“三维”视角下精准扶贫全覆盖审计的评价标准体系

2013年11月，习近平总书记调研湘西扶贫工作时，强调扶贫要因地制宜，并提出了“精准扶贫”的理念；2014年，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，我国正式启动精准扶贫工作机制。精准扶贫政策极大弥补了传统粗放式扶贫方向不明、内容不清、针对性不强的缺陷，是党和国家为完成脱贫目标任务而制定的行动准则，是脱贫攻坚的保证，是民生福祉的保障。

审计全覆盖是当前审计工作的战略目标。从2013年首次提出“审计全覆盖”的理念，到2016年“审计全覆盖”首次写入政府工作报告，“审计全覆盖”的理念不断深化，措施不断完善。审计全覆盖要求审计监督重大政策措施落实情况，对精准扶贫实施审计全覆盖势在必行。

对精准扶贫这一公共政策实施全覆盖审计，评价标准的构建十分重要。本文通过嵌入政策生命周期理论，从“形式、事实、价值”三个维度构建涵盖政策规划、政策决策、政策执行、政策评估和政策循环在内的精准扶贫全覆盖审计评价标准体系，以促进理论成果落地，为推进精准扶贫政策绩效审计提供理论指导和实务借鉴。

一、构建思路及原则

笔者沿着公共政策的作用路径，从“形式、事实、价值”三个维度来构建精准扶贫审计评价指标体系，力求实现指标体系对精准扶贫这一公共政策的全覆盖。指标体系构建的过程中严格遵守较为广泛采用的评价指标体系构建原则——“SMART”和“CREAM”原则，即Specific明确、Measurabl可衡量、Achievable可实现、Relevant相关性、Tirae-bound时限性和Clear清楚、Relevant相关、Economic经济、Adequate充分、Monitorable可监测。针对精准扶贫全覆盖审计内容广泛等特征，在构建评价指标体系时充分考虑精准扶贫的生命周期，分阶段分内容构建评价指标体系。同时，我们力求精简，采用实务指导性较强的指标，并在指标选择的过程中强调受众群体的参与程度和精准扶贫政策重在长效脱贫即强调可持续发展的原则。构建思路如图1所示。

图1 精准扶贫全覆盖审计评价标准体系构建思路图

二、基于公共政策作用路径的精准扶贫审计评价标准体系的指标选取

根据精准扶贫这一公共政策的作用路径与逻辑框架，可以从“形式、事实、价值”三个维度对精准扶贫全覆盖审计的内容进行界定，确定每个维度的审计内容，进而根据全覆盖的深度和广度确定审计评价标准，详见图2。

图2 基于公共政策的作用路径与逻辑框架分析图

（一）形式维度，考核政策落地及资金分配

形式维度的审计属于源头审计，强调对该项公共政策在区域内的政策落地程度的评价。各个地区地理条件、自然环境以及经济政策各有不同，不可能采用同一个模式来解决所有区域的贫困问题。因此，精准扶贫政策形式维度应重点考察精准扶贫政策和该地区致贫因素的契合程度、政策执行过程中的资金投入情况以及政策的可行性。基于此，笔者从精准扶贫政策落地、精准扶贫政策实施保障和扶贫资金投入管理三个维度选择指标，构建精准扶贫政策形式维度的评价标准见表1。

表1 精准扶贫审计评价形式维度的指标体系

（二）事实维度，考核政策实施进程及资金使用

精准扶贫政策事实维度的审计，应以项目为抓手来执行，即从精准扶贫政策执行过程中确立的具体帮扶项目入手来执行审计工作，将审计工作细化到对该项目的执行情况和执行进度进行考核。审计过程中，对所确立的某一类精准扶贫项目设立具体的评价流程和评价指标体系。应重点考核扶贫项目的管理情况，其中最为重要的是扶贫项目的资金使用情况，因此，笔者选取扶贫项目管理和扶贫资金使用两个维度来设置指标实施评价。

