我国农村耕地流转规范化的困境与出路

(江苏师范大学哲学与公共管理学院 江苏 徐州 221116)

一、我国农村耕地流转现状

我国耕地流转现状主要表现在耕地流转方式多样化、流转规模逐年增长、耕地流转交易市场中介组织匮乏、流转主体多元化、农村耕地流转区域不平衡。

(一)耕地流转方式多样化

农民可以通过转包(承包人将部分或全部承包地以一定的条件发包给第三方)、转让(是指承包方将部分或全部承包地的承包权和经营权一次性转让给第三方，原承包合同不变，由第三方在转让期内履行应有的权利与义务。)、入股、合作、租赁、互换等方式进行耕地流转。

(二)耕地流转规模逐年增长

我国城镇化的发展，农村青年一代进城镇居住成为趋势，进城镇务工的农业转移人员越来越多，农村耕地抛荒或流转的现象越来越明显，从该折线图图1所显示数据来看我国耕地流转面积从2012年至2016年呈逐年递增的趋势，从2012年的25242万亩到2016年的47921万亩①，2016年耕地流转规模是2012年的1.9倍，这样一个逐年增长的趋势说明我国农村耕地流转确实出现需求日益上升的趋势。

(三)耕地流转交易市场中介组织匮乏

由于我国特殊的土地制度，我国比较重视实物的管理，忽视了土地资源管理与价值管理，我国农村土地交易市场建设滞后，中介组织严重匮乏。从整体上看，我国农村土地流转的服务体系不健全，多数县乡还没有土地流转服务机构。随着我国城乡二、三产业的快速发展，农民非农业收入及收入途径的增多，农村土地流转需求量的将不断扩大，如何寻找合适的买家将成为一大问题。

图1

(四)农村耕地流转主体多元化

如图2耕地流转主体多元化主要体现在以下四方面：一是流向农户；二是流向专业合作社；三是流向企业；四是流入其他主体。从图2 可看出2010年至2016年各耕地流入者的流入面积呈现上升趋势，就更加进一步从侧面说明我国耕地流转的规模越来越大，耕地流转已成为一种趋势。党的十九大提出我国农村土地承包经营权到期后延期三十年，这一政策对于农户土地流转来说是一种福利，农户不用担心承包地到期后该如何处理?使得农民能够长期从流转经营权中获益。

图2

二、我国农村耕地流转不规范的危害

农村耕地流转存在自发流转、口头流转、合同粗糙、私自变更耕地用途等不规范现象，由此带来不必要的损害。

(一)我国耕地流转不规范问题导致的危害

耕地流转不规范为耕地纠纷埋下隐患，易导致相关部门失去公信力、合法权益缺乏保障、耕地资源流失、影响政策实施效果等危害。

1.自发流转降低土地流转登记公信力

土地流转登记是判别土地产权是否合法变动的依据，由于部分耕地流转是出于自发流转，并未向当地相关土地管理部门备案，往往是私下流转，导致当地土地管理部门不能实时了解当地土地资源利用情况，无法建立及时的档案，进行追踪管理与监督，长久以往，土地登记管理的公信力无法有效的树立。[1]

2.耕地流转不规范所导致的流转纠纷

加快农村土地流转有利于促进农业规模化经营，增加农户收益，近年来随着土地流转规模的扩大，因耕地流转不规范所引发的流转纠纷频发，大致包括以下四种：其一是流转未报备所引发的纠纷；其二是流转无书面合同所导致的纠纷，口头约定极易导致纠纷；其三是土地流转期限约定不明所引发的纠纷；其四是因经济利益驱动毁约引发的纠纷，近年来中央出台的一系列惠农政策，农村土地价值将逐渐升高，因土地增值而引发的纠纷日益显现，土地流转当事人一方因利益驱动毁约而导致的纠纷频发，如农民将耕地转包于他人耕种，土地收益逐年增多而想收回土地。

