农户“城乡居保”参保缴费行为逻辑及其治理

张广科 祝月明

摘 要：“城鄉居保”制度是一项由中央政府主导的普惠制、广覆盖的惠民政策，但在政策实践中多数农户选择了低档次参保缴费行为。基于三省18县农户缴费档次的抽样调查结果，农户并非是在收入水平上无法承担更高档次的参保缴费，而是对“城乡居保”制度的制度模式、工作网络和财务机制缺乏信任和合理预期。同时，农户低档次缴费参保行为也暗合了地方政府的现期利益，地方政府的“行政异化”策略反过来强化了农户的低档次参保缴费行为。合理提高农户在政策执行中的边际收益，弱化地方政府“行政异化”动机则是提升农户“城乡居保”参保缴费档次的核心路径。

关键词：“城乡居保”制度;制度信任;参保缴费行为;行政异化

中图分类号：F320.3文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）02-0067-06

一、引言

2009年9月开始试点的新型农村养老保险制度（即“新农保”）在2014年与城镇居民养老保险制度合并实施，统称城乡居民养老保险制度（以下简称“城乡居保”）。上述制度设计的初衷是引导农户由单纯的子女养老模式逐步向国家养老、家庭养老、自我养老相结合的复合型养老模式转换。其中，中央政府负担农户的基础养老金补贴并承担缩小退休农民之间退休金差距的责任，省、市、县等地方政府则通过对参保农户个人账户的财政补贴扮演引导农户“多缴多得”“长缴多得”，合理拉开退休农民之间退休金差距的角色。

虽然“新农保”及“城乡居保”制度在提高农村参保老人经济独立性、完善中国农村居民养老模式、减轻子女养老负担方面产生了一定的效果，但在“新农保”及“城乡居保”的制度100—5000元/人·年的缴费档次设计中，多数农户选择了低档次（400元以下/人·年）的参保缴费策略。在这种缴费策略下，农户即使缴费满15年，累积的个人账户余额和财政补贴除以139个月以后，其个人账户养老金也只有每月十几元的保障水平。过低的个人账户缴费档次选择事实上导致了“新农保”及“城乡居保”制度中个人账户处于低效或无效状态①，进而降低了整个“城乡居保”制度分担农户养老风险的能力。同时，即使“新农保”及后续的“城乡居保”制度经历了9年左右的政策实践，农户自愿参保的积极性仍然明显不足，连续性参保率不高，有近20%的参保者出现了“断保”或“退保”行为。②

理论界对“新农保”及“城乡居保”制度中农户高档次参保缴费意愿不足的原因进行了大量的理论和实证研究。观点之一认为低缴费是农户的低收入水平和经济理性所致，即农民参保缴费策略选择是一个“斤斤计较”的结果，农户家庭的纯收入不高，以及非农收入所占的比例低等经济原因是制约农民参保缴费档次的重要因素。③观点之二认为是信息不对称或农户的“理性反应不及”所致。即在“新农保”及“城乡居保”制度的提供过程中，农户对制度的受益规则存在较为严重的信息不对称，多数农户对制度筹资的构成和缴费细则缺乏了解，导致农户参保率偏低。④或者说农户在“新农保”及“城乡居保”制度信息的获取中存在“知沟”效应，使得收入较低的农户在信息获取方面处于劣势，导致收入越低的农户对制度的认知程度越低，进而选择较低的缴费档次。⑤

上述研究是探索性的。但也有研究认为，农民完全有能力承担“新农保”缴费并且可以自主选择缴费档次中的任何一个。⑥而且随着我国精准扶贫政策的深化，农户参保缴费的经济负担能力理应呈现增长趋势。同时，随着“新农保”及“城乡居保”制度的推广和深化，农户因为对制度缴费收益规则不了解而选择低缴费档次的可能性也在逐步降低。但实践中为何多数农户还是倾向于选择低档次参保缴费的行为策略呢？本文拟依托一线调研数据，考察“城乡居保”制度推行中农户缴费档次选择的行为逻辑，以及省、市、县、乡等地方政府在其中扮演的角色及其行为动机，为“城乡居保”制度的存续和制度优化提供新的视角。

