协同治理视域下国家食品安全监管路径研究

周广亮

摘 要：食品安全是民生之本、社会稳定的根基，也是社会和谐、善治的重要标志。在国内食品安全领域，存在监管执行力差、协同监管程度不高、过程监管欠缺、信息共享与披露机制不健全等问题，其原因体现在监管环境、监管主体的认知和行为、制度等诸多方面。鉴于此，必须从加强法治环境建设、构建监管主体之间的链式关系、组建食品供应链、引导消费者认知的公共性回归、建立食品领域信用系统、推动监管压力传递和推进社会善治等多个方面入手，建构“政府+关联多主体”的协同监管路径，以期实现国家对食品安全的全过程监管。

关键词：协同治理;食品安全;监管

中图分类号：F203文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）02-0073-07

一、引言

经过40年改革开放的全面发展，中国社会经济发展水平上升到一个新的高度，全社会对高层次、优质物质产品的需求不断加大，并尤为关注直接关系人民身体健康的食品质量安全问题。在此背景下，许多学者从多个角度、不同层面对我国食品安全监管问题进行了广泛研究。刘鹏从监管权力配置结构、监管独立性、监管风格和监管基础设施四大因素出发，提出了国内食品安全监管体制改革的路径建议。①基于我国食品安全监管体制存在的诸多弊端，李晓红、张莹、宋强等从不同角度提出了解困之路。②在食品安全监管机制层面，李静、谢康、张复宏等提出了由一元单向分段管理向多元网络协同、多元共治、协同治理等方向转变的思路③;胡颖廉则从国家战略的高度将食品安全战略模式分为风险分析模式、整体安全模式和合作治理模式④。整体而言，以政府为单一监管主体、其他相关主体仅为点缀的监管模式之弊端已越来越明显，这一模式严重滞后于我国消费者对安全食品的强烈需求。因此，必须拓宽关联主体进入监管体系的路径，解除不合理的硬性约束。在食品安全监管体系中，既要体现政府监管在我国食品安全监管中的主体地位⑤，又要发挥其他关联主体的作用，实现“政府+关联多主体”的协同监管。将传统的“分段”式监管模式逐步过渡为“垂直”或“独立”式监管模式，从以政府为单一主体的监管模式过渡为由政府主导、多种关联利益主体共同参与的监管模式，是学界普遍提倡和强调的治理思路。⑥

二、目前我国食品安全监管困境及其表现

1.食品安全监管执行力较差

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》构建了以食品药品监管部门为主导的监管体系，在法律层面实现了对食品安全的全过程监管。2018年，原国家食品药品监督管理总局的食品安全监管职能纳入全新组建的国家市场监督管理总局。这进一步明确了食品安全监管主体，提高了食品安全监管的协调力和执行效率。目前，我国食品安全监管制度种类齐全、内容丰富，基本涵盖了食品经营的全过程。现行食品安全监管制度主要包括：食品安全市场准入制度，即只有具备规定条件的生产者才可以进行生产经营活动，只有符合规定条件的食品才被允许生产销售的监管制度;食品安全认证认可制度，基本建立了统一管理、运作规范的食品认证许可体系;食品安全召回制度，规定企业的主动召回不仅是企业的自律行为，更是企业履行法定义务的必要行为;食品安全信息统一公布制度，即由法定部门负责食品安全信息的收集、汇总、整理、分析和研判等信息处理工作并在统一的食品安全信息平台上予以公开发布的制度;食品安全信用制度，该制度以形成和维护良好的食品安全信用秩序为目标，确立了政府在构建食品安全信用体系中的主导性地位;食品安全行政问责制度，即针对食品安全监管部门和关键岗位人员的不作为、乱作为及其推诿扯皮、故意拖延、决策失误等履职不力现象，追究直接、间接工作人员、公务人员直至领导者和有关部门责任的法律保障。

