社会转型期农牧区草牧场、土地边界纠纷及其防控

【摘 要】 本文从四个方面分析了社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷的态势、危害及其成因，提出维护牧场稳定的五条对策：进一步完善相关法规和政策；加强宣传引导农牧民提高认识，规范草牧场、土地流转防范纠纷；全面排查涉及草牧场的矛盾纠纷，调处好现有纠纷；强化草牧场、土地承包经营权管理；完善草牧场、土地、边界纠纷调处机制。

【关键词】 农牧区；草牧场；纠纷；化解

陕西省虽然不是草原省份，但也分布有一些牧场、草场和畜牧业、比如毗邻内蒙古的陕北农牧交错区牧场，榆林地区的畜牧草场，宝鸡地区的关山草原牧场，陕南山区牧场。在社会转型期由于种种原因草牧地、土地、边界纠纷成为农牧区最常见最普遍最突出的矛盾纠纷之一，这些矛盾的存在不仅影响农牧业生产，还影响农村牧区社会稳定，处理稍有不慎便会加剧矛盾，进而影响农村社会和谐。因此化解牧场纠纷，防控草牧场、土地、边界矛盾意义重大。

一、社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷态势分析

分析社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷的态势，可以看出一是随着牧区的改革、土地流转、草牧场承包经营权转让，草牧场租赁合同纠纷多发；二是牛羊肉格高涨比较利益加大，加上国家对牧区畜牧业补贴力度加大，农牧民对草牧场认识的提高以及维权意识的增强，牧区各种类型的草牧场、土地、边界纠纷案件亦呈增多之势；三是草牧场、土地、边界纠纷往往呈现出群体性强，原因复杂，涉及面广，易发生连锁反应的特点，处理起来难度较大；四是从发展趋势来看，此农牧区相关的草牧场、土地、边界纠纷也会增多。总体来看，农牧区草牧场、土地、边界纠纷类型较为集中的是草牧场经营权转让和租赁合同纠纷。

二、社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷成因分析

分析社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷产生的成因，大致有以下几种：一是历史遗留问题，由最初的“大锅饭”，逐渐演变为放任自流式的“私围乱占”，而由于草牧场、土地使用权属不清，有关部门在解决过程中没有法律依据，境况十分尴尬。二是由于过去牧区草原经营粗放效益欠佳时谁也未在意，当畜牧业效益转佳时又出现个人侵占而引发矛盾。三是草牧场确权滞后，有的没有发放草原使用证，有的重复发放草原使用证，草牧场边界划分不明确，法院无权就同一草牧场出现的多个权属进行划分，草原使用权属不清，导致相邻农牧户在草牧场使用上发生争执，甚至引发人身伤害纠纷。四是草牧场的流转，出租转让不规范，未依法流转，未签订书面规范的转包，转让协议，有的只是口头协议，有的虽有合同也存在不规范、不完善之处，有的提供的草牧场承包合同书上的图纸没有明显的四至，只有一个四方图和亩数，以至于有关行政机关和法院处理纠纷时无法确定其草牧场的具体位置和四至，有的承包合同双方权利义务的规定不明确，因此引起纠纷，不利于矛盾纠纷的化解。五是有关部门疏于领导和管理，对草牧场承包流转的许可、监管乏力造成矛盾隐患又不及时调处造成矛盾等等。这几点是形成农牧区草牧场、土地、边界纠纷的成因，分析成因便于有针对性地采取相应政策，化解牧场纠纷，维护农牧区稳定，构建和谐农牧区。

三、社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷防控

针对社会转型期农牧区草牧场、土地、边界纠纷的发展态势以及成因，有针对性的防控由此而产生的社会纠纷与矛盾，对于化解农牧区、土地纠纷、维护农牧区和谐稳定意义重大，应采取以下防控对策。

