美国公立研究型大学内部治理的决策与协调机制

张熙 杨颖晨

摘 要：作为美国公立研究型大学的典范，伯克利加州大学建立了较为完善的内部治理体系，包括不同主体的权力分配及相应的决策、协调与评估机制。在具体实践当中，公立大学的内部治理往往是更具动态性和层次性的过程，涉及外部政治与社会环境、学校发展方向以及不同利益群体之间的复杂关系。通过对伯克利内部治理的制度安排和典型案例的分析，可以更好地理解美国公立大学治理的制度特点与现实问题。

关键词：大学治理;伯克利加州大学;治理机制;案例分析

作为美国顶尖的公立大学之一，伯克利加州大学（以下简称为伯克利）在其历史发展过程中建立了较为完善的共同治理制度，其中不仅包括董事会、校长和教师等群体共同参与的决策过程，还有一套完善的协调与监督机制。伯克利的内部治理本质上是一套协商式的民主参与模式，其核心基础是董事会决策与校长领导，而突出特点是教师通过学术评议会等机构广泛参与大学各项政策的制定与评估。除了评议会等正式组织机构外，教师还可以通过其他非正式渠道参与学校治理的相关讨论。尽管这种制度安排也经历了不少考验乃至争议，但总体而言的确为伯克利的科学决策和卓越目标的实现打下了坚实的制度与文化基础。

一、伯克利加州大学的治理结构

目前，加州大学系统主要包括学校董事会、校长及校长办公室、学术评议会、十个分校、三个国家实验室和若干附属机构。加州大学的治理结构特点：在单一董事会的下面，有两套主要治理机制，一是在坚持“同一个大学”理念的基础上，各分校实行高度自治;二是指教师群体通过评议会积极参与大学的治理。[1]作为加州大学的分校，伯克利的治理结构是由加州大学董事会、分校校长及行政部门、分校评议会三部分组成。董事会从宏观上把握学校发展的方向和脉络，校长作为首要执行官员执行董事会的决议并协调校务工作，学术方面的事务则交由评议会处理，确保大学教学与科研的协调发展，使学术权力与行政权力充分发挥各自的优势。[2]诚然，伯克利的成功还取决于其他因素，但科学合理的治理结构为大学的稳步发展提供了基本保障。

（一）董事会

加州大学实行单一董事会制度，各分校没有设分董事会。校董事会（Board of Regents）是依据加州宪法成立的、受公众委托管理加州大学的信托机构，是加州大学的法人代表和最高权力与决策机构，代表州政府和社会对加州大学进行管理和监督，其权力主要包括任命加州大学校长和各分校校长、批准财务预算、筹措与分配资源、审议和批准大学重要政策等。董事会共有26名成员，其中包括7名当然董事（州长、副州长、众议院议长、公共教育监督官、加州大学校友会主席与副主席、加州大学现任校长），18名由州长委任并由议会审核通过的委任成员，以及享有完全参与权的1至2名教员与学生代表。[3]

大学董事会常设一系列专业委员会，包括合规和审计委员会、薪酬委员会、教育政策委员会、财务委员会等。经董事会授权，校长或董事会主席可以任命产生特别委员会。上述每个委员会可以根据工作需要设立小组委员会，以服务于特殊目的。根据章程规定，各委员会并不具有对处理事项的最终决议权，它们行使的往往仅是建议权，而对任何事项做出决议并采取行动的权力由董事会保留。对于呈递给董事会的事项，董事会以多数票通过的方式来决定;对于章程或常规效力中止问题，则需要董事会三分之二以上的成员投赞成票，方可通过。