二、农户低档次参保缴费档次选择及其行为逻辑

1.样本区域农户参保缴费的档次选择

为了考察“城乡居保”中农户参保缴费的档次选择，项目组于2015年7—10月对山东、湖北、新疆等分布在东、中、西三个区域18个县农村的农户进行了抽样调查。在农户样本抽样的选择上，项目组首先依据经济发展水平、人均收入、财政收入等指标，对2015年三个样本省的县市统计数据进行聚类统计分析，再根据聚类分析的分类结果，考虑地理位置等因素随机抽样要调研的县市。最终在上述3省各选取6个县，每个县根据乡镇总数，每隔3—5个乡镇选取一个，共选取3个乡镇，每个乡镇抽取35个调研样本。三个省份的入户调研共发放1890份问卷，回收有效问卷1635份。 抽样调查结果显示，41.12%的样本农户选择了200元及以下/年的缴费档次，51.23%的样本农户选择了300—400元/年的缴费档次，只有7.65%的样本农户选择了500元及以上/年的缴费档次。

2.农户低档次参保缴费选择的行为逻辑

“城乡居保”制度实质上是农户与各级政府签订的一个跨期兑现的合约。在这个跨期合约兑现的过程中，首先，农户会对制度模式的成本收益情况进行判定，涉及制度的财政补贴水平、财政补贴能否及时到位、参保未来总收益如何等方面的信任。其次，农户会对“城乡居保”制度的工作网络，包括制度经办人和经办机构的失信概率进行判断，涉及农户对各级政府，以及村支书和村主任、村养老保险经办员的信任程度等。再次，农户会对“城乡居保”制度的财务机制，包括制度筹资能力、财政补贴能否继承、参保费用“打水漂”的概率进行评判，涉及“城乡居保”缴费补贴制度的边际收益率、基金管理运营完善程度、个体死亡后财政补贴的最终归属等。

显然，农户在“城乡居保”制度中的参保缴费行为选择往往是其基于对参加制度的成本收益、自身的经济风险负担能力，以及对制度财务存续能力综合评估后的一种期待心理或行为。信任程度越低，其对制度的信心和预期越低，相应的参保缴费档次也会越低。样本农户在“城乡居保”制度中参保缴费行为及其行为逻辑。

（1）“制度模式信任”對农户低档次缴费行为的影响。 调研数据多项分类logistic回归模型的结果显示，样本农户若认为“参加城乡居保不划算”，其选择中档（500—900元/年）缴费的概率仅为低档（400元以下/人·年）缴费的0.23倍，其缴纳高档（1000元及以上/年）的概率仅为低档缴费概率的0.12倍。为何农户参加普惠制、广覆盖的“城乡居保”制度却感觉不划算呢？

首先，“城乡居保”制度对退休农民的养老风险分担能力偏低。在目前的“城乡居保”制度框架下，农民的基础养老金替代率（每月55—75元）仅为11%左右，而个人账户养老金（个人账户积累/139）即使按照最高缴费档次、最长缴费年限参保，个人账户养老金替代率也仅为10.87%。⑦在物价飞涨的情况下，每月100元左右的养老金对农村老人的养老经济压力分担作用有限。个体的养老负担依旧主要由个人或子女来负担，农民必然对各级政府是否有能力、有诚意对自己的养老问题负责心存疑虑。因此，在农村养老金替代率的作用有限的情况下，农户并非在经济上无法承担更高档次的参保缴费，也不是对“城乡居保”制度的受益规则不了解，而是对“城乡居保”制度对自己未来退休后养老风险的分担作用缺乏信心和预期。并且越是收入高的农户，可能对“城乡居保”制度金额有限的养老金补偿越不在乎，最终出现了收入越高、缴费负担能力越强的农户反而选择越低的缴费档次的行为悖论。

