论高校教育智库的善治与监管

摘 要：善治是高校教育智库治理的最终目标，而有效的监管则是实现其善治的重要保障。高校教育智库的善治就是通过有效内外部治理，发挥出自己的优势和特长，能够“靠得住、用得上、用得好”。其内涵可归纳为五个方面：能够不受干扰地开展研究，能够针对性提出管用的方略，能够建立符合自身活动特点的组织设计，能够在政策共同体内拥有广泛的知名度以及能够积极搭建交流平台有序促进教育政策协商等。高校教育智库的监管则是监管主体为督促高校教育智库接受和遵从活动规则而对其采取措施，使其致力于追求教育公共利益最大化，促进高校教育智库的善治。

关键词：高校教育智库;善治;监管

高校教育智库是智库的一个类别，是专注研究教育政策的新型智库，具有智库的一般特征。所谓的智库在著名智库研究专家麦根和理查德·萨巴蒂尼看来，就是公共政策的研究、分析和参与机构，目的在于使决策者在信息充分的情况下作出有依据的决策。[1]公允地说，目前高校多学科交叉的平台或多或少地具有上述智库内涵的一般特征，因此在某种程度上也可以称之为智库。但高校教育智库不同于以往的教育研究中心，主要在于其要探索智库运作的新体制和新机制，充分发挥智库的应有功能和作用，使得重大教育决策建基在更为科学的充分的证据之上，即实现高校教育智库的善治。

一、高校教育智库善治的内涵

高校教育智库的善治就是指通过有效内外部治理，发挥出自己的优势和特长，能够“靠得住、用得上、用得好”。那么高校教育智库的善治有哪些内涵呢？著名智库研究专家戴安娜·斯通把世界顶级智库之一的布鲁金斯学会的“独立性、高质量和影响力”座右铭视为教育智库善治的基本内涵。所谓独立性指研究不受狭隘利益集团的束缚，保持相对而非绝对的独立和自主。高质量指能够进行思想生产，提出一流的政策建言。影响力指关注市场和推广，能够对政策研制施加影响。[2]曾在华盛顿五个最大的智库任职近半个世纪的专家默里·韦登鲍姆，从自身丰富实践经验出发对戴安娜·斯通的观点进一步补充，他认为鉴于公共事务的复杂性和因果链条的不确定性，不管多么高端的高校教育智库很多时候在提出解决方案时也会力所不逮，与其闭门造车不如把问题公开提交全国范围内讨论，经过协商达成共识。在他看来，善治的高校教育智库要能够促进政策协商。[3]默里·韦登鲍姆注意到了离开公众的广泛参与会导致教育政策“未充分代表”，难以达成“纳什均衡”。在笔者看来，他显然忽视了这种可能性，即由于既得利益集团的不懈误导而导致的广泛协商又会演变成“群体性迷思”。因此善治的高校教育智库还必须发挥引导和启蒙作用，体现出有序推进教育政策协商的特征。上述特点主要是以西方教育智库为样本对高校教育智库善治特征进行的归纳和描述，虽然很大程度上反映出教育智库善治的一般规律，但考虑到高校教育智库诞生于不同西方的文化和制度环境，因此必须结合中国高校教育智库实际进行创新性的借鉴和转化。在笔者看来，上述仅四个善治特征的概括还不能充分解释和引导中国高校教育智库走向善治。笔者曾通过比较研究发现西方教育智库发展较早，内部治理较成熟，普遍采用适合智库活动特点的扁平制组织制度，而我国目前高校教育智库去行政化不力，大多保持了科层化组织设计，并不能很好地适应高校教育智库运作机制特点。[4]因此描述和理解中国高校教育智库善治的内涵必须再补充一条，即从科层化走向扁平制。据此高校教育智库的善治内涵可归纳为如下五个方面：能够不受干扰地开展研究（相对独立性），能够针对性提出因应之策（方略要管用），能够建立符合自身活动特点的组织设计（保证运转的持续性和适应性），能够在政策共同体内拥有广泛的知名度（塑造影响力）以及能够积极搭建交流平台有序促进政策协商等。