（二）校长与行政职能部门

加州大学董事会章程规定：“校长是加州大学的行政首脑，对大学各项事务管理和运行拥有全部权力，担负除秘书长、首席投资官、董事会总顾问、资深副校长、首席合规和审计官以外的全部责任。”[4]就伯克利分校而言，作为大学的最高行政领导，校长需要处理好学校内部教师、行政人员和学生之间的复杂关系，保护学术自由并维持高质量的教育与学术研究。因此，大学校长的角色更多被认为是协调者或调动者。除了校长之外，还有7位副校长和1位执行副校长兼教务长分管预算与财务、基建与后勤、教学与科研、经营与管理、学生事务、外事与校友工作等等。此外，行政管理系统还设立多个行政委员会，由分校长、副校长、院长、教师和学生组成，不仅人员构成灵活多样，组织章程和议事程序也十分完善，工作范围涉及学校管理的方方面面，这些不仅是行政管理系统的延伸，同时也是伯克利共同治理结构的重要组成部分。

（三）学术评议会

加州大学评议会主要有两大机构组成：学术委员会和代表大會。一般来说学术委员会也被看成是学术评议会的执行机构，其成员由学术评议会下设最重要委员会的主席和各学术评议会分部主席组成，学术委员会的主席和副主席由选举产生，在大学董事会也有席位，但是没有投票权。代表大会主要负责学术政策的审议和批准，可被看作是学术评议会的立法机构，其成员从十个校区的评议会中广泛选举产生。加州大学各分校的评议会即评议会分部的结构和总校类似，下设多个专业委员会，如伯克利的评议会共有29个委员会。按照加州大学董事会章程规定，大学评议会对制定招生录取条件、学位授予标准、课程与教学方案、评议会组织与成员资格等方面拥有审核评估和政策建议的权力。此外，在教师聘任和晋升方面，评议会也有很大的话语权。而在大学治理的其他领域，如重大规划、财务情况、后勤服务、基础设施等，行政部门也会将相关情况通报评议会并征求意见，但后者在这些非学术事务领域的影响力远不如之前几个核心领域。

二、内部治理的协商与决策机制

（一）民主决策机制

1988年，加州以立法的形式确立了大学共同治理制度的合法性。在共治的结构下，各利益主体共同参与决策。通过广泛参与和充分协商，不仅可以提高决策的科学性，还可以减少和缓解各种冲突的发生。伯克利的内部重要事项一般经各级评议会讨论后，向院长和校长提交意见，最终由董事会批准实施。此外，评议会还通过推选教师代表参加各类行政委员会，参与学校的民主监督与管理。以批准本科专业学位的决策过程为例，多数情况下开设新学位在伯克利都是由教师成员提议的。首先，教师提交意见书至学院执行委员会审查批准。执行委员会对计划资格、学术连贯性、学位专业化、生源前景是否符合学院要求进行审查。经学院批准后，院长须将报告给相关教务长审核，教务长将意见寄给教育政策委员会并协调评议会审核相关事宜。最后，评议会及相关教务长都批准后，意见书提交给副校长，副校长将预算支持说明书寄给总校长办公室和学术副校长审核。新学位的名称需经总评议会和董事会等核心部门批准，分校长办公室将新开设本科学位计划列入教学计划目录和专业学位表中。

伯克利的共同治理结构为教师参与政策制定提供了平台，进而形成一种民主参与的治理文化与集体责任感。如果教师不能有效参与学校治理，不仅会降低决策的代表性和有效性，而且容易导致教师群体和行政人员之间的疏离和对立。总而言之，伯克利的教师群体对大学的内部治理有很大的发言权和影响力。教师通过评议会向董事会和行政机构就院校政策及程序问题提出建议，其根本目标在于促进科研和教育事业的发展。