上述监管体系和一系列规章制度针对食品安全的不同层面进行了各种强制性规定，强化了不同参与主体的行为职责，尤其强调食品监管部门的主导责任，降低了相关部门之间的横向协调成本。不同监管制度具有很强的互补性、支撑性，共同编制了一张食品安全监管铁网。但是，在现实操作过程中，参与部门的积极性和主动性不高，这影响到联动配合的有效性。就制度的执行主体而言，针对监管者执行效果的社会评价体系缺失与监管制度的严密性之间形成了较大反差：一些地方的政府监管部门在有些情况下不执行监管职能，有些情况下選择性地执行监管职能，特殊情况下（如发生上级部门督办的、社会反映强烈的、产生较大社会影响的问题性事件时）才严格执行监管职能。

2.多元监管主体在协同监管过程中的配合程度不高

新修订的《中华人民共和国食品安全法》摒弃了以往的分段监管模式，建立了由食品监管部门统一负责的监管模式，赋予其他关联部门联动配合的权利。实现一元主体主导、多元监管主体配合、次级主体协同是提高监管有效性的关键，唯有如此，才能带动监管资源的合理流动与配置。从专业和精准的角度考察，在具体的环节和技术层面，食品安全监管仍需按照专业化分工的要求，由不同的主体完成，实现“人事相宜”的良性匹配关系。目前较为突出的问题是基层相关部门之间的业务衔接与合作不够和谐，集中体现在存在信息孤岛、信息被有意过滤、选择性合作乃至消极合作等方面。这在一定程度上抵消了监管一体化、专业化带来的正效应。

3.轻视源头监管和流程监管等环节

食品安全监管是由多环节链接而成的一个过程，任何一个环节的监管松弛都可能导致其他环节的监管失效。基于国内食品生产、运输和销售的现实，规模化的食品经营者对食品的经营过程实行较为严格的过程审核和监管，可以按照程序追溯其来源地。但是，仍有为数众多的小微食品经营者和非规范经营场所存在多环节的合法来源证据缺失的问题，导致目标食品从生产源头到消费过程的诸多不安全。在这样的情况下，即使监管者对销售末端采取高压的监管态势，也不能消除不安全食品的存在。由于缺乏足够的监管力量，政府的监管行为很难深入到食品经营的所有环节和场所，致使一些不安全食品堂而皇之地在市场上销售。

4.监管信息的披露程度低且普遍滞后

维护食品市场的良性运行是监管者的职责，获得食品安全信息是消费者的权利，保障食品安全是经营者的义务。基于制度的安排和其他深层原因，一些影响范围较小的食品安全事件中往往存在信息披露被有意延迟的现象，事件的利益相关者往往以此降低事件可能的发酵度以及公众对事件的关注度。此类现象的产生原因是多方面的：由于知识和专业能力的限制，社会大众对问题食品仍缺乏敏锐的辨别力;信息获取的延迟降低了公众对类似问题的注意力;食品经营者利用监管者的“监管和信息披露软肋”以及消费者的较强容忍度，持续经营不安全食品。监管信息的较低披露度及其滞后性最终导致不安全食品在看似严厉的监管态势下仍有较大生存空间而消费者对问题食品的关注力度不足的尴尬局面。

5.监管主体与被监管者、消费者之间存在较大认知差异

认知是个人对事物的主观性判断。由于价值观的社会同化作用，民众对历史文化和优秀传统的认知存在较高的一致性，但是对于涉及自身利益问题的认知往往存在明显的个体性差异。监管主体的认知体现的是国家法律法规的尊严和政府职责的履行情况，被监管者的认知是自我利益的体现，消费者的认知比较方便、快捷、低成本。在无较大食品安全事件出现或负面信息暴露时，被监管者、消费者、监管部门等主体存在于食品卖—买—监督体系中，相互之间并无大的认知冲突，社会大众甚至忽视对食品安全信息的获取，缺乏对日常食品安全的应有关注。一旦食品安全舆情出现并引起较高社会关注度，上述不同主体之间的认知冲突就变得十分尖锐：监管者维护国家法律法规的职责与被监管者庇护私利之间发生冲突;消费者维护自身正当权益与被监管者开脱自身责任之间发生冲突;监管者监管不力与消费者宣泄情绪、追讨损失之间发生冲突等。上述冲突若被控制在一定范围内并得到及时、合理解决，一般不会造成太大的社会影响;冲突若在主体间互相渗透并扩散，形成由点到面的圈状辐射效应，其产生的负面社会效应就会影响巨大，甚至破坏一定区域内社会治理的成果。