（一）高校教育智库的独立性

高校教育智库善治的首要特征是能够不受不良干扰地开展研究，保持相对的独立性。目前高校教育智库普遍具有半官方性质。人们通常偏向认为半官方的性质会影响其功能客观公正的发挥，因为半官方的性质使其依附于行政意志，而丧失了独立自主的能力和不偏不倚的学术立场。除此之外，人们还认为高校教育智库是宏观治理体系中的关键环节，应当具有自主性，并期望其独立于行政权力的场域之外。从西方经验来看，高校教育智库通过教育规划方案及大型政策调研方案等为行政部门提供决策服务，属于在管办评之外独立的“第四方”机构。从中国实际来看，高校教育智库可能是另外一种样态。高校的首要任务是知识生产与传承，为教育行政部门提供决策服务只是附加职能，因而存在针对性不强的问题。决策咨询有不同于学术研究的自身“套路”。尤其是决策方案的细节设计和规制的力度拿捏，离开了实践智慧决策方案就成为了“不接地气”的理论花瓶。从实践来看，大学教授更注重决策方案的完善和理论论证，缺乏决策方案在政治议程的妥协、博弈以寻求决策者支持的技巧。因此就提供决策方案研制乃至有技巧地进入政治议程而言，政府内设的教育研究机构由于有专门的业务部门和专业的人才其实更为专业。当然这并不是说政府内设智库就可以畅通无阻地影响议程结果。即使是内设智库也如韦斯指出的那样，智库不是通过得出具体成果或具体建议而渗入到政策制定过程中，而是通过其与决策者反复互动以便影响决策者思考政策问题的方式，从而间接渗入政策制定过程实现的。[5]

因此高校教育智库完全独立于权力之外，既不现实也不可能，因为智库与政府保持密切联系是其功能得以发挥的重要基础，而且智库研究就是为政府决策服务，依赖政府收购服务。[6]那么高校教育智库如何保持其相对独立性呢？高校教育智库可以立足于高校但要相对独立于高校，尤其在人、财、物方面具有相对自主权，成为高校直接领导下的智库，地位要比二级学院高一些，与其它部门之间只是业务关系，避免了受碎片化的高校内部各部门利益掣肘的问题，使得高校教育智库靠自己的信息资源、业务准则和实践智慧独立地进行客观无偏的判断，最大程度地保证研究成果的公益性和公正性。这种改革模式仍然保留其半官方的性质，以便使其能够在体制内最大程度上独立运行，避免了受权力部門的直接干预，实现了科尔曼所倡导的对教育智库研究的“保护”。[7]这种改革安排既保障高校教育智库追求公益的非营利性品格，又加强政府政策研究能力。[8]

（二）高校教育智库的实用性

高校教育智库善治的第二个内涵就是能够提出管用的方略，具有实用性。高校教育智库建设重点是专注高端课题和在高端期刊发表论文（顶天）还是聚焦撰写能被政府部门采纳的政策报告（立地）？为了深入阐述这个有争议的问题，举一个众所周知的例子。中国古代文献有两部杰出的军事经典，分别是《孙膑兵法》和《孙子兵法》，二者在西汉初期同时流行，但二者的命运却相差悬殊。为什么在后世《孙膑兵法》沦为佚书，而《孙子兵法》却名盛千古？问题就在于前者多谈的是当时历史条件下的具体的战术战法，从实用性角度来看其比后者更“立地”，但随着时代变迁和科技的进步，当时的实用功能逐渐消退，以至于湮没在历史烟尘中。相比之下，《孙子兵法》并不着重具体的战术战法，而是把军事理论的探索上升到哲学高度，也就是“顶天”。其高度概括的抽象性被迁移到经济生活的方方面面，甚至成为现代管理创新思想的重要来源。孙膑虽是不逊于孙武的伟大军事家，但必须承认其“立地”的《孙膑兵法》没有“顶天”的《孙子兵法》影响之巨。不可否认，承担高端课题和在高端期刊发表论文对高校教育智库提升权威确有很大帮助，如果论文和观点被证实增进了知识创新或积累还能名垂青史。而决策方案则是针对性地指向行动或实践的改进，时过境迁之后往往像《孙膑兵法》那样被掩埋在历史深处。参与决策方案研制的专家往往难以青史留名。可见，做一个聚焦撰写能被政府部门采纳的政策方案的“立地”专家，除了需要具备娴熟的政策理论储备和应用开发的能力，更要有甘于平凡、淡泊名利的高尚情操。