3.更改耕地用途导致耕地资源流失

为了确保“舌尖上的安全”，2013年12月23日至24日中央农村工作会议在北京举行，会议提出要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线，同时现有耕地面积必须保持基本稳定，在耕地流转过程中出现更改耕地用途，私自将耕地改为苗圃、各种园地、临时厂房、养殖场所(家禽与水产)、违法买卖耕地上的土壤等行为导致耕地资源受损后无法复耕，长此以往，从全国范围来看，耕地资源会受到大规模的损伤，加上近年来耕地面临着生态环境的困扰如农药化肥的大量使用、工业排污等对土壤结构造成长期而严重的破坏，最终使得耕地肥力下降，18亿亩的耕地红线将受到冲击。[2]

4.耕地流转不规范影响政策实施效果

政策能否取得预期效果的关键在于政策执行，依据谢明的观点政策执行是将政策观念上的内容转化为现实效果，从而实现既定政策目标的过程。政策的执行具有检验政策效果、为后续政策制定提供依据的功能。[3]2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅引发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业规模经营的意见》该意见指出要在尊重农民意愿的基础上放活土地经营权，一方面完善已有的土地承包经营关系，另一方面还要引导农村土地经营权的有序流转。虽说实际运行过程中取得了一定的成果，可上述耕地流转不规范问题依旧突出，这对于政策实施本身就存在着阻碍。

三、我国农村耕地流转不规范的原因

文章关于我国农村耕地流转不规范的成因主要从政策解读、法律意识、流转程序、组织机构的角度入手进行分析。

1.农民对于土地流转政策缺乏深度解读而存在政策解读空档

在其位，谋其政。乡镇基层公务员作为政策落地的直推手应当积极发挥政策解读的效用，将上级部门出台的政策精神以通熟易懂的方式向民众传达，增强政策合法性的关键在于促进群众对于政策的认可与接受，而在乡镇最为常见的现象就是直接将文件下发张贴，因此导致的结果就是民众对于上层政策缺乏关注，无法深度解读，使得一些关于土地流转相关文件无法真正为农民群众所了解，致使农民在耕地流转时自发性强、随意性明显。

2.乡村“熟人文化”盛行而存在法律意识空档

农村生活简朴而豁达，农村人情具有以下功能：其一是互助、互惠；其二是表达对自己人的认同；其三是形成人情循环与人际互动的关系网。[4]基于这样一种“人情”，农户与农户之间进行的土地流转大都是通过口头约定，极少以书面合同的方式呈现。

3.农村耕地流转在落实中存在程序空档

农村耕地流转按照相关文件精神是要遵循以下流程的：包括申请受理、调查核实、信息发布、组织洽谈、签订合同、审核发证、资料归档、跟踪服务。以上八个环节是相互承接的，如果农村耕地流转均按上述流程规范办理将有利于耕地流转规范化建设工作顺利进行。然而实际操作中更多的是自发流转，报批登记的寥寥无几，主要是双方认为该流转程序过于繁琐，因而绝大部分耕地流转时并未取得发包方的同意，也并未到当地主管部门登记备案。口头流转多，书面文件少。

4.农村耕地流转辅助咨询机构缺乏而存在组织空档

职业化、专业化的发展理念在现代社会显得格外重要，术业有专攻，土地流转这样一个专业领域需要有一批专业团队辅助，农村土地经营权流转交易市场就起到提供信息咨询、流转审核、价格指导、合同鉴证、合同监督、纠纷调处、档案管理及一系列土地流转相关程序服务的专业机构(包括农村土地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心等)。而我国农村土地经营权流转市场建设起步较晚。据数据统计，自从2006年滕州市西岗镇创建了全国首家农村土地流转有形市场以来，截止2015年底，我国已有1231个市(县)、17826个乡镇建立土地流转中心，只覆盖了全国大约43%的县级行政区划单位②，依次数据，全国范围内过半以上地区未建立土地流转服务中心，面对日益增长的土地流转需求，土地流转的规范化将面临考验。

四、应对农村耕地流转不规范问题的对策

耕地流转不规范是由于对政策缺乏了解，乡村存在“熟人文化”，土地流转政策在实际操作中存在程序空挡，文章从政策宣传、借鉴企业“规范化管理”、多举措综合化解纠纷、基层政府提供资金及咨询服务等方面提出应对策略。