三、食品安全监管问题的发生机理分析

1.利益、习惯与制度的冲突

食品安全的源头在于市场经营者的良性自觉，拉动力在于消费者的安全意识，约束力在于国家法律法规及其执行者。如果市场经营者具有较强的守规观念，消费者具有强烈的自我保护意识，食品安全风险就会显著降低，监管者就能集中尽可能充足的资源妥善处理突发事件。现阶段，无证无照经营在食品生产、销售环节依旧存在，在一些地方甚至比较常见，这是威胁我国食品安全的一个主要隐患。无证无照经营者往往游离于政府监管之外，其需求层次基本上处于以生存为主的状态。通常情况下，他们对经济利益的诉求常常高于对个人道德、社会公义等方面的诉求。为最大程度地攫取经济利益，他们会采用隐性的欺骗手段和显性的包装手段实现个人获利目的，加之法律意识淡薄，对自身违法行为应受惩罚的预期程度不高，一些行为甚至冲击国家法律法规的底线。此外，长期以来形成的做事情费力最小化的习惯在很大程度上制约着人们的行为，若无重大食品安全事件冲击，普通民众一般会遵循原有的消费路径，这也在一定程度上为违规食品经营提供了市场。

2.监管机构监管行为与被执行人的策略性应对

严密的食品安全监管程序应该为相关监管机构提供配套的监管资源，使其按照设定的规则履行监管职责。但在现实中，受困于被监管对象的复杂性和监管资源的可获得性，监管者往往只能以不规则的“点”式监管行為替代程序性的监管路径，加之“点”式监管产生的辐射能量不足、逐步消减等原因，其对灰色地带经营者的经营行为并不能产生触动性的实质影响。长此以往，被监管对象在长期的“实战”中逐渐掌握了监管者的行动轨迹，并实行“你进我退，你走我回”的经营策略，由此，在监管者和被监管者之间形成了一个类似于“互不实质接触”的法则，双方相安无事。

3.消费者对不安全食品危害性的认知惯性

一般情况下，不安全食品的危害性不是即时显现的，有些不安全食品的危害有较长的潜伏期。就整体而言，处于新型城镇化不断推进中的民众并未改变以往对食品安全的认识，不少人并不认为危害成分超标的食品会对身体产生大的危害，反而受到其廉价、使用方便的诱惑而习惯性地购买。这种认知惯性使一些人群成为特定不安全食品的“忠诚”客户，也是食品安全环境建设的一大障碍。即使一些不安全食品的名单及其危害性被社会媒介公开披露并深入介绍，有时也只是在普通民众中产生阶段性影响，经营者只要策略性地撇清自己与食品安全风险之间的关联，他们受到的冲击程度就会大幅降低，假以时日，一些违法违规的食品生产企业或经营者就会死灰复燃。

4.食品安全监管体系中第三方监督力量薄弱

在国内的食品安全监管体系中，政府相关监管部门处于核心地位，是监管的主导力量和威慑力量。受监管程序、资源配置、监管意志等因素制约，其能量并未完全释放出来。新闻媒体、社会组织和志愿者群体本应成为重要的第三方监管力量，但受多重因素制约，其功能尚限于调查、报道、劝说和提供咨询服务方面，并不能对违规经营者产生实质性的影响。政府监管者的“点”式监管集中于比较规范的大型经营场所或大型的农产品市场，这些地方存在的违规情况相对不多。同时，大量的小微经营场所、流动经营者几乎游离于政府相关部门的监管之外，而第三方监管力量的建议信息到达政府相关监管部门的渠道还不够透明、顺畅，较大程度地影响了政府相关部门对不安全食品生产和经营的及时查处。由于食品安全监管体系中第三方监督力量薄弱，许多不安全食品的生产者和经营者不仅能够以活跃于灰色地带的方式规避政府相关部门的监督和管理，而且常常以廉价劣质的产品直接进入市场，严重影响了食品经营市场的公平竞争和良性发展。