高端课题或者高端论文对决策方案的贡献也没有人们通常认为的那么大。一般而言，一项高端课题或者一篇高端论文通常只提出和验证一个假设，而不能面面俱到，这是学术研究的常规套路[9]，其目的是为了用严谨而便于控制的手段取得研究数据的科学性、可靠性和可重复性。基于一个假设取得的结论尽管严谨和科学，但其所能提供的政策含义通常十分有限。尽管如此，高校教育智库仍然不能轻视理论创新，同时也要注重应用开发——提供决策咨询和专业服务。如美国兰德公司就提出过博弈论和理性选择理论等获得诺贝尔奖的重大理论创新成果，但兰德公司同时注重政策分析和应用开发研究。兰德公司是把理论创新与应用开发成功结合的一个光辉范例。不仅顶天，高校教育智库也要立地，也就是说把“孙膑”和“孙武”结合起来。有人认为评价智库不能按照高校的体系，只看发表论文数，智库评价要看咨询建言的质量。[10]在笔者看来，“顶天”的工作当然需要去做，否则就可能造成政策导向严重脱离研究的前沿，可能造成理论贫困。同时做好“立地”，做好政府委托的重大政策项目调研，利用云计算等手段，把研究成果不断转化为基础数据，形成自身独特的数据链和专门的情报信息网络，可在重大教育决策领域发挥不可替代的影响力和权威性。

“顶天”与“立地”并不矛盾，二者的结合是善治的高校教育智库实用性的呈现，也是培育核心竞争力的重要举措。二者成功结合的基础在于进行团队建设，这是提高咨询建言的质量的关键。智库要培养和吸收高学历人才，以韩国对外经济政策研究院（KIEP）为例。2013年其总人数为187人，其中59人为外国学位，其中美国大学学位占70%，博士学位有42人。[11]一定比例的高学历人才是高校教育智库团队建设不可或缺的组成要素。团队建设中引进人才要多元化，遵循才能互补、气质相容的原则，保障协同创新。高校教育智库有了人才做依托，就可为教育行政部门决策者提供准确的教育信息、专业的知识、热点观察结论、区域战略思路及政策建言，“快速地为政治事件提供创新性的反应，为志趣相投者提供创新策略训练”[12]。

（三）高校教育智库的扁平制

高校教育智库的善治就是要建立符合自身活动特点的扁平机制。虽然高校教育智库具有官方或半官方的性质，但并不意味着其组织设计一定要因循科层制。科層制发轫于19世纪初期。正如奥斯本和盖布勒所指出的那样，这种在工业时代发展起来的具有迟缓、集权的科层体制，专注于各种规章制度和指挥链，日益呈现出封闭、僵化、效率低下等弊端，已经不能再有效运转了。[13]因而科层制也不能适应高校教育智库善治的需求。高校教育智库属于学术研究机构，是精英专业人员的集中地。如果强制施行科层制度，势必会激起“专业-科层”的冲突。[14]高校教育智库为了保障其生机和活力，必须鼓励其成员的“专业自治”。国外研究表明，发展最为兴旺的智库都有激烈的观念交锋和竞争[15]，“专业自治”可以从管理的角度保障成员思想的异质化和竞争性，同时也有效化解与“科层控制”的冲突。因此善治的高校教育智库应从科层制转向学术机构的扁平制。