1、进一步完善相关法规和政策，为防控农牧区草牧场、土地、边界纠纷提供法规政策

防控农牧区草牧场、土地、边界纠纷涉及许多法规和政策，比较重要的法规如物权法、土地管理法、草原法、农村土地承包法等，政策方面如土地、草场、草原流转政策、承包经营政策、土地、牧场、草场的确权政策等，中共中央、国务院有关解决农业、农村、农民问题的三农政策如一号文件。另外，涉及纠纷解决程序方面的法规政策，如协商调解、农村信访、行政解决、仲裁、司法诉讼以及非诉方面的路径创新。应针对农牧区草牧场、土地、边界纠纷的实际，有针对性地梳理现有法规与政策，并不断完善细化法规和相关政策，使之解决此类纠纷有法可依有政策可循，为化解纠纷提供法规政策支持。

2、加强宣传引导农牧民提高认识，规范草牧场、土地流转防范纠纷

政府部门应加强对草牧场、土地流转法规和政策的宣传，加强思想教育和法制教育，通过举办培训讲座，观看法制视频案例，印发宣传资料，召开座谈会等多种方式、大力宣传草牧场方面的法规和政策，为广大农牧区群众答疑解惑，教育引导基层干部和广大农牧区群众知法、懂法、守法、增强法律意识和法制观念，诚实守信，互谅互解，互帮互助。提高广大牧民群众的思想认识，多渠道引导农牧民规范草牧场的流转；建立草牧区流转服务平台，从制度、组织机构、思想上保证草牧场流转科学、合理、规范、统一，达到防范草牧场、土地、边界纠纷产生的目的。

3、深入基层和农牧民家中，全面排查涉及草牧场的矛盾纠纷，调处好现有纠纷

相关政府部门应深入基层和农牧民家中，全面排查涉及草牧场的矛盾纠纷，厘清草牧场权属流转等情况，对草原使用证，土地承包证等证件进行重新审查、确权颁证，保证证物相符、进一步规范草牧场确权登记工作，调处好现有纠纷，维护农牧区稳定。建立风险防范的预警机制，把纠纷解决在萌芽状态。

4、强化草牧场、土地承包经营权管理，防控纠纷产生

要强化草牧场承包经营权管理，完善草牧场承包经营权流转管理办法，规范流转合同管理。同时进一步规范约束草牧场的承包、发包行为，严格核准管理权限，实地核查草牧场的发包情况，发现登记情况不实或错误应及时纠正，消除纠纷隐患。要完善内部工作规范，严格落实管理制度，遵守程序和原则，做到公道解决问题，从根本上杜绝纠纷。

5、完善草牧場、土地、边界纠纷调处机制，化解矛盾、维护农牧区稳定

要认真贯彻农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，针对农村牧区草牧场、土地、边界纠纷实际，完善纠纷调处机制，综合使用协商、调解、行政解决、仲裁、诉讼等渠道。不断创新完善非诉机制，充分运用农村信访、农村ADR（替代性纠纷解决机制）、农村ODR（指线上调解仲裁解决机制），创新人民调解化解纠纷路径，充分利用乡规民约化解纠纷等。不断完善纠纷调处机制，因地因时因矛盾而制宜，及时介入，全面排查，着力解决纠纷，化解矛盾，力争把纠纷和矛盾化解在基层，化解在源头，减少农牧民诉累，把矛盾解决在萌芽状态，化早、化小、化了维护农牧村稳定。

【参考文献】

[1] 陈静，化解牧场纠纷、维护牧区稳定[N].人民法院报，2015-11-19（5）280.

[2] 内蒙古自治区额尔吉纳人民法院 人民法院司法建议书-额法建[2015]6号人民法院报，2015-11-19（5）.

[3] 全国人大常委会 中华人民共和国农村土地承包经济纠纷调解仲裁[z].2010.1.0.

【作者简介】

杜德鱼（1952—）男，陕西华县人，西安外事学院教授，西北农林科技大学教授、硕导，研究方向：农村社会学.