在这两个维度的审计过程中，扶贫项目管理可以通过项目立项、执行情况和项目实施过程中的管理制度设置及执行情况来评价；扶贫资金使用情况的评价需要对扶贫资金的投入使用情况进行审计，同时也对存量资金情况进行审计，以判定相关职能部门是否存在懒政行为。构建精准扶贫政策事实维度的评价标准见表2。

表2 精准扶贫审计评价事实维度的指标体系

（三）价值维度，考核政策落实成效及资金审计

价值维度即结果维度，重点考核政策落实后执行的结果及绩效，公共政策投入产生的各类效果均为价值维度的审计内容。精准扶贫政策执行的直接目标是帮助贫困户提高收入和生活质量，实现财富的积累，从长远看，精准扶贫还应帮助贫困户建立长效脱贫机制，扶贫项目的建立也应该考虑政策目标的社会价值和生态价值的实现程度。因此，可通过经济效果、生态效果和社会效果三个维度进行考核。首先，经济效果主要考核精准扶贫资金的投入绩效，这种投入绩效应重点考核长期造血能力，即是否帮助贫困户建立长效脱贫机制。其次，在考虑经济效果的同时，还需要考核其对经济社会全面和谐发展作出的贡献，包括基础设施、产业调整、社会保障措施、医疗卫生和教育水平等方面的改善情况。最后，生态效果要考核在扶贫政策执行过程中是否对当地生态环境造成破坏，以及对当地居民绿色生活方式的优化程度。构建精准扶贫政策价值维度的评价标准如表3，该维度的指标均为定量评价指标。

（四）指标设置说明及预处理

考虑到精准扶贫评价涉及面广，很多指标不能通过量化指标来实现，评价指标的设置应兼具定性和定量评价的指标。评价中还应加入政策受益者的直观评价，如对精准扶贫政策执行的满意程度等，指标的选取应力求全面客观。考虑到所获得的数据均为原始数据，需要进行统一性处理，即评价指标标准化，笔者选择的方法是目标值指数法。该方法是将原始数据区分为正负指标之后，将其统一到0-1之间，从0-1表示水平逐渐增加。指标中有些为正效益指标，我们使用公式1对该指标进行统一化处理；反之则使用公式2。指标体系中的定性指标，我们采用直接赋值的方法进行处理，表格中定性评价指标的分值换算如表4。

表3 精准扶贫审计评价价值维度的指标体系

正效益指标：

负效益指标：

表4 评价等级及分值对应表

三、推进精准扶贫全覆盖审计的对策建议

（一）利用大数据提高审计效率

利用大数据和数据挖掘技术是首选，可引入分类、聚类、异常、演化等挖掘分析技术，充分利用统计分析软件，拓宽数据分析方式。同时，还可以通过云计算技术，制定云间接口，推动开展联网审计模式，通过网络平台对被审计单位的数据进行集中分析、验证核查，实施对重点数据动态的实时监控。

（二）第三方评估

第三方机构凭借其独立的地位和业务专长能力，可以对精准扶贫的工作成效做出客观、独立、公正、精准的评价，增强评估结果的科学性，提高政府绩效评估报告的公信力与可信度。在实践过程中，应进一步创新第三方评估机制，优化第三方评估路径，充分发挥其政策效应。

（三）完善精准扶贫的动态检测机制

鉴于精准扶贫政策的作用路径需要经历政策规划、政策决策、政策执行、政策评估和政策循环，政策效果的显现需要较长的周期，对精准扶贫的审计也不能一蹴而就，需要建立长效、连续的审计评估机制，做到全过程跟踪审计。一是及时发现政策执行过程中存在的问题并解决问题，发挥审计监督的威慑力，提高精准识别的准确度，加强对扶贫资金投向、扶贫项目选择的监管，保障精准扶贫的顺利实施和投入的扶贫资金发挥最大功效。二是建立动态地审计评估的贫困退出机制，保障政策的可持续性，防止脱贫后再次返贫。