所谓扁平制，就是对传统科层制的突破与创新发展，即减少组织层级和管理环节，实施任务和目标分解，采取分权式管理，各分权部门人员一般不固定，依据项目需求流动轮岗，实现人尽其才、才尽其用，提高管理效率和效能。扁平制通过管理重心下移，赋权专业人员发挥潜能，有利于应对快速变化的环境挑战，提高组织的适应性。高校教育智库可借鉴韩国政府研究机构的扁平制模式。韩国政府研究机构一般设有院长1人，副院长1人，审计员1人，副院长和审计员直接对院长负责。一般情况下，由副院长直接管理各研究部门和研究支持部门。[16]特色高校教育智库可以考虑设院长、副院长等组成管理层，其下管理各研究部门和研究支持部门。

（四）高校教育智库的影响力

高校教育智库的善治意味着其能够在政策共同体内拥有广泛的美誉度，努力在政策制定中彰显作用。[17]国际上高端教育智库普遍注重宣传，利用期刊、丛书、简报、讲座、网络等媒介来提升影响力。有的提出“不仅是思想的库、更是行动的库”的口号，积极在国外设立办事处，扩大国际影响力和争夺国际教育事务的话语权。以美国教育政策中心为例，在1996-1998两年间，其与美国家长-教师协会合作举办了80多场社区论坛，讨论实施其所参与研制的《不让一个孩子落后》法案的情况，向美国民众宣讲政策，扩大学术影响力。美国教育政策中心非常注重与传统媒体合作，截止2010年6月，在它发布的63份研究报告中，有38份是以新闻稿的形式传播给公众。[18]据统计，从2001 年到 2006 年，美国教育政策中心创始人詹宁斯的言论被媒体引用的次数在全国排在第四位，体现出作为教育政策意见领袖应有的话语权和影响力。[19]

二战之后至今，美国一直把教育与综合国力的提高和未来紧密联系在一起[20]，“保持美国领先地位，教育改革势在必行”成为超越党派、阶层和朝野的共识。[21]教育决策越来越倚重高校教育智库，由此激发了高校教育智库的蓬勃发展。为了获得更多的政府购买服务，高校教育智库之间日益展开了激烈的形象推广的竞争。反观我国高校教育智库，长期普遍不受重视，所处的垄断地位使其几乎“豁免”了竞争的威胁，丧失了塑造自身形象的意识，造成其轻视宣传和不看重影响力问题。这显然不利于其专业能力建设和核心竞争力的提高。随着社会理性表达意见渠道的拓展，政府教育智库的崛起和社会教育智库的涌现，各类高校教育智库之间的竞争日趋激烈。各类高校教育智库对此宜未雨绸缪，立足于提供基于充分证据的咨政产品，吸收国外高端教育智库发展的经验，积极宣传和推广品牌形象，扩大业内影响力。除了与传统媒体展开合作，向民众宣讲政策建议和主张，引领教育舆论潮流外，更要积极与数字化互动式新媒体合作，利用新媒体的即时性、全面性、互动性等传播学特征，成为新媒体中的意见领袖。意见领袖对左右舆论的教育价值判断和教育观点的潮流走向举足轻重，争当意见领袖就是抢占舆论制高点。此外，与新闻客户端等新媒体合作，还可以发挥“议程设置”的功能。高校教育智库由此建立学术权威，推广品牌形象，塑造影响力。

影响力决定了话语权。有了话语权，高校教育智库就能顺利进入世界“教育政策市场”，引领世界范围的教育政策舆论生态和发展趋势，为国家利益服务。事实上任何智库都是为国家战略服務的。Alex Abella研究在世界舞台上具有“非凡的、广泛的影响力”的兰德公司历史时发现，“它自成立以来一直是美国理念不断传播的倡导者、规划师和侍奉人”[22]。高校教育智库理应自觉担当国家教育理念软实力输出的“倡导者、规划师、侍奉人”责任，尤其要配合“一带一路”国家战略进行谋划，赴沿线国家开展实地调查和对策性研究，开辟外交接触的“第二管道”，与沿线国家共商、共建教育市场的准入标准，为中国教育优质教育资源参与当地教育公共服务供给出谋划策，为中国教育跨境服务的国际合作规划或协议进行前瞻性设计。

