改革开放四十年来我国“三农”政策变迁研究综述

2019-04-01李林阳耿改智

现代交际 2019年4期

李林阳耿改智

摘要：在改革开放四十周年之际，通过对1978年至今我国“三农”政策几次变迁的梳理，发现国内学者有关“三农”政策的讨论主要集中在家庭联产承包责任制、加入WTO前与后、农业税取消的前后、金融危机背景下的农村金融建设和财政支农政策、土地流转政策以及农村现代化与乡村振兴战略这几个方面，探寻其中的政策走向，为我国今后“三农”政策的制定提供参考。

关键词：“三农”政策综述变迁

中图分类号：F329 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）04-0221-03

习近平总书记在党的十九大报告中提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何解决与我国九亿多农民息息相关的“三农”问题有关的矛盾是解决我国主要矛盾的重中之重。而且，十九大报告明确要求实施乡村振兴战略，并将其作为建设现代化经济体系的六项主要任务之一进行专门部署。2017年12月召开的中央经济工作会议将实施乡村振兴战略作为围绕推动高质量发展需要做好的8项重点工作之一。中央农村工作会议明确要求“走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。

“三农”问题不仅仅是经济问题，同时也是社会问题、政治问题，近年来引起了各方学者的关注。林毅夫（2003）在农民收入增长放缓、城乡收入持续拉大的背景下，认为“三农”问题的核心是农民问题，要从农村基础设施、农产品流通市场和创新机制体制建设等方面解决“三农”问题。[1]赵忠生（2012）以“能力支配资源理论”为分析框架，分析指出，农民的权益与能力是“三农”问题的核心。[2]对于如何解决“三农”问题，社会各界也纷纷发声。韩俊（2013）提出，解决“三农”问题已经到了一个攻坚阶段，需要赋予农民土地使用权、收益权、自由转让权等更多的土地权利，构建公共服务体系、支持农民自由迁往城市、建立普惠性农村金融体系。张义博（2015）在我国进入中高速增长的新常态下认为，推进农村一、二、三产业融合发展以加快农业现代化建设。[3]李国祥（2016）认为，推进一二三产业融合发展要加快农业供给侧结构性改革，延伸农产品加工产业链以及发展乡村旅游等方面展开。[4]随着互联网在农村覆盖面积的扩大，“互联网+三农”的新型产业格局应运而生。曾亿武等（2016）通过多案例分析发现，以特色农产品为基础的农产品淘宝村的建立有利于增加农民收入，促进农村经济发展。

今年是我国改革开放40周年，回顾我国自改革开放以来的“三农”政策变迁过程，为我国今后“三农”政策的制定提供参考。

一、农业政策变迁综述

（一）1978—2003年改革開放后我国农业政策调整

1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行“分田到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制（大包干），这是我国农民的一次创举。自此以后，中国拉开了改革开放的大幕。

1.有关家庭联产承包责任制的研究

林毅夫（1992）通过实证研究测定了家庭联产承包责任制前后农业生产率的变化，研究表明：生产率的提高大部分源于家庭联产承包责任制这项制度创新。

林毅夫等（1992）通过分析1978～1990年改革开放后我国三农所取得的成就并发现，80年代末期出现的政府财政负担过重以及农民收入下降等问题。详细分析问题成因后，给出了90年代农村改革总的目标，即要形成农民高兴、政府满意的发展环境，要通过发育农产品市场和要素市场，使农民能够不断按需求结构、地区比较优势的变动调整产业结构。[5]

郝艳（2014）通过分析我国改革开放以来，农业政策对农民收入的影响。分析认为，1978—1984年的农业政策大幅度提高了农民收入，数据表明，从1979年起始，政策面上不断提高基本农业产品的收购价格，平均提高幅度是17%，这直接导致了农民收入的增长。统计表明，在排除物价上涨因素后农民收入实际增长了1.5倍（同期城镇居民收入增长数字仅为0.6倍），该时期农民收入的增长速度达到了城镇居民收入增长速度的2.5倍，农民收入增加显著。1985—1992年期间的农业政策发生明显变化，由以往的农村改革为中心转变为以城市为主体和中心的改革，重工轻农政策的复归，导致农业投入减少，减缓了农民收入增速。数据显示，1986—1992年间农民收入仅增长了0.25倍，这是农业政策目标调整导致的直接结果。20世纪90年代以来农业政策的调整，虽然国家加大了农业投入，提高了粮棉收购价格，使粮食、棉花生产获得连年丰收，但农民收入增长幅度明显放缓。文章在第四部分结合党的十八大及十八大三中全会精神对未来农业政策调整做了展望。[6]

2.有关加入WTO前后农业政策调整的研究

柯炳生（2002）在我国加入WTO的历史背景下，运用统计分析的方法，对我国农业受到的影响做了分析，分析表明：总体上我国农业受到的影响至少表现在5个方面：进口、价格、收入、生产和就业;同时针对这些问题给出了政策建议：政府应该充分利用WTO政策，加快推进粮食流通领域市场化改革，将原来对粮食流通领域的补贴转变为生产领域直补，保证农民收入不下降，还要加强政府对农村基础设施的建设;粮食生产企业应当自强，树立竞争意识。[7]