四、协同治理视域下食品安全监管体系中多元行为主体的角色定位和行为博弈

1.食品安全监管体系中的多行为主体

食品安全治理是一项融多主体和诸多要素于一体的复杂系统工程，始于生产者，终于消费者，重责于监管者，核心是市场参与者，其持续推进离不开第三方的参与监督。整个食品安全监管体系涉及的主体可大致分为四大类，即消费主体、监管主体、市场经营主体、第三方主体，其中每一类主体又包含若干细分主体。

消费者。这里特指食品的终端消费者，食品流转过程中的消费者则归为市场经营者。消费者主体具体可分为以自然人和家庭为主的消费者;以群体为主的消费者，如学校的学生群体、建筑工地和工厂的工人群体等;提供对外服务的食品消费供给者，如餐饮企业等。

监管者。按照2015年10月1日起实施的《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，具有监管职能的部门为县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政部门和公安部门，其中食品药品监督管理部门负主体责任，卫生行政部门、农业行政部门负本业务领域责任，公安部门负责事后构成刑事和治安案件的处置。在2018年国家机构改革中，食品安全监管职责又被划归国家市场监督管理总局和各级市场监督管理局负责，相关部门配合管理。

市场经营主体。所有通过市场渠道进行食品销售和流通的主体均可称为市场主体，包括种植者、食品链中的各级垂直主体、为垂直主体提供服务的主体，如市场所有者主体和库存经营者主体等。

第三方主体。这里主要是指新闻媒体、行业协会、志愿者群体等监督主体。

2.食品安全监管体系中多元行为主体之间的角色博弈

食品安全监管是一个全方位、多主体参与的系统工作，要面对多方参与主体和市场环境的冲击和挑战，因此，单纯依靠政府的监管力量和资源是不够的，必须形成多方监管力量的协同联合体，才能更有成效地实施对食品安全的监管，充分释放社会主义市场经济的功能和活力。但是，在现实操作层面，由于责任和利益的制约，食品安全监管体系中的多元行为主体之间存在一些竞争性、对立性的诉求，并由此产生一定的竞合关系或冲突博弈。

（1）竞合关系中的主体博弈。具体表现为政府监管部门内部主体之间以及监管部门与外部关联主体之间的博弈。政府监管部门内部主体主要有食品监督管理部门、卫生行政部门、质量监督部门、农业行政部门、公安部门等，这些部门在各自工作职责范围内行使职权，相互之间界限分明，其中食品监督管理部门处于主导性的地位。各部门一般在各自职责范围内行事，不触及其他部门的业务范围，不承担额外责任;各部门尽力在职责范围内实现工作业绩和社会认可。虽然食品监督管理部门负责食品安全过程的整体性监管，但在具体的技术业务层面仍需要其他关联部门的配合，因此，在监管过程中依然存在监管的边界盲区和监管时效的延迟。在这种情况下，建立有效的次级跨部门业务合作新模式和信息共享机制，消除主体合作中的壁垒与隔阂，实现监管资源的优化配置，就成为当务之急。此外，政府监管部门与外部关联主体之间的博弈也比较复杂。其中，外部关联主体与第三方主体的合作关系较为密切，价值取向较为单一，即维护市场食品安全。这里，本应与政府监管部门保持密切关系的普通消费者，在实践中与相关监管部门的沟通和联系通常比较少，只有当食品安全事故发生时，二者之间的交集才会增强。市场经营主体与监管部门之间同样存在合作关系，但主要是单向的，即前者希望监管部门能为其经营提供公正的市场氛围，能公正合理地处理侵犯合规企业权利的不当行为。

（2）冲突关系中的主体博弈。与监管部门之间存在潜在冲突的主体主要是市场经营主体和消费者。这里的市场经营者可分为两类：诚实守信经营者和违法违规经营者。前者与监管部门之间的冲突集中体现在：一是，诚实守信经营者认为监管部门对市场的监管不力，影响了市场的公平竞争;二是，监管部门对自身正当权益保护不力，损害了合法经营者的利益。违法违规经营者与监管部门之间的冲突主要表现为谋求个人私利与维护食品安全之间的冲突，是危害食品安全行为与公平公正执法之间的冲突。严格地说，监管部门和消费者之间并不具备发生冲突的基础，他们的共同目标是希望市场上流通的食品是安全可信的。他们之间存在的冲突只出现在以下两种情形中：一是消费者自身利益因食品安全问题而受到不法侵害，同时监管部门反应滞后以及应对措施不力，最终导致消费者不满意而发生人员集聚或上访事件;二是在监管部门处理食品安全事件的现场，不明真相的消费者受到蛊惑而与相关执法人员产生现场冲突。对于上述两类冲突，双方并无本质的利益之争，主要是因监督部门的工作方式或应对方式不妥以及信息解读误差导致的，因此，此类矛盾冲突是可以通过及时优化工作方式而妥善化解的。