其次，“城乡居保”制度的参保缴费资金锁定周期过长。“城乡居保”制度要求45岁以下的参保人在缴费满15年或年满60岁后才能足额领取养老金。即农户要在缴费满15年或年满60岁后才能知道政府是否信守承诺兑现自己的养老保险待遇，整个博弈过程不平等、不可重复，并且具有强制性长期储蓄的属性。在强制性养老保险和私人储蓄收益率类似的情况下，个人必然偏好于流动性较强的私人储蓄。

（2）“工作网络信任”对农户低档次缴费行为的影响。 调研数据多项分类logistic回归模型显示，样本农户对“省、市、县级等地方政府的信任”“村支书与村主任的信任”每提高一个单位，其选择中档（500—900元/年）缴费的概率会比低档（400元以下/人·年）缴费的概率分别提高1.09倍、17.28倍。“城乡居保”制度经办人和经办机构的失信概率如何影响农户的参保缴费行为呢？

首先，“城乡居保”制度的碎片化和统筹层次过低影响了农户对省、市、县政府的信任及其参保缴费行为。实践中，各地“城乡居保”制度的缴费财政补贴差异很大，制度的碎片化情况比较严重。样本区域各个省、县、市不仅在缴费档次划分、个人缴费水平、地方政府补贴比例和补贴方式，以及养老基金的统筹层次、养老金计发办法、领取标准、经办机构方面存在差异，甚至在参保范围的规定上也不尽相同。制度碎片化不仅让农户对相邻县区之间养老金待遇标准高低不一不满意，更会让其为区域“城乡居保”制度的存续性（如“老农保”的半途而废）及未来制度整合（如由县级统筹调整为省级统筹）的风险担忧。更值得注意的是，目前“城乡居保”制度一般以县区级为管理平台和统筹单位，即制度模式、保障范围、缴费标准、补偿标准、资金调剂与运行等只是在县区级范围内保持统一。在农民对中央政府到省、市、县、乡等地方政府的信任层级递减的情况下，“城乡居保”制度的统筹层次越低，农户对县级政府和县乡级经办机构的失信概率，如未来更改养老金给付标准、挪用缴费资金等行为的预判越高。

其次，村支书、村主任等乡村基层干部对诸多中央政策文件并非完全被动的执行者，其往往出于自我利益考量而营造相当的“自主”行为空间。这些“自主”的行为空间可以体现在精准扶贫、村办经费使用、基层选举、村庄管理、低保救助名额分配、家族间利益纷争评判等诸多领域。因此，村支书、村干部公信力越低的区域，无论是出于不愿意间接帮助村干部完成本村农户高档次缴费参保率的政绩考虑，还是出于对村干部不信任的角度考虑，农户有意无意地采取了“抵制型”参保缴费行为策略。即越是村干部倡导的政策，其就越觉得其中有“猫腻”，进而选择低档次的缴费参保行为。

最后，“城乡居保”制度保费征缴环节的缺陷也会影响农户对村养老保险代办员的信任度和缴费行为。调研中发现，目前的“城乡居保”制度在农户缴纳保费后不打印缴费发票、不提供可以显示缴费及保费积累情况的纸质存折。参保农户由此产生的疑惑包括“我交给养老保险代办员的保费会如实上交吗”“是否会被挪用”“资金积累情况如何”等。

（3）“财务机制信任”对农户低档次缴费行为的影响。调研数据多项分类logistic回归模型显示，样本农户若认为“城乡居保缴费补贴制度不合理”，其选择中档（500—900元/年）缴费的概率为低档（400元以下/人·年）缴费概率的0.56倍。实践中，多数“城乡居保”制度中地方政府缴费环节财政补贴一般采用定额补贴的激励模式。一是“补入口”的“多缴多得”策略。样本区域在政策实践中往往规定100—400元/年的缴费档次的政府补贴为30元/年;500元及以上/年的缴费档次的政府补贴为60元/年。二是“补出口”的“长缴多得”策略，即强调缴费满15年以上的农户每多缴费1年，基础养老金提高2元/月。 农户对“城乡居保”制度的财务机制不信任也部分引致了农户的低档次参保缴费行为。

