政府对水污染管理机制创新

蒋闰润

摘 要：我国经济在不断发展，但是人与自然的关系却日益恶化，在水资源方面尤为突出：急剧增长的人口需要大量水源供应，但污水和废水的排放却导致水资源的短缺。其实水资源的问题在本质上为制度设计问题，为了解决这个问题，浙江省创新性地提出了“五水共治”的治理理念。通过体制、机制、制度创新，改善以往对水资源治理过程中的不足，形成多方面、多层次的治水体系，为以后的水污染治理问题提供了很好的借鉴经验。

关键词：五水共治;浙江省;创新;水污染管理

一、引言

经济的发展带来了生态环境的破坏，其中水污染现象尤为严重，同时日益增加的生产、生活废水排放更加导致环境污染、供水紧张。为了解决这一问题，浙江省政府进行创新性实践，提出“五水共治”的治水方案，将污水、洪水、涝水、供水与节水进行综合治理。“五水共治”这一举措高度凝结了浙江省领导班子的先进智慧，在吸取以往水资源治理的经验教训的基础上改革和完善， 从体制、机制、制度三个方面进行创新，有效地减少了污染水源并提升生产生活用水质量。

二、我国水污染及管理现状

水是生命之源，从细胞的新陈代谢到世上山川河湖的更替，水都是其中的重要因素。然而在我国，本应该是人类生活用水重要来源的地表水当中，有超过十分之一是被重度污染，且在几十年几百年的短期治理当中根本不可能被正常使用。

面对如此严重的污染现状，中国政府一直都在进行不懈努力和改善，但几十年来收效甚微。研究分析发现主要有以下几方面原因：第一，外部性的存在。目前我国对于水污染的治理大概处于“中央——地方——污染源”这样一种模式，即中央发现问题后发布相关规定、文件给地方政府，地方政府再针对当地水污染的污染源采取一些措施以期达到中央的要求。这种长时间形成的固有模式忽略了一个重要问题，那就是水资源的流动性。地表水和地下水总是从地势高处往地势低处流动，这样的特性加大了治理难度，也需要好几个区域的政府联合起来进行跨区域治理。

第二，国家缺少对水污染治理的投资。从 2005 年至 2012 年，在环境污染治理方面我国的资金投入量仅是当年GDP的 1%，而其中也并非会把所有资金投入水污染当中去。同时我国对于环境保护的思想成熟较晚，一些环保产业、绿色项目也只是近几年在国家的鼓励下才兴起，存在着起步时间晚、融资机制不完善、发展水平受到限制等问题，这就导致治污项目无法整体、系统地开展，相关部门只能是零星作业。

三、浙江省的创新性实践

“五水共治”是浙江省政府进行经济发展和环境保护双赢改革的一项新措施，具体指治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五项。在出于对当前经济发展状况、经济发展规律和经济发展目标的综合考虑之下，由“五水共治”这一举措来倒逼浙江省经济转型升级，是一项必然也是必要的重大举措，对于浙江省各个方面的全方位发展有着重要意义。

以治污水为例，浙江省对污水进行综合处理。要建设水生态文明，治理污水就是重中之重。为此，浙江省政府对污水进行集中分类处理，对工业生产废水、城市居民生活废水、农村生产生活用水等不同类别的污水经过不同方式的初步处理后，再集中起来进行第二次净化，以达到提高水资源质量的目的。同时，大力推行“河长制”工作。“河长制”有省、市、县、乡四级制度，层级明确，分工精细。各级河长负责该河流的水资源保护和日常管理工作，牵头对该流域的污染进行重点治理，找到污染源、减少污水排放以及净化河中已存在的污染水源。每条河流出了问题都可以找到相应的负责人，因此也在很大程度上减少了各个责任人之间互相推诿、不负责任等现象的发生。

