政府特许经营：公用事业市场化的主要实现形式

吴杰

【摘要】公用事业为人们生产和生活提供公共产品和服务，是构成一国经济产出的重要组成部分，并为其他经济部门提供支撑和保障。政府特许经营作为公用事业市场化的主要实现形式，是促进政府职能转变、减少政府债务负担、发挥市场在资源配置中起决定性作用的有效途径。总结政府特许经营在公用事业市场化中的经验和不足，对于在新时代全面深化公用事业市场化改革、进一步满足人民对公共产品和服务的新需求具有重要意义。

【关键词】政府特许经营;公用事业;市场化

一、政府特许经营是解决公用事业的特征冲突的有效方式

公用事业有两个最为显著的本质特征：自然垄断陛和社

会公益性。从供给端讲，涉及有限自然资源开发利用，规模经济要求企业垄断以获取成本优势，具有自然垄断性;从需求端看，涉及公共资源配置，直接关系公共利益，具有社会公益性。然而，企业垄断会造成产出少、价格高，这与公用事业的公益性相冲突，两者之间的矛盾产生了市场失灵的问题。

为了解决这种冲突，政府特许经营应运而生，并逐渐成

为了公用事业领域的主要方式。一方面利用市场竞争机制，鼓励企业投资建设运营;另一方面政府控制市场准入，对企业的投资和价格进行规制。政府特许经营，是指各级政府采用市场竞争机制，依法授权中华人民共和国境内外法人或者其他经济组织通过签订协议，明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营特定项目并获得收益，提供公共产品或服务的活动。包括BOT、TOT、BOOT、BTO、DBFO、ROT、BOO、O&M等类型。

二、政府特许经营是推动公用事业市场化的重要形式

伴随着社会主义市场经济体制改革和城镇化快速发展，我国在公用事业领域实施政府特许经营，稳步推进公用事业市场化改革。我国经历了2003年以前的探索和试点时期，2004--2013年间的快速发展及变化阶段，以及2013年以后的进一步推进阶段。习近平同志指出，“要放宽市场准人，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，解决部分準公益性基础设施建设经营资金来源问题。”基础设施建设和公用事业等领域实施以特许经营为核心的市场化改革，各类社会资金进入，形成了多元化的投资结构，缓解了长期以来单纯依赖政府投资以致设施严重不足的矛盾。

2015年，国家发改委等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。随着一系列顶层设计的逐步推进，我国逐步形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的政府特许经营政策框架机制。我国在政府特许经营管理方面积累了较为丰富的经验，在引入社会资本提供公共服务、规范公共资源配置权力运行、提高市场化配置资源效率等方面取得了积极成效。主要体现在以下三个方面：一是解决大规模建设阶段的资金来源问题。二是推进基础设施和公用事业投资建设运营管理制度改革。三是形成基础设施和公用事业行业市场化趋势。

三、政府特许经营在公用事业市场化实践中的不足

我国政府特许经营在改革开放的浪潮中取得了巨大成就，但是我们也应该清醒地认识到政府特许经营管理制度还存在诸多问题、项目实践存在诸多障碍。各城市在公用事业领域实施政府特许经营，制定特许经营管理条例，但是同时普遍存在诸多问题，比如特许经营主体不清晰、特许经营内涵不清楚、范畴难界定、合同不规范、监管缺失、缺乏绩效评价机制、采用直接出让的比例依旧较高、易造成新垄断等问题。一些城市的特许经营条例存在语义模糊、稳定性差、执行力弱、效力低等问题。在规范当事人行为、追究法律责任等方面存在诸多限制，难以形成稳定的制度环境，起不到保护当事人合法权益的作用。具体来讲，体现在以下几个方面：一是决策程序有待进一步厘清;二是特许经营协议编制能力尚需加强;三是采用直接出让方式的比例偏高;四是历史遗留问题较多;五是缺乏完整的监管机制;六是评价机制尚未建立。

政府特许经营还处于不断探索和完善的阶段，公用事业作为中国渐进式改革的“深水区”，要坚持我国公用事业改革的方向，以“产业市场化”和“政府治理模式转变”为两大抓手，建立适合于我国公用事业产业不同发展阶段的竞争模式，完善我国制度禀赋条件，使政府特许经营在公用事业领域的运用更加规范化、科学化。

四、新时代完善政府特许经营，深化公用事业市场化改革

公用事业市场化改革涉及多方利益主体，改革阻力重重。在当前全面建设小康社会、构建和谐社会的决胜阶段，要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，完善政府特许经营，深化公用事业市场化改革。

要探索适合中国国情的公用事业投融资体制和模式。党的十九大报告指出，要深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。我们要按照十九大的精神，以问题为导向，利用政府特许经营模式引入多元投资主体，完善融资渠道和机制，进一步发挥出投资在推动公用事业产业化发展、促进经济增长当中的重要作用。

要健全市场机制。公用事业市场化，就是引入市场机制作为政府资源配置的有力补充，利用市场竞争机制解决市场供需矛盾。当前社会资金参与公用事业领域的投资建设和运营，公用事业市场已实现一定程度的开放，但是还是存在新垄断的问题。在下一步的公用事业改革中应以满足人民需求、维护公共利益为导向，培育新的竞争者和大力发展替代竞争以促进产业化发展，以提升效率和质量。

要建立科学合理的定价和调价机制。习近平同志指出，“要处理好城市基础设施服务价格问题，让投资者有利可图，有长期稳定收益。”通过健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度，既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又坚决维护公共利益。

要创新政府管理，出台科学规范的制度。提升政府治理能力是关键。通过出台科学规范的制度，有利于建立有力的政策保障体系，构建合理的风险分担机制，建立完备的特许经营项目监管体系，使特许经营工作走向管理科学、运行规范、协作有序的轨道。