首先，“城乡居保”制度参保的“定额补贴”存在“累退效应”。其中，部分区域是在缴费100元/年的基础上，每提高100元的缴费额度，财政补贴都只提高5元，农户选择参保缴费档次越高，相应档次缴费的补贴边际收益率越低。部分区域则采取了“区间补贴”模式，即将缴费档次划分为几个区间，区间内的几个缴费档次采取同一标准的财政补贴。显然，无论是哪种模式，对参保人高档次参保缴费的激励性、引导性都存在明显不足。

其次，多数地区都明确规定，参保人死亡后，除政府财政补贴外的个人账户资金余额可依法继承，即高档次缴费参保后名义上挂在个人账户的财政补贴（补入口、补出口）未来还不一定归自己所有。在农村医疗卫生条件有限，以及近年来农村老人患癌症概率攀升的情况下，农户对自己最终是否能获得上述财政补贴心存疑虑。

三、地方政府“行政异化”对农户低档次参保缴费行为的强化

农户对制度模式、工作网络和财务机制的信心和预期，是影响其在“城乡居保”制度中参保缴费行为选择的关键。那么，在农户对“城乡居保”制度信任及其缴费行为策略的形成过程中，省、市、县等地方政府扮演的角色及其行为动机是什么呢？

在现有政府体制框架下，地方政府并无重要的政策创制权，其基本职能是政策执行，而基层政策的执行更复杂，对农户的行为和利益影响更直接。但是当地方政府内部的行为动力与上级政府的政策约束发生冲突时，就会出现地方政府背离应有的合法性角色而出现所谓的“行政异化”现象。⑧就“城乡居保”制度而言，农户选择高的缴费档次不完全符合地方政府的现期利益，进而引致了部分地方政府在“城乡居保”政策解读和执行中有意无意地强化农户低档次参保缴费的各种策略性行为。

1.农户选择高的缴费档次会放大对地方政府现期的财政补贴压力

实践中地方财政承担了对“城乡居保”制度进行“进出口双补”的责任。地方政府在制度的“补入口”方面的责任包括为引导农户参保缴费而给予参保农民的“缴费补贴”、为引导农户高档次参保缴费而给予的“多缴多得”补贴、对农村缴费困难群体代缴的补助资金。地方政府在制度的“补出口”方面的责任包括地方政府对超出国家规定的基础养老金标准的“支付补贴”、对长期缴费并超过一定缴费年限的参保对象给予的“长缴多得”补贴。

显然，无论是缴费环节的“补入口”，还是领取养老金环节的“补出口”，农户选择的缴费档次越高、缴费期限越长，地方政府分担的财政补贴负担压力越大。在“城乡居保”制度推行中对地方政府考核偏重“覆盖面”“参保率”，以及取消农业税后地方政府财政收入增加艰难的多重约束下，引导农户高档次参保缴费对地方政府而言，其现期的边际成本远远大于边际收益。

2.农户高缴费档次策略的政策溢出效应周期过长，不符合地方政府的现期收益

首先，农户选择高的缴费档次会为未来15年甚至更长年限以后达到60岁的老年群体提供生活保障，并在未来自己退休后才可能让自己的子女和地方政府受益。但地方政府在任期普遍为两届左右的背景下，其在现任期花费气力引导农户选择高缴费档次的行为明显具有“前人栽树、后人乘凉”的政策暗含，其行政总成本明顯大于行政总收益。