同时，在防洪水过程中实施“三步走”战略。浙江省水利厅有一个“奋战三年” 的规划，即从2014年到2017年，分不同阶段和不同措施来提高全省全流域所有河流的整体防洪能力。在防洪中有“强库”、“固堤”、“扩排”三种主要工程：通过新建大型防洪水库、对存在危险隐患的水库进行修缮、控制水库危险事件发生率来“强库”;通过对中小型河流以及一些重点流域堤坝的加固、来“固堤”;通过扩建增加河流排外口， 疏浚排水河道，合理规划排水系统来“扩排”。省政府对三项工程的资金投入量巨大， 各级政府对治水工作也是高度重视。

四、创新点及经验措施

（一）体制创新

在“五水共治”的举措中，浙江省将污水、洪水、涝水、供水、节水这五项水资源治理联结在一起，打破了原先政府只是单一治理某一段河流或者某一流域的做法。尤其是“河长制”的创新，将一条河流指定给某一固定责任人，有效减少了责任互相推诿和不作为的现象。“五水共治”改变了以往多方面、多部门联合治理水资源的方式，在很大程度上降低了政府不同部门间人事协调、物品协调等各方面的协调费用，各级政府的统筹安排能力也因此而提高。

“五水共治”還打破了以往唯独只提高经济水平的发展模式，在更快更好地发展经济时意识到了水资源的重要性、生态环境保护地重要性。浙江省利用“五水共治”这一契机有效地做到了用治水倒逼经济转型升级，不仅发展了绿色健康经济，同时还治理好了废水污水，保护了生态环境，是科学绿色发展理念的有力证明。

（二）机制创新

信息的不完全和不对称，经常会导致政府失灵现象的发生。而“五水共治”行动自下而上多渠道获取各地治水信息，是从政府管理到多元治理的一次成功转型。第一，界定政府职责，实行明确的责任实行制度。在治水上，政府是第一责任人，因而在各个部分的治理中都有具体的任务规划和分配，哪个环节出现问题就可以去找相应的责任部门以及责任人，在一定程度上保障了政府治水的效果。第二，建立科学的评价制度。这个评价制度包括了治水前的状况评价和治理后的效果评价。通过这一前一后评价结果的对比，可以直观明显地看出各地各级政府治理成效，在无形之中约束了各级政府的不正当想法。

（三）制度创新

第一，是组织领导机制。在浙江省“五水共治”的治理过程中，全省建立了自上而下、多方联动的治理体系。从国家相关指导性政策的出台，到省政府颁布具体文件， 再到市、县、乡各级政府的贯彻落实，治水工作一环扣一环，环环相扣，紧密联系。由此可见，公共物品的管理是多层次、多维度的，传统的政府单一提供方式已不能适应大众日益增长的多样化需求。

第二，是检查监督制度。“五水共治”的各个部分治理中都有具体的考核方案， 并且会根据考核结果进行相应的奖惩。各项考核不仅会作为各地生态环境保护的成效， 更是对当地各级领导进行评判的依据。在监督检查方面，不仅仅是政府部门，社会各界都可以参与进来：上级政府会在每一个月、每一个季度、每一年中到各地进行督查， 甚至建立了上级督查、舆论调查、公众自发性检查以及不定期抽查等各种监督机制。媒体、公众以及上级多方面的监督促使治水工作切实有效地开展下去。同时，在各河长负责的河段边树立牌子，说明此处负责人的具体单位、职责、负责范围以及联系方式，自觉地接受公众监督。

五、总结

浙江省“五水共治”的治水措施，不仅是一个成功的治水战略，更是对以往政府水污染治理的完善和改进，在这过程中体现出的体制、机制、制度创新为往后的治水工作提供了丰富的经验和思路。同时这次实践也深刻说明了：经济的快速发展之下，生态环境可以得到有效保护，从而真正论证了习总书记的那句话;“绿水青山，就是金山银山！”

参考文献：

[1]刘鸿志，单保庆，张文强，等. 一个水污染严重省的成功治水战略探析——浙江省

[2]“五水共治”的成效与今后推进建议[J].环境保护科学， 2015（3）：47-52.

[3]宋国君，韩冬梅.中国水污染管理体制改革建议[J].行政管理改革， 2012（5）：13-17.

[4]沈满洪.“五水共治”的体制、机制、制度创新[J].嘉兴学院学报， 2015（1）：54-57.