温铁军（2006）针对我国加入WTO过程中在农产品贸易上作出的让步，分析了让步对农业生产、农民收入、农村就业的影响。分析表明：我国作出的让步有利于我国土地资源短缺的沿海发达地区的农业结构调整，有利于国内竞争力强的农产品出口，有利于吸引外资投入农业领域;但是会造成我国农民收入下降，对我国粮食安全造成为威胁，同时对解决本已十分严峻的农村劳动力就业问题提出了更大考验。[8]

（二）2004—2018年取消农业税后我国农业政策调整

从2000年提出粮食直补的政策构想，到2004年全国实施，用了五个年头，先后经历了改革方案酝酿（2000—2001年）、试点（2002—2003年）和全面推广三个发展阶段。这意味着，在我国沿袭两千年之久的这项传统税收的终结，也意味着我国农民迎来了一个全新的时代。

1.取消农业税前后的政策调整的研究

李成贵（2005）面对当时的倍受政府和社会关注的三农问题，提供了一份较为集约和深度的个人思考，他提出，解决三农问题要从以下几个方面着手：（1）要实现由城乡二元分割向城乡协同治理的转变，赋予农民参与治理的权力;（2）推进农村市场化改革，提高资源配置效率，并且要减少政府控制，增加公共服务;（3）改革户籍制度，提高农民素质。[9]

周应恒等（2009）运用全球贸易分析模型（GTAP），以2001—2006年相关数据为观测值，实证分析了2001—2006年农业政策变化所带来的影响，模拟结果显示：取消农业税、“四补贴”政策对粮食增产和农民增收有比较明显的效果，但粮食增产受到价格波动的影响更大;由于WTO规则的限制，“微量允许”措施对粮食增产的作用最大不会超过9%;国内粮食价格的上涨会在几年时间内持续扩大“微量允许”的使用空间，这使得政策的使用具有更大的弹性。[10]

李玲子（2013）运用理论分析和實证检验相结合的方法，对农业税取消前后河南省农民收入情况进行分析，分析表明：农业税的取消确实对河南省农民收入产生了促进作用，并对税费改革后进一步提高农民收入提出了政策建议。[11]

2.金融危机背景下的财政支农政策和农村金融政策的研究

马丽华等（2010）通过分析我国现阶段农村金融机构的发展现状，认为中国新型农村金融机构注册门槛低，金融机构之间资金实力不足，来源不稳定，农民对其认同度低，监管和控制风险能力低等特点。分析认为：我国农村金融机构建设应当控制风险，严格金融机构准入机制，发展生态，使新型农村金融机构能够可持续发展，还要从法律角度提供保障，健全新型农村金融机构相关法律法规，使我过农村金融机构建设迈上新台阶。[12]

杨晓娟等（2012）在我国农业保险不断发展的背景下，从农业保险的作用、现状、模式、产品种类、需求和费率厘定等几个方面，分析了我国农业保险的现状及存在的问题，研究发现：我国农业保险规模发展快速，保险经营者快速增加，但农业保险法律法规不完善，农民缺乏保险意识，农业保险供求失衡等问题亟待解决，为农业保险在我国的发展提供参考。

叶初升等（2016）采用实证分析方法分析我国农业财政支出对农业绿色生产率的影响，研究认为：当前我国农业财政支出长期来看有利于提高农产品产量，但加剧了污染物的排放，可能导致农业生产环境遭到破坏，进而对农产品质量产生不良影响。文章给出了应对措施：（1）增加对农业的财政支持，完善财政支农结构;（2）要把财政支农与绿色农业生产相挂钩，确保粮食生产质量与粮食安全。[13]

3.土地流转政策

刘卫柏等（2012）基于家庭联产承包责任制导致的分散经营的弊端，考察了我国各地区对于流转土地承包经营权多种形式的探索，把我国现阶段土地流转分为五个部分：即互换、出租、转包、土地股份制、土地参股，进而对这些现象进行分析，分析认为：应该对土地流转的用途进行规范管理，明确土地产权，推动土地流转制度创新与保障体系建设。

卢泽羽等（2015）回顾并分析了我国土地流转的历史及特点，认为：随着几年来国家出台的一系列土地承包经营政策，农村土地流转改革深入推进，应加快土地流转规范化管理，建立相关法律政策，加强宣传，让更多农民积极参与到土地流转中，完善农业保险对土地流转的保障，培养土地流转管理人才等措施稳步提高我国现代化农业建设水平。