（二）沟通协调机制

由于各参与主体的利益诉求不同，大学运行过程中时常会有冲突发生，因此需要建立高效健全的协调机制。在伯克利，各利益主体可以通过协商来化解争议和纠纷，其中最主要就是加州大学总校的协调作用及校长与评议会间的协调作用。[5]加州大学总校的主要职责是制定一些宏观政策并协调分校间的发展，对于分校的内部管理较少干涉。由于总校的存在，可以实现校际的资源共享，使有限的资源得到最大的发挥，同时审议各分校财务预算，监督重大开支，并协调和沟通分校教师与行政工作。此外，在董事会的领导下，加州大学总校长负责与州政府制定大学发展规划，如大学对加州经济、高等教育的责任，大学与公共关系等。在加州大学总校中，各分校的事项都是通过总校长办公室处理，伯克利校长不与加州政府直接沟通。总校长办公室有专门的司法和行政人员，他们更擅长与州政府打交道。一方面相当于挡箭牌的作用，使分校免于州政府的直接干预或产生矛盾，同时也为大学与政府之间架起桥梁，协调各分校与其他公共机构之间的关系。

在伯克利内部，重要的就是评议会与以校长为首的行政机构之间的相互协调。分校长作为伯克利评议会的主席，可以缓解学术权力与行政权力冲突的产生。首先，校长在参与主持评议会的同时可以审议、平衡各利益主体的意见，最终进行决策。其次，由于评议会下设多个专业委员会，几乎涉及大学内部治理的各个方面，不仅可以就相关问题直接向校长和董事会提交政策报告，在处理重大复杂问题时，还会与行政部门及其下设委员会进行合作或成立联合委员会。此外，在学校管理或决策中出现不同意见时，校长还可以通过非正式渠道与评议会成员接触，例如伯克利著名的教授俱乐部，它是教授和大学行政官员进行各种活动的场所，利用就餐时间进行三五人的碰头会之类的非正式的讨论。这使教授有更多机会成为校长进行学术决策的参谋，也有利于构建更加灵活的、相互信任的治理文化。

（三）监督评估机制

为保障教育与学术质量，伯克利建立了完备的内部监督机制，可以及时发现学术和行政管理中出现的问题，并采取积极有效的措施加以解决。在伯克利的内部监督中，最重要的就是由教授评议会负责的院系和学科评估，评议会章程中明确规定了评估委员会的职责与权力。他们将评审意见提交分校长或学术副校长来做最终决策。如果学术副校长对最终评审结果有疑义，学术副校长需要与各评审专家沟通，提供支持其决策的信息。2002年，伯克利对物理系进行了院系评估，评估委员会的两位主评委都是物理领域的权威专家。评估中发现在过去的十几年内有多位终身职位的教授相继离开该系。评估报告建议，校方应采取有效措施，改善实验室设备及办公条件，给予教授良好的学术研究环境。对于评估结果，物理系也并不是完全贊同，但通过评估确实可以发现问题，这对于大学长期维持卓越的品质是至关重要的。除了院系评估外，伯克利还有不定期课程评估、教师工资评估、学术项目评估等等。在就这些问题进行评估时，学校往往还要建立专门的评估委员会或评估小组，在需要时其成员由校长直接任命。这些自我评估机制是伯克利内部监督机制的重要组成部分，通过评估可以更加了解各院系的现状，分析存在的积极因素和消极影响，并制定今后的发展方向，对大学教学和学术研究有很好的促进作用。

三、典型案例分析

作为美国公立研究型大学的典范，伯克利建立了较为完善的治理结构和健全的决策、协调与评估机制。然而，大学治理的实践是一个更具动态性和层次性的互动过程，特别是学校发展规划、校长选聘、系科调整、招生政策等重要且敏感的问题，更是直接反映出大学治理过程中外部环境、学校自身以及不同利益群体之间的复杂关系。因此，相比于结构化的制度设计，具体的案例分析能够为我们理解美国大学治理问题提供更加丰富深入的视角。