（3）主体博弈格局的变化趋势。分析主体博弈格局的变化趋势，可以从城镇建成区市场和城郊市场（包括农村市场）两个侧面考量。城镇建成区市场较为成熟，市场上食品供应链的过程管理较为严格，执行管理职能的主体与合作方之间的关系较为和谐，形成的监管力量强大，对被监管方形成了强大的政策、法律和氛围压力，是博弈格局中的主导一方。但这并不代表其是稳操胜券的一方，游离于监管之外的众多不法食品经营者仍有多种渠道可以进入市场，给监管带来现实压力。在城郊及农村市场，主体监管力量的薄弱和关联监管力量的软弱使整体监管力量在博弈格局不占据优势地位，从而导致市场上不安全食品横行，严重威胁广大消费者的身体健康。充分利用新型城镇化建设的机遇，推进监管的一体化模式是解决问题的手段之一，能有效消除城郊和农村市场的监管盲区，扭转监管颓势。

五、基于协同治理的食品安全监管路径

1.进一步优化法治环境，营造敬畏法律的社会法治氛围

社会进步的标志是法治、和谐、善治，其中法治是实现社会和谐和善治的重要保证。法律要起到震慑和制裁不安全食品经营者的效果，营造全社会敬畏法律的氛围，就需在关键环节上实行高压设计，让经营者不敢以身试法，使违规者无处遁形。一是食品安全的相关法律法规要“严字当头”。严厉的约束性条款能够在很大程度上使在食品经营中有不轨图谋者自我终止行为。对于在食品经营过程中存在失信行为的经营者，应加大其因失信而需付出的代价，使其彻底丧失承受惩罚的能力，并产生外溢的警示效应。二是法律法规的执行要“言出必行”。监管部门和相关从业人员在食品安全监管中要树立执行的标杆，以此作为对法律法规条款执行深度的界定。标杆的设定，会给其他监管部门人员树立一个模仿的“标靶”，也是违规者在行为中参考的标靶，影响其行为的开展深度和烈度。三是法律法规应“因情而變”。国家食品安全的相关法律法规应适应新技术迅猛发展的需要，迎合新常态社会经济的特征。伴随着社会经济生产方式的转变，更多民营资本进入食品经营领域，其中不乏个别不良经营者为谋求暴利，采用本该服务于社会的新技术、新方法去生产危害消费者和社会的各类食品。更为严重的是，这些经营活动的隐蔽性很强，甚至在法律法规上都很难界定其违法程度，这为进一步的制裁带来了不少困难。这就要求相关法律法规必须与技术和社会发展同步，及时予以适应性调整，用法治的力量约束显性的和潜在的无良行为。

国家法律法规是约束行为主体的最后手段，违规的程度与惩罚的力度呈正比关系，对行为人的违规结果具有强制性。很多行为主体之所以受到法规的惩处，或因存在侥幸心理，或因无知者无畏，或因利令智昏、恶意触法。这些都反映了社会法治氛围不甚浓厚，法律法规的尊严未得以充分彰显，法治的影响未普遍深入当事行为主体的心中。因此，监管部门有责任和义务在管辖领域内使相关法律法规的影响覆盖每个角落、每个主体，使经营者在内心筑起一道不敢、不愿、不能逾越的红线，使其从有意规避法律法规约束转变为主动消除自身违规行为，最终成为食品安全的贡献者。

