难题。

构建房屋租赁疏导和自律机制。对于“群租”行为不能只靠“堵”，更要进行疏导，低收入人群的住房保障问题应是题中之义。一方面，在群租较为严重的街镇增加针对特定外来务工人员的廉价租赁房屋供给，建议建立低收入人员租房管理系统，开放低收入人员的网上登记功能，重点对其租房需求、收入情况进行登记和审核，分阶段、分步骤、分批次解决好低收入人员的廉租房问题，并对其进行宣传、引导。如不能短期内解决其廉租房问题，可与用人企业协商统筹建立来沪人员集中居住点或者适当给予特困人员相关住房补助。鼓励公共租赁住房运营机构、社会专业机构等，收储社会闲置房源，开展居住房屋代理经租业务，并给予政策优惠和管理指导，逐步扩大租赁住房供应规模，优化租赁住房供应结构，稳定住房租金水平，从而减少群租市场的需求量。另一方面应当充分发挥居委会、业委会、业主大会、物业服务企业的作用，通过修订完善业主管理规约、赋予物业服务企业相应管理职责、办理房屋租赁合同登记备案、相邻业主提起民事诉讼等方式加强居民自我管理。特别是街道办事处，应当对违法群租重点小区的业主委员会和物业管理公司进行宣传教育和法律指导，鼓励业主委员会就本小区内的群租治理问题按照《物权法》《物业管理条例》等有关规定进行自治，制定符合本小区全体业主利益的管理方案，实现群租问题自律自理。