（一）教育学院的存废之争

20世纪80年代，伯克利曾对是否关闭教育学院进行了长达四年的审查、评估和讨论。学校的学术规划与项目审查委员会（APPPRB）认为，教育学院作为专业学院（Professional School）在培养中小学教师与开展学术研究方面都存在较大问题，如学院内部的系所各自为政，教育研究和教师教育相互分离，盲目模仿其他社会学科而欠缺独特的研究范式，专业排名与学科声誉较低，教师教育落后于加州州立大学，PHD和EDD项目定位与特点不清晰，缺乏院校研究和跨学科研究，等等。[6]经过相关委员会讨论，伯克利学术评议会向校长和董事会提交报告并建议关停教育学院。然而，校长海曼（Ira Michael Heyman）认为此事应当更加慎重并成立了特别小组，专门探讨教育同时作为学科和实践领域在伯克利应当如何建设和发展。他相信作为顶尖的公立大学，伯克利应为美国基础教育改革和培养高水平师资做出应有贡献，而保留教育学院的实体编制更有利于实现这一目标。此外，如何重新安置和分配学院的教师也是一个难题，因此校长最终决定对教育学院进行改革整顿而不是撤销。

（二）信息管理学院的建立

20世纪90年代初，伯克利学术评议会在对图书与信息学院进行例行审查时指出，该学院缺乏长远学术规划、获得外部资金能力较差且图书管理专业的质量不高，建议任命一位临时院长并对学科发展进行重新评估与规划。在此过程当中，学院教师向学校提交了一份规划报告，认为应当将学院发展重心从传统的图书馆学科转向信息管理，强化学术研究的基础并开展与其他院系的合作。[7]分管专业学院的教务长联合学术评议会成立了特殊评估小组并对该报告进行了审核，肯定了信息科学研究在伯克利的重要性并指出了当前问题的严重性，认为有必要对学院进行调整和重组。由于当时学校面临财政紧缩的问题，而改组并成立新的学院需要筹集并分配资源，因此学术评议会和行政部门联合成立了专门的学术规划委员会（APB）来筹划相关事宜。1993年，委员会关于成立新的信息管理与系统学院、正式院长人选以及招收硕博士研究生等建议得到学校和董事会的批准。尽管在此过程中，有人就撤销图书馆学院向加州大学总校和州政府提出抗议，但由于加州大学拥有法定自主权，政府认为学科和院系调整属于学校自治范畴，并未对伯克利进行任何干预。

（三）ELC招生政策的制定

20世纪90年代，反对《平权法案》的呼声愈发高涨，加州大学董事会于1995年通过《董事会决定SP-1》和《董事会决定209法案》，宣布从1997年起加州大学在招生政策中将不再考虑种族、性别等因素。[8]1996年，加州通过《209法案》，禁止大学在招生中考虑上述因素。这一改革导致加州大学“弱势”群体入学率显著下降。从大学内部治理来看，制定和评估招生政策原本是董事会授予学术评议会的权力，然而，在外部政治环境和利益群体的复杂博弈中，尽管校长和评议会对相关法案持保留态度，但招生政策的改革仍然需要在更广泛的层面进行协调。为了在加州法律和董事会决策的框架下尽可能兼顾卓越与公平，伯克利采用“地方合格性标准”（ELC）的办法录取学生，将学生在高中时期综合成绩的排名作为录取的主要衡量依据。这样既反映了学生的学业水平，也考虑了就读学校和周围环境等机会公平的因素，从而使少数族裔和就读于质量较低的公立学校的学生获得更多进入伯克利学习的机会。由此可见，尽管公立高校在内部治理中拥有较大的自主权，但在诸如招生政策等牵涉教育公平的领域，也需要权衡政治环境和外部利益者的诉求。