2.建立监管主体间的链式关系，优化协同程序

当前食品安全领域之所以存在比较多的问题，经营者的责任固然极为重要，但多元监管主体基于特定目标的竞争性、选择性监管也是一个重要的影响因素。这一因素的突出特征是：监管的功利性强、合作性差;点式监管明显、一体化监管断链现象严重;监管的成本高、盲区多，不轨食品经营者可选择的突破点多，以致轰轰烈烈监管和安安静静违规生产经营并存的现象仍较为突出。从监管主体的界定和监管程序的设计上讲，违规食品经营者应无机会进入市场，或进入市场后能被及时识别，但现实中违规经营者往往能以很低的成本在市场中持续存在甚至制造重大食品安全隐患，其根源在于目前多层监管部门仅仅组成了一个群，还不是一个互相补充、互相支持的团队。消除该弊端的措施有四个：一是行使不同职能的监管主体在被授权的核心主体的一体化安排下组建链式监管同盟，并建立基于信息共享的信息平台;二是监管主体共同确定相互间的合作规则和行动准则;三是任一监管主体的行动应能带动关联主体协同行动并实现任务的自动传递和无缝对接;四是对于重大事件，各监管主体间需要建立顺畅的沟通协调机制。

3.分类组建食品供应链，使所有市场经营主体成为供应链的节点

食品供应链的组建是实现可追溯的基础。通过完善的流程传递，能轻易追踪到食品的来源和流向，进而快速甄别食品的真伪。按照食品的不同类别和功能，所有的食品都被纳入合适的流通渠道中，使之成为不同的供需链条。对于食品供应链的组建，强强联合是普遍的市场规律，也是最优的食品供应链，它能实现节点企业的互动匹配和价值最大化，而且使参与食品流通的每一个主体都成为供需链上的一员，有特定的职责和权益。因此，强强联合食品链供应的食品安全性极高，面临的各类风险很小，是政策支持的主体链联盟。同时，市场中为数众多的是由大型食品经营主体和众多小型食品经营主体组建的供需链，该类食品链具有较大的易变性，尤其对部分小型主体的甄别存在一定的困难，这为食品安全生产埋下了隐患。这类食品供应链是政策规范和监管的重点链。对于由无资质主体组建的“秘密”供需链，其链上的食品安全性毫无保障且流向复杂、可追溯性差，因此，应从源头上杜绝此类食品供应链的产生。

4.正确引导消费者认知，形成社会广泛参与的良好社会监督氛围

目前，我国市场上的食品链可分为推动式和拉动式两类。前一类因其不断创造市场需求，具有投入大、可预测性差的特点，故不适合常规食品的经营;后一类以市场需求为拉动力，促使食品链形成和发展。消费者作为产生需求拉动力的主体，对规范食品链的形成和发展具有举足轻重的作用，应承担起重要的监督责任。认知的公共性和自我利益的保护程度是正相关的，前者要求消费者在法律法规、道德规范的范围内调整自身对食品安全的认知，主动支持政策法规对违规食品经营者的惩戒以及社会道德对违规食品经营者的谴责，形成拒绝不安全食品生存的强大社会抵制力，进而构建起保护自身利益的多层屏障。因此，应在食品监管部门的统一协调下，通过关联主体的协同，调动全社会的民意力量对抗不安全食品链，形成社会广泛参与的良好社会监督氛围，使主动监管、严格监管成为食品安全领域的新常态。

5.建立信息共享的信用系统，让失信者背负多种成本

诚信是经济发展的基石，是社会进步的阶梯。信用系统应包含三类主要的信息：食品链中各主体的诚信信息、监管者发布的监管信息、消费者和其他第三方的行为信息。第一类信息是关键，应将所有食品链中节点企业和经营者个人的各类诚信度信息收录其中，供监管机构和社会大众获取，为消费者的消费决策提供支撑依据。对失信者施以法律、舆论和道德等多重压力，使其背负沉重的失信成本，进而失去在市场中的经营资格。食品安全监管部门要及时主动地发布治理区域内各经营主体的诚信信息，分析市场诚信文化的建设进展，为社会大众提供数量化的参考依据。消费者和第三方作为社会诚信文化建设的重要参与者，应自觉自愿地抵制不诚信的经营行为，不为不良经营行为提供生存土壤，而以自身的诚信言行同化周围的关联者，使诚信文化扩散并永驻市场每个角落。