4.农业现代化与乡村振兴战略

魏延安（2018）在2018年中央一号文件出台后对该文件作了分析，分析指出：与往年“一号文件”重点安排当年的“三农”工作不同，今年的“一号文件”将开启对我国今后发展影响深远的大战略——乡村振兴。作者进一步指出，在该文件的引领下，我国三农有了明确的未来道路，我国新时代乡村发展的新格局即将开启，我国将开创小农经济与现代农业有效对接的新道路，农民增收新空间将得到深度和广度上的有效拓展，古老的乡村文明将在新时代实现传承和复兴。

张军（2018）首先对历史上乡村建设与发展理论上的讨论，表明了乡村振兴的价值与重要性。再对乡村振兴国际实践回顾，作者指出，发达国家在工业化和城市化进程中对乡村发展的认识和积累的建设经验，可以为我们认知乡村价值、促进乡村振兴提供学习与借鉴。文章接下来对我国中华民国时期和新中国成立以来乡村改革与发展进行回顾，进一步强调了“三农”问题在我国的重要性与价值。最后建设性地提出了乡村振兴的若干措施：制定相关法律法规、编制振兴规划、建立健全组织机构、创新体制机制，是实施乡村振兴并保障其顺利和可持续发展的基础。[14]

二、简要的评论

纵观我国改革开放40年来的农业政策，以2004年取消农业税为界分为两个阶段。

一是改革开放到取消农业税阶段。改革开放前由于我国特殊的历史情况，农产品统购统销、工农产品价格剪刀差、城乡二元户籍等制度将农村剩余不断提取到工业建设中，这虽然使我国迅速建立了重工业体系，但也使得农民利益严重受损。改革开放的头几年，由于家庭联产承包责任制在全国不断推开，政策不断向“三农”倾斜，大幅度提高农产品价格，这使得农民收入显著增长，平均年增长1.5%，是当时城镇居民收入增长的2.5倍。[6]一直到1986年，政策再次向工业倾斜，彼时的农业投资相继减少，农民收入增长放缓，这与我国不断推进的改革开放有关，决策层希望农产品进一步市场化，脱离计划生产的枷锁。一直到20世纪末，国家都对农民的重视不够。2002年我国加入WTO，虽然使得我国拥有了更广阔的市场环境，但为了适应WTO规定，进一步拉大了农村居民与城镇居民的差距，同时加大了农村就业压力。这一阶段，虽然我国实现了粮食的稳定供给，农民收入有所提高，但与城镇居民相比仍然有较大差距，“三农”问题面临诸多矛盾。

二是取消农业税到改革开放40周年的今天这一阶段，政策不断向“三农”倾斜。开始的取消农业税，解开了禁锢在我国农民两千年之久的枷锁，农业税的取消对农民收入的提高有促进作用。[11]接下来在2008年金融危机的背景下，我国加快了与“三农”有关法律的出台，加快了建立农村金融的步伐，同时在财政政策上加大力度支持“三农”，这些政策使得“三农”更加健康快速地向前发展。接下来学者的讨论较为集中在土地流转政策上，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革有利于我国农村土地更加有效利用，有利于提高粮食产量，有利于保障我国粮食安全。中央“一号文件”连续多年都将焦点落在了“三农”问题之上，今年的中央一号文件也不例外，“一号文件”紧跟十九大步伐，继续强调乡村振兴战略的重要性与紧迫性，为解决“三农”问题作了全面部署。这一阶段，虽然农村居民收入仍然达不到城镇居民的收入水平，但二者增长率的差距在逐步减少，相信在不久的将来，农业会成为有奔头的产业，农民会成为有吸引力的职业，农村会成为安居乐业的美丽家园。

我国改革开放四十年的农业政策，可以发现由于内外环境的不断变化，国家一直在积极调控，在某个时期可能会注重非农产业，在另一时期则会注重农业。只有城乡均衡发展才会使每个人都踏进小康的大门，才会如期实现两个一百年奋斗目标。

参考文献：

[1]林毅夫.“三农”问题与我国农村的未来发展[J].农业经济问题，2003（1）：19-24+79.

[2]赵忠升.“三农”问题的核心：农民的权益与能力[J].农业经济问题，2012，33（11）：59-66+111.

[3]张义博.农业现代化视野的产业融合互动及其路径找寻[J].改革，2015（2）：98-107.

[4]李国祥.农村一二三产业融合发展是破解“三农”难题的有效途径[J].中国合作经济，2016（1）：32-36.

[5]林毅夫，胡庄君.中国家庭承包责任制改革：农民的制度选择[J].北京大学学报（哲学社会科学版），1988（04）：49-53.

[6]郝艳，党夏宁.改革开放以来我国农业政策概述[J].新西部（理论版），2014（17）：57+63.

[7]柯炳生.加入WTO与我国农业发展[J].中国农村经济，2002（1）：4-13+29.

[8]温铁军.WTO与中国农业农村农民问题[J].经济前沿，2006（Z1）：9-10.

[9]李成贵.解决三农问题的基本思路和政策方向[J].中国农史，2005（2）：108-116.

[10]周应恒，赵文，张晓敏.近期中国主要农业国内支持政策评估[J].农业经济问题，2009，30（5）：4-11+110.