（四）总校与分校关系的争论

加州大学总校和分校间的权力博弈是始终存在的，并在当前的治理危机中得到了突显。加州大学系统中，总校的核心职能也是核心优势在于代表十所公立研究型大学向政府争取更多的资助与拨款。但是政府资助的大幅削减意味着总校的失职和功能的失调，为总校带来严重的合法性危机。面对危机与挑战，各分校需要充足的自治权与灵活性来扩充经费来源、提高校园运行效率，也需要在录取人数、学费等方面拥有更大的自主权。[8]但是，董事会限制了分校在筹款、学费、人事政策等方面的灵活性，阻碍了分校的“开源”和“节流”。各分校不得不提高学费、增加非加州学生的比例、限制研发经费，[9]也因无法适时提高教师薪水而面临教师流失、部分学科排名下降的窘境，引发各方不满。于是，校董事会首当其冲，各种改革建议的焦点也针对单一的董事会制度。例如在2014年，当时的伯克利校长柏吉诺（Robert Birgeneau）和其他校领导建议在各校区建立分校董事会，将董事会权力部分地下放给分校董事会，他们认为分校董事会将能更有针对性、更有效地应对分校面临的具体危机和挑战，这种混合模式更适用于如今庞大而复杂的大学系统。[10]质疑校董事会的权力，实质上是在质疑总校与分校的权力分配，质疑加州大学系统的治理结构。正如帕特里夏·佩尔费雷（Patricia A.Pelfrey）所指出，如今的争论可以归类为两种观点，一种认为坚持“同一个大学”理念是解决当前内外危机的前提，另一种则将当前的大学系统视为分校继续发展的障碍，打破大学系统的统一性是解决危机的前提。[11]

四、结论与启示

如果说大学治理的核心在于决策的制定，那么决策科学性与合法性显然是治理问题的重中之重。科学决策的难度往往在于学校内外部多重因素交织带来的复杂性，而决策的合法性主要取决于决策程序的设计特别是民主参与的程度。伯克利加州大学在其共同治理的实践过程中建立了一整套较为完善的决策机制与治理文化，为大学的科学与民主决策提供了制度保障。另一方面，在决策制定和政策实施过程中，还需要进行各种协调、监督和评估，在确保决策实施质量的同时，尽可能减少和缓解各种冲突和矛盾。在治理实践当中，从伯克利的几个典型案例可以看出，公立大学的治理过程涉及多方面利益，是一个多层次互动与协调的过程，期间也难免出现争议甚至冲突。因此，评议会的审查评估与政策建议、学术与行政部门的密切合作、校长的领导能力以及董事会的宏观决策是伯克利在面临和解决重大问题时的制度与能力保障。

参考文献：

[1]King J C.Change and governance at the university of California：Comparative Case Studies[EB/OL].[2018-04-25].https：//cshe.berkeley.edu/research/university-california-history.

[2]李宏伟.国外大学治理模式研究[D].东北大学，2010 ：45-46.

[3][4]张继明.美国加州大学治理结构管窥——基于《加州大学董事会章程与常规》文本解读[J].高校教育管理，2015，9（3）：69-72.

[5]李威，查自力，等.美国加州地区高等教育公共治理结构的特征研究——基于州教育法案和大学章程的分析[J].现代教育科学，2016（1）：139-144.

[6]Douglass J A.Shared Governance at the University of California：An Historical Review[EB/OL].[2018-05-01].http：//cshe.berkeley.edu/publications/docs/PP.JD.SharedGov.1.98.pdf.

[7]UC Berkeley School of Information：Proposal for a School of Information Management andSystems[EB/OL].[2018-05-01].https：//www.ischool.berkeley.edu/about/history/proposal.

[8]Tolbert C J.The Color Bind：Californias Battle to End Affirmative Action[J].American Political Science Review，1999，93（4）：305-970.

[9]James A Hyatt.“Restructuring Public Higher Education Governance to Succeed in a Highly Competitive Environment”，Research and Occasional Paper Series CSHE.6.15[Z].University of California，Berkeley，June 2015.

[10]Robert Berdahl.“Thoughts on the History of University Systems in the US”，Research and Occasional Paper Series，No.8.14[Z].Center for Studies in Higher Education，University of California，Berkeley，CA，July 2014.

[11]Patricia A.Pelfrey.“The One-University Ideaand itsFuture”，Research and Occasional Paper Series CSHE.6.16[Z].University of California，Berkeley，June 2016.

（責任编辑 陈志萍）