其次，部分财政有余力的省市县在重点补贴“入口”（个人账户缴费），还是补贴“出口”（领取基础养老金）的选择方面体现了行政主体追求个体效用最大化的逻辑。地方政府引导个人账户“多缴多得”的财政补贴是每年补贴一次，而对基础养老金的补贴则是每个月补贴一次，即补贴基础养老金带来的财政压力明显大于对个人账户补贴的财政压力。“城乡居保”制度设计的初衷也是中央财政重点补贴基础养老金，地方政府重点补贴个人账户以引导农户“多缴多得”，并最终建立“国家养老、家庭养老、自我养老”相结合的新型农村养老模式。但在政策实践中，部分财政有余力的地方政府却往往放弃自己的角色定位，宁愿部分重复扮演中央政府的角色去额外补贴农户的基础养老金。其根源就在于补贴现期支付的基础养老金可以增加现有领取养老金的老年人口群体的收入水平，在提高现期农村户均收入水平、拉动农村消费和县域经济增长、提高精准扶贫效果、获得更多的政治赞誉和晋升等方面都可以获得更多的溢出效应。反之，若对个人账户缴费“多缴多补”，则等待获得上述政策溢出效应的周期很长（获益者更可能是下一任领导），并且可能会产生“逆向”的收入再分配效应，即缴费档次越高的高收入农户阶层可能享受政府的财政补贴越多，但这些财政补贴对收入相对较高的农户而言，由此带来的拉动消费、提高扶贫效果等方面的政策溢出效应却很低。

在上述行为逻辑的驱动下，部分地方政府往往在“城乡居保”制度费用征缴过程中呈现出各种类型的“行政异化”行为。一方面，为了降低地方短期财政补贴压力，在政策宣传时策略性淡化高档次个人账户缴费的养老金收益，对农户高档次缴费参保的制度信任顾虑（如风险大、周期长、还不如存银行划算等）不做针对性宣传回应，不打印正规缴费发票等。另一方面，为了完成地方当年的征缴任务或“扩面”目标而采取简单化操作策略。具体包括只向农民倡导或提供“低档”的参保缴费选择、策略性利用由家人或邻居为外出务工人员代缴保费时引导其选择最低档次参保、利用村干部选择低档次缴费的“榜样效应”和一般村民的“从众心理”引导农户快速低档次参保缴费等。客观而言，上述行为策略在快速提高“城乡居保”覆盖面上确实起到了立竿见影的效果，但也为“城乡居保”制度未来的存续和支撑能力提升带来了潜在风险。

四、相关政策建议

1.提高地方政府政策执行的边际收益， 弱化“行政异化”动机

中央政府虽然对“城乡居保”制度的整体框架做了限定，但省、市、县级政府却负责制度模式、工作网络、财务机制的具体设计，并由以县区级政府为单位进行资金统筹。在政策实践中，只要地方政府，尤其是县级政府有足够的政治意愿，在不增加中央政府任何责任和资金负担的前提下，相关的政策举措仍可大幅度提高农户的受益程度⑨。因此，在地方政府治理目标多元化、“城乡居保”制度非营利性、个人账户财政补贴的政治溢出效应滞后等因素决定了地方政府和中央政府的利益并非完全一致的情况下，“城乡居保”制度必须提高省、市、县等级地方政府政策执行的边际收益。

首先，应调整目前中央政府负责退休农户的基础养老金补贴、地方政府负责农户的个人账户养老金财政补贴（多缴多补、长缴多补）的体制设计。具体而言，改由中央政府负责“主体比例”的基础养老金（如60%），省、市、县政府负责“辅助比例”的基础养老金（如省级政府负担20%、市级政府和县级政府各负担10%），省、市、县政府可以根据地方财政实力上调“辅助比例”养老金的水平，但不得低于中央政府规定的基准水平。中央政府原来负责的退休农民的全部基础养老金减去“主体比例”基础养老金剩余的部分（如40%），可以用来对参保缴费农户的个人账户进行“多缴多补”“长缴多补”的激励和引导。这样，中央财政支出并没有因此增加，地方也更有政治意愿通过补贴退休农户的“辅助比例”的基础养老金而获得拉动农村消费、提高农村平均收入和扶贫效果等多重财政补贴溢出效应。县级政府负担退休农户10%（或者更高）的“辅助比例”基础养老金也解决了中央政府负担退休农户全额基础养老金模式下县级政府对农村死亡退休人员申报不及时、不准确的审查困境。

其次，完善省、市、县三级政府及人力资源和社会保障机构的考核指标体系。在考核辖区“城乡居保”制度的覆盖面和参保率的基础上，酌情增加个人账户中高档次缴费档次比例增长率、农村居民养老金替代率提升比率等领域的绩效指标，并将考核结果纳入地方政府绩效评估或干部选拔考核的参考范畴。