（五）高校教育智库的协商性

高校教育智库的善治是通过积极搭建交流平台，有序促进教育政策协商来实现其使命。目前教育智库对其机构使命普遍有比较狭隘的理解，即仅仅把为政府教育决策服务视为己命。为政府教育决策服务是高校教育智库存在的根基，高校教育智库的使命就是要影响政府的教育决策，并向决策者推销教育思想和教育政策分析，这样就促使高校教育智库通常去与权力更大的政府精英交往。为追求最大影响力，并在研究议程上力争迎合少数政府精英的偏好，这就是所谓的高校教育智库向上追求。向上追求可以使得高校教育智库专家在大学和政府之间流动，提升人力资本，使得高校教育智库成为行业领袖的集聚地和名人库，保持高校教育智库实时更新思想，不致变得落伍。这是值得肯定的。然而，斯通指出：“如果智库只与精英群体过从太密，其公正客观的声誉也会受到不良影响。”[23]因此，高校教育智库同时还必须承担一项重大的使命，就是为公众参与咨政方案的研讨“铺路架桥”，在这个过程中启蒙公众并使其提高觉悟，实现理性对教育压力的疏导。这就是高校教育智库的向下追求。遗憾的是，这一向下追求的使命目前却有意或无意被高校教育智库轻视了，即使一些标榜为高端的高校教育智库亦是如此。

目前高校教育智库非常注重人才的精英化，误以为拥有了所谓的精英团队就有了学术公信力和知识权威性，就有解决一切重大教育难题的“通用模板”。眼睛只盯着高层官员的偏好，轻视教育政策话语的公共参与性和公共协商性。有些高校教育智库有意或无意地在专家议程中使用高深的行业术语把普罗大众拒之政策协商的门外。其实很多时候，高校教育智库对社会面临的重大教育问题进行公开性讨论比“闭门造车”式的研究更有价值。Glenn C.Savage通过研究美国CCSS（共同核心）政策研制过程发现，该政策是经济精英通过资助智库来推动经济精英的诉求，与教育改革利益相关的其他公民则被边缘化，CCSS就成了少数精英垄断决策的结果，导致了此起彼伏的抗议。[24]美国教育智库向上追求的不良后果可为我国高校教育智库建设提供镜鉴。因而高校教育智库必须成为教育政策有序协商的平台，才能有效防范被狭隘的既得利益集团“俘虏”的风险。对此，高校教育智库有必要把其拟制的咨政建言方案由“学术体”转变为通俗易懂的“大众体”，采取在线讨论、兴趣小组、系列会议等方式与公众建立反馈机制，有序提升教育议题的协商效果，使得咨政建言方案聚合多方智慧和表达多数人的利益诉求，形成“纳什均衡”，走出政策草案停留纸面而不能有效落地和实施的困境。总之，高校教育智库向上和向下追求都是必要的，不可偏废其一，在操作中要把握平衡。