6.客观评价监管绩效，实现监管压力传递

行使政府管理职能的市场监管部门是诚信文化建设的推动者和践行者，为此，不仅应建立适合社会发展变化的监管标准，还需对监管主体的监管效率进行客观、科学的评价，促使监管主体的监管行为常态化和重点化，营造食品领域诚信经营的良好氛围。国内外研究者常用的监管绩效逻辑框架包括“3E”逻辑框架、“政治—经济—社会”三维逻辑框架、“综合指标—分类指标—单项指标”逻辑框架、平衡计分卡逻辑框架和绩效棱柱评估模型等。基于新常态食品安全绩效评价的现实，评价指标的选取可采用基于平衡计分卡（BSC）、关键绩效指标法（KPI）、绩效棱柱模型（PP）的综合逻辑框架，其主要准则层指标为学习与成长、监管内部管理、產业发展、市场及利益等四个方面。对于每一准则层设置二级指标，并赋予重要性不同的权重值，最终较好实现对监管绩效大小的总体评价和重要影响指标的筛选。预期监管绩效的实现需要对总绩效进行纵向和横向的逐层传递，使纵向的上下级监管部门和横向的平级监管部门按照权责原则分担相应的绩效，实现压力的纵向多层分担和横向的多点分流，以便在合作机制的框架内取得期望的监管绩效。

7.逐步推进社会善治，提升社会和谐程度

善治是政治国家与公民社会之间最佳的互动和合作关系：公民安全得到保障，法律得到尊重;公共机构公正有效地运用权力;政府官员尽职尽责地对国家和人民负责;全社会的政治透明度较高。社会和谐是以人民为中心，以公共利益为取向，使不断产生的各种社会冲突能够及时得到缓解和化解，社會持续处于充满活力、有序协调的状态。⑦社会善治、社会和谐的重要特征就是民众基本受到国家主流价值观的同化，价值观的公共性取向明显，即尊重人的生命和健康、保障人的合法权益和自由成为全体社会成员的普遍共识，一切违背社会共识的言论和行为都会招致公众的批评和抵制。社会中各类群体和个体的基本利益得到关注和保证，社会的相容性和包容性达到新的高度，不轨经营者就会被规则和社会共识踢出经营阵地或转而自觉遵守社会法则。只有全社会从法律法规、道德舆论、自觉行为等方面构建多层抵御不安全食品的防护墙，食品安全接受全体社会成员的充分监督，食品安全领域的各类风险才能降到最低程度。

注释

①参见刘鹏：《中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究》，《公共管理学报》2010年第2期。

②参见李晓红、李晓梅：《中国食品安全监管体制完善之探析》，《兰州学刊》2010年第12期;张莹、张肇中：《省域居民食品安全满意度及其监管体系催生》，《改革》2016年第12期;马小芳：《深化我国食品安全监管体制改革》，《经济研究参考》2014年第30期;宋强、耿弘：《关于构建中国大食品安全监管体制的探讨》，《求实》2012年第8期;冯朝睿：《我国食品安全监管体制的多维度解析研究——基于整体性治理视角》，《管理世界》2016年第4期。

③参见李静：《从“一元单向分段”到“多元网络协同”——中国食品安全监管机制的完善路径》，《北京理工大学学报》2015年第4期;谢康等：《媒体参与食品安全社会共治的条件与策略》，《管理评论》2017年第5期;张复宏等：《基于物联网情景的蔬菜质量安全社会化监管机制研究》，《中国软科学》2017年第5期。

④参见胡颖廉：《国家食品安全战略基本框架》，《中国软科学》2016年第9期。

⑤参见王建华等：《民众感知、政府行为及监管评价研究——基于食品安全满意度的视角》，《软科学》2016年第1期。

⑥参见张峻豪：《我国食品安全监管及其模式变迁：一个产权理论的分析框架》，《宏观质量研究》2014年第1期;崔焕金等：《食品安全治理的制度、模式与效率：一个分析框架》，《改革》2013年第2期。

⑦参见张泰城、仰和芝：《社会主义和谐社会视野下的社会冲突治理》，《当代世界与社会主义》2008年第5期。

责任编辑：翊 明