2.调整“城乡居保”财政补贴模式，提升制度养老金替代率

相对于城镇职工和机关事业单位员工42%—90%区间的养老金替代率，“城乡居保”制度20%左右的养老金替代率亟待提升，这也是提升农户对“城乡居保”制度模式信任的核心。

首先，将农村基础养老金随着缴费年限增长补贴的“定额”模式，调整为与城镇职工养老保险制度类似的“定比”模式⑩，彰显国家帮助农户分担养老风险的信心和能力。如前文所述，补贴体制调整后的制度模式中由于中央政府只负担一定比例的基础养老金（如60%），再加上农村基础养老金的基数普遍不高，即使按照“定比”模式进行补贴，相对于原先由中央财政全额负担退休农户基础养老金的制度模式而言，中央财政的支出增幅并不会太高。

其次，将“城乡居保”制度的县区统筹层次升级到省级统筹。县区层次的资金统筹不仅制度模式不尽统一，基金也只能在狭小范围内调剂和统筹使用，提升制度整体的养老金替代率和制度信任也是有心无力。 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发 〔2009〕32号）曾明确指出：“随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次，有条件的地方也可直接实行省级管理。”这已经为“城乡居保”制度统筹层次的调整指明了方向。

再次，应明确个人账户中“多缴多补”“长缴多补”的财政补贴部分归个人所有，并在个人死亡后可以由子女合法继承，尤其在个人账户的财政补贴由中央财政负担的条件下，以提升农户对“城乡居保”制度的整体信心和预期。

3.完善立法和信息查询系统，提升制度的工作网络信任度

工作网络是“城乡居保”制度宣传动员和缴费管理的实际主体，在通过反腐倡廉、政务公开等手段提升各级地方政府公信力的基础上，也应该通过信息技术和立法等手段，提高农户对“城乡居保”制度的基层工作网络的信任度。

首先，建立广覆盖的“城乡居保”缴费和资金存余查询系统。实践中农户在乎的并不是参保缴费是否开具发票，而是对自己参保缴费的明细以及缴费资金的去处存在质疑。建立这一查询系统，农户可通过养老保险信息系统便利地查询家庭月度缴费明细、历史缴费汇总、财政补贴汇总等现期和历史累计数据，村干部和养老保险经办员的保费收缴工作也变得更加方便。

其次，通过社会保障费改税、农村社会保障立法等路径，打消农户对“城乡居保”制度“先推后废”、退休金标准中途降低等方面的顾虑，整体提升农户对“城乡居保”制度的信心和预期。

注释

①李珍、王海东：《基本养老保险目标替代率研究》，《保险研究》2012年第2期。

②姚俊：《理性选择、外部激励与新农保连续性参保——基于四省的调查》，《中国人口科学》2015年第4期。

③张朝华：《农户参加新农保的意愿及其影响因素——基于广东珠海斗门、茂名茂南的调查》，《農业技术经济》2010年第6期。

④常芳等：《新农保实施现状及参保行为影响因素——基于5省101村调查数据的分析》，《管理世界》2014年第3期。

⑤邓道才、蒋智陶：《知沟效应、政策认知与新农保最低档次缴费困境——基于安徽调查数据的实证分析》，《江西财经大学学报》2014年第1期。

⑥邓大松、董明媛：《新农保”中农民缴费能力评估与影响因素分析——基于湖北省试点地区的调研数据》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第4期。

⑦张华初、吴钟健：《新型农村社会养老保障财政投入分析》，《经济评论》2013年第2期。

⑧黄立：《行政行为异化的经济分析》，《云南行政学院学报》1999年第6期 。

⑨张广科：《新型农村合作医疗：农民如何才能真正受益——基于县级政府政治意愿与能力的实证分析》，《中国行政管理》2008年第10期。

⑩定额模式是缴费满15年后，每多缴费1年基础养老金每月增加2元;“定比”模式则是缴费满15年后，每多缴费1年基础养老金每月增加1%。

责任编辑：海 玉 澍 文