(一)多途径宣传土地流转新政策

新政策的出台必定是经过深层考虑，政策制定之初就该本着公正无偏的原则，在确定政策目标的前提下根据实际需要确定要达到的具体目的，同时还要预见到政策可能面临的挑战。而政策实施效果理想与否在于政策的目标群体是否认同并接受该政策，政策的有效执行要从三个方面考虑：首先是政策本身是否正确合理；其次是政策的明确性；最后要考虑资源的充足性。[5]以上是出于政策本身的考虑，而这种政策是否能为目标群体所熟知就得依靠多途径的政策宣传，包括“线上”与“线下”双途径。“线上”指网络媒体，利用现有的政府电子政务相应网站及时发布政策信息。“线下”指现实工作中的有型宣传，如海报、广播等。其中乡镇基层政府工作人员是加强土地流转新政策解读的最好抓手，由于基层人员与群众接触最为密切，能以最通俗易懂的话语表达政策意图，基层在政策执行过程中要注重与目标团体间的沟通，同时要显现专业素质与良好的工作态度，促进农民对土地流转新政策的解读，弥补政策解读空挡。

(二)借鉴企业“规范化管理”提高规范意识

“规范化管理”是与泰罗的科学管理相对立得，“规范化管理”强调在管理的过程中充分体现人的价值，通过建立一套价值观念体系来引导下属员工的意志选择，尽管规范化管理最终也要落到制度层面，但是这样一种制度只是规范化管理的形式，而企业规范化管理的精髓在于强调企业必须有一套系统的价值观念体系，健全完善一套公开透明、上下认同的游戏规则，并用这样一种价值观念体系来整合企业员工行为进而实现管理的系统化、标准化、流程化、专业化、表单化。

对于乡镇府而言要加大政策的宣传力度，增强农民对于土地流转政策的理解度，进而从塑造乡镇文化共识的角度宣传规范意识、制度意识、使得这样一种规范意识在本乡镇内成为一种为人处世的共识，并再此共识的基础上促进耕地流转的规范化；对于本地乡镇成员而言，要响应乡镇政府关于乡镇“规范化”文化共识建设，在耕地流转时自觉申请耕地流转登记、备案。

(三)多举措综合化解流转纠纷

在耕地流转纠纷发生后，应当采取多举措、多主体、综合化解纠纷的方式，充分利用现有农村社会资源，迅捷、高效解决矛盾的现实途径，如协商、调解、仲裁、裁决、复议及诉讼。太仓法院充分利用基层党委、政府、村委会的社会功能，调动他们参与农地流转纠纷解决的积极性，并及时对其调解结果予以司法确认，取得了良好的效果。人民调解是最常用的一种方式，纠纷当事人通过直接的协商和妥协达成一定共识，该方式多以村委会或当地有名望的人为第三方；行政调解是行政机关依法斡旋、劝说，促使民事纠纷的当事人通过谈判解决彼此间纠纷的行政活动，其具有经济性、专业性和彻底性等特点。以乡镇政府调解为主。行政裁决是一种准司法性活动，具有一定强制性。最后一种就是诉讼，不到万不得已不提倡该方式，不利于双方关系缓和。

(四)村委会及乡镇政府为流转双方提供合同支持

农村耕地流转双方之所以采用口头流转的方式流转耕地，一方面是出于农村“熟人文化”的影响，另一方面很大原因是由于怕麻烦，同时缺乏专业的法律支持。村委会与乡镇政府是最靠近群众的服务机构，如果村委会与乡镇政府能够为流转双方提供合同帮助与法律咨询服务，将会给农村耕地流转规范化建设带来福音。乡镇政府下发文件至村委会，要求村委会对本村农民耕地流转是要依法签订流转合同，并指出村委会替村民提供法务咨询与合同支持，将会调动村民签订合同的意识，有利于乡镇“规范化共识”建设的开展，有利于减少耕地流转纠纷，在形成“规范化共识”的基础上有利于更好的维护“熟人文化”，避免因流转纠纷招致的损伤。

【注释】

①数据来源：农村土地大数据研究报告.网址http://nongjiao.com/datas.

②数据来源：集体流转需获农户书面委托[N].人民日报，2016-07-08.

网址：http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/18/content_5092301.htm.