福州市轨道交通建设利用PPP模式财政补贴及可持续发展的思考

文/方艳云，福州地铁集团有限公司

地铁建设一条线路长度约30公里，投资200多亿元，每公里造价平均超过7亿元，加上后期的运营补亏，巨大的投资规模完全依靠政府解决是相当困难的。为缓解目前建设资金压力，可以考虑由社会资本参与PPP模式推进地铁快速发展。

福州地铁2号线是福州市主要的东西向交通线，连接着市中心、主城区和郊区，穿过商业和金融中心、居民区和大学城，沿线的商业开发将得到充分开发，极大地提升远郊的居民以更低的价格和富有效率的方式获得公共服务，并将长期受益于此。福州地铁2号线PPP项目创建了一套基于现金流的财务补贴模型。

1 现金流量法政府补贴的财务模型

城市轨道交通行业属于典型的准经营民生工程类项目，由政府定价，为公益类公共交通运输项目。地铁PPP项目需要政府补贴大体为五个方面：运营亏损补贴、还本付息、新增车辆投资、设备更新改造投资；车辆架修与大修，5年架修与10年大修都是大额支出。目前我国轨道交通项目的政府补贴，尚没有统一的计算方法，本项目首创提出了基于现金流的补贴模式，即项目公司的收入来源为“使用者付费+政府补贴”。

1.1 使用者付费

本项目的使用者付费主要来源于地铁票务收入和非票收入，其中非票收入来源广告、通信、车站商业经营收入。

1.2 政府补贴

政府补贴包含两部分：一是政府为保障项目公司正常运转所提供的补贴，即项目可行性缺口补贴；二是政府对社会投资人提供的合理收益补贴。

1）项目可行性缺口

在财务计划现金流量表中当年累计净现金流出现负值时对相应缺口的补贴，以保障项目公司正常经营活动。在正常运行情况下，项目财务计划现金流量表出现可行性缺口时，市政府通过实施机构按照PP P协议的规定，向项目公司提供政府对项目的补贴。其计算公式如下：

第t年政府对项目的补贴=|（第t年项目财务现金流入总额–第t年项目财务现金流出总额）|

即：GAPt=|(CIt– COt)|

当（CIt–COt）﹤0时，GAPt取上式绝对值；

当（CIt–COt） ≥0时，GAPt＝0。

CI（现金流入，经营总收入）=票务收入+非票务净收入（广通商）+政府补贴。

其中：票务收入：是指各年预计票务收入；非票务收入:是指沿线的广告（含站台广告、车内广告等）、商铺等附属资源开发净收入；政府补贴:是指满足投资人资本金现金流量表财务内部收益率时，政府各年等额补贴值。

CO（现金流出，运营付现总成本）=建造项目资本金+贷款本息偿还+生产付现成本+维持运营生产投资（增购车辆及车辆设备设施更新重置）

2）社会投资人合理收益补贴

由于项目本身产生的利润无法满足社会投资人的资本金回报需政府给予的合理收益补贴。约束社会投资者获得回报的主要经营考核指标为项目的经营活动现金流量，社会资本方可获得的回报与项目经营活动净现金流直接挂钩，当该年度净经营现金流量为正数时，社会投资人可以得到政府给予的本年度资本金合理回报。其计算式：

si=社会投资人各年投入的资本

irr=社会投资人资本金内部收益率

先计算出k值（k为回报系数，该系数是以社会资本要求的最低内部收益率折现系数，即当整个特许经营期内社会投资方该累计现金流入等于资本流出时的系数），则：

社会资本内部收益补贴=年度净经营现金流量乘以回报系数=（ci-co）*k。

2 政府补贴需要同步考虑的几个配套问题

2.1 政府补贴平滑支付问题

在运营初期，由于轨道交通线网尚未成型，客流量相对较小，因此项目公司较长时间内经营活动净现金流可能为负值，造成社会投资人长期难以获得收益分配，因此，在运营初期应为社会投资人合理回报部分考虑优先安排一定的预付值，以减少社会资本的资金成本，也有利于财政部门平滑运营期间的财政支出，减少后期财政支出压力。

2.2 特许期内所得税减免问题

按照现行会计准则，社会资本方获得回报是在税后利润中进行分红，即政府补贴作为收入要征缴所得税。这个问题国家还没有完善相关机制。按照目前的税收法规，轨道项目属于国家重点扶持的公共基础设施项目可以享受“三免三减半”的企业所得税政策，但只能在运营的前六年可以享受此优惠政策，不能解决整个特许经营期内政府补贴缴交所得税的问题。为此，为充分利用这一优惠政策，在运营的前六年，政府应尽量多安排投资人合理回报补贴值。

2.3 全生命周期绩效考核问题

为维持项目的正常运作，保障项目的建设质量、运营服务水平和妥善移交，本项目引入了全生命周期绩效考核机制，全面考核投资、建设、运营管理行为。项目建设阶段主要考核工期目标和投资控制等，项目运营期主要考核项目的运营安全、客运服务、财务收支情况等，制定合理可操作的考核办法，将考核结果与政府补贴水平相挂钩。同时，政府可委托第三方机构将对项目公司的运营情况进行三年一次的中期评估，将后评估结果作为政府调整项目相关条款的依据。

2.4 政府投资方收益分配问题

在项目运营初期，由于项目收入相对偏低，为保证社会投资方的积极性，可优先保证社会资本方获得回报，政府投资方不参与收益的分配。随着形成线网后客流量和票务收入的增加，如果完成满足社会资本方的收益回报分配后，仍有可分配利润，则按照项目A部分（由政府方投资的土建部分）和B部分（由项目公司投资的机电部分）的总投资比例，在政府方代表与项目公司之间进行分配。

2.5 客流变动风险分担问题

轨道交通项目客流取决于城市的人口结构和分布，以及经济社会发展的水平。为此不能简单地把客流因素造成的收入不足完全由PPP项目公司来分担，在考核项目补贴值时应客观地将客流及票务收入与运营成本和提高服务结合起来统筹考虑，合理平衡客流风险的分担。

2.6 运营补贴纳入政府预算问题。地铁PPP项目投资巨大，特许经营期长，政府应把PPP项目补贴纳入政府财政预算以及中长期财政预算规划，增加其长期合作的信心。