二、高校教育智库的监管

如上所述，高校教育智库的善治是高校教育智库建设的最终目标。但高校教育智库的善治目标是自发秩序的“无意为之”还是监管主体“有意为之”的结果？笔者看来这并不矛盾。从宏观角度来看，任何治理机制都是自然演化的结果，所谓“天下大势，浩浩汤汤，不可阻挡”。从微观层面来看，则是监管主体与各类型教育智库“合力”作用的结果。监管者发布引导和奖罚规则，破坏规则的高校教育智库，必将接受惩处;如果它们服从规则，将会得到肯定和鼓励。其它高校教育智库将会模仿接受和遵从规则的行为，如果有足够多的高校教育智库争相仿效遵守和接受规则，就会在共同体内形成一个“临界多数”，逐渐地新的制度就会生成出来[25]，就能在微观层面达成高校教育智库的善治目的。因此所谓高校教育智库的监管就是监管主体（政府、非政府组织等）为督促高校教育智库接受和遵从活动的规则而对其采取措施，使其致力于追求教育公共利益最大化，促进高校教育智库的善治。就监管内容来说，主要监管高校教育智库的政策研制是否受到不当干扰（包括来自政府官员的偏好干扰和利益集团的俘虏），高校教育智库所生产的方略是否实用和真正解决问题，高校教育智库是否引领舆论潮流和是否具有影响议程设置能力，高校教育智库是否促进了教育政策协商等。高校教育智库的监管，主要围绕上述监管内容展开设计。

（一）完善法治

从国外的经验来看，一般有健全的与决策咨询相关的法律做依托，为各类智库的咨政活动提供明晰的规则和指引。以美国为例，“智库”一词没有出现在法律里面，而是以法人的形式写进法规中，并受到法律的约束和规范。申请成为免税的非营利的智库组织，作为法人就要履行相关的法律责任，承担相关的法律义务，在法律框架下循规蹈矩，依法运作，一旦违法就要受到有关法律的制裁。具体的法律文件有《联邦政策咨询委员会法》、《美国联邦所得税法》、《从政道德法》等。这些法律明晰规定了智库的权利和义务，明令禁止智库从事实质性的宣传活动或其他影响立法的活动，明令禁止在智库就职的前政府官员利用原来关系对在现政府里面工作的老同事进行游说，严格限定他们解密期限，“具体期限根据职务的高低而定，从一年至五年，甚至终身”。[26]政府官员或者社会组织一般不直接干预高校教育智库的政策研制工作。目前高校教育智库的治理缺乏清晰的相关法律依托，对政府官员的偏好干扰和利益集团的侵害防范不足，因此建议借鉴美国经验，及早研制并出台具有我国社会主义特色的《智库法》，为高校教育智库的运作塑造良好的法治生态。

（二）促进竞争

当下社会教育智库的发育很不成熟，为了促其成为思想市场上的高校教育智库的有力挑战者和竞争者，提高高校教育智库政策影响力和促进教育决策民主化的能力，政府监管要能促进竞争。所谓促进竞争就是为了打破高校教育智库因在思想市场上的垄断地位造成的咨政失灵，对弱小的社会教育智库进行政策扶持和倾斜，大力培育和支持社会教育智库发展，动员更多的资源和“社会资本”进入这个市场。如通过整笔拨款、分类资助、整笔资助、税收优惠、合同等外包手段[27]，加强社会教育智库的公信力建设和基本能力建设，提高其影响议程设置的能力，使之成为供给教育政策和教育战略研究的重要平台和重要载体。这个扶持政策和监管者俘虏不同。促进竞争不是出于寻租目的，而是为了培育思想市场的良好竞争生态，政府主动作为和调节。实施的目的在于通过倾斜资助社会教育智库的发展从而破解高校教育智库的垄断地位的问题，激发教育思想市场的繁荣。

（三）实施监察

国家的监察制度改革为高校教育智库的监管制裁提供一柄利剑。监察委员会是一个与政府、司法机关平行的国家机关，独立行使监察权力，以此解决行政监察覆盖范围过窄、反腐力量薄弱分散等问题，强调了对侵害公共利益行为的制裁和问责。监察委员会能够实现对党员身份的国家公职人员和非党员身份的国家公职人员的全覆盖。这轮国家检查制度改革试点方案明确把公办的科教文卫体等事业单位的管理人员和群众自治组织中的管理人员列入监察对象范围，这等于对半官方性质的高校教育智库构筑一道法治思维的“防火墙”，对于提高高校教育智库自觉抗拒利益集团的“诱惑”能力和推动形成风清气正的咨询业生态意义重大。

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（责任编辑 刘第红）