中国智慧和中国方案：就业优先的阶段性内涵与生发机制*

袁廿一

（1.海南医学院 管理学院，海南 海口 571199；2.海南师范大学 中国特色自由贸易港研究中心，海南 海口 571158）

一、引言

新中国成立70年来，党中央一直高度重视就业这项民生工程，尤其是改革开放40年来实际上遵循了把就业放在经济社会发展优先位置并发挥了我国劳动力资源相对丰富的比较优势，从而带来了生产力的解放和发展。正如习近平总书记所指出的那样：人世间的一切幸福都需要靠辛勤的劳动来创造。人民必须首先拥有“更稳定的工作”，才能有“更满意的收入、更可靠的社会保障、更好的教育、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”。[1]党的十八大以来中央政府更加重视就业工作，连续六年（2014-2019）的《国务院政府工作报告》对就业优先多有着墨，并且部署呈现与时俱进、逐年升级的趋向（见表1）。党的十九大报告（2017）尤其明确指出，在中国特色社会主义新时代，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。[2]就业优先成为一个中国特色的经济社会战略名词理应无可非议，因为在中国特色社会主义事业的改革发展进程中，尤其是进入新时代，我国迎来从“站起来”、“富起来”到“强起来”的伟大飞跃，日益走近世界舞台中央的背景下，同样应该在西方经济学的理论研究和实践基础上，结合中国实践的生动案例，有所创新地推进经济学的建设以及经济的建设，乃至提升中国相应的国际话语权和全球治理能力，为解决人类问题贡献中国智慧和中国方案。作为当今世界第二大经济体和第一大发展中国家，近年来中国确立并强化就业优先战略本身就说明了就业优先在一个经济体中存在的必要性与可行性。[3]然而，发展水平不同的经济体其就业问题往往有所侧重：通常发达国家主要面临青年就业难题，转型国家主要面临结构性失业和再就业难题，发展中国家主要面临农村剩余劳动力转移难题。[4]作为全球普遍关注的议题，在中国之外的其它国家或地区的经济社会发展中，促进就业是否也应被放在优先位置，充分就业是否也应被作为优先目标？①关于“就业优先”的总体政策指向，中国“十二五”规划表述为“把促进就业放在经济社会发展的优先位置”；2010年底中央经济工作会议表述为“把促进充分就业作为经济社会发展的优先目标”；1995年，联合国在哥本哈根召开的世界社会发展首脑会议上，与会各国领导人一致承诺：“将促进充分就业作为经济和社会政策的一个基本优先目标”。就业优先其具体内涵是什么，如何匹配经济体的不同发展阶段？

表1 《国务院政府工作报告》（2014-2018）对就业优先的重点部署

图1 就业优先与收入水平的阶段性对应

以往文献关于就业优先的内涵指向见仁见智。部分学者认为促进就业理应成为宏观经济调控的优先目标，并协同财政、金融、产业等宏观政策实施；[5][6]亦有学者建议赋予就业效应在投资、产业和政府绩效评估中“一票否决权”地位；[7][8]还有学者表示要切实保障劳动者的生命权、就业权、发展权。[9][10]就业优先的内涵仍不够明晰、过于笼统，将中国当前的就业优先战略简单移植到处于不同发展阶段、面临不同就业矛盾的经济体，难免有失针对性。就业优先惟有被赋予阶段性才可能产生针对性和指导性，从而更具普世性以充分彰显中国智慧和中国方案的魅力。②从就业效率与就业公平的价值导向维度、劳动力市场机制与政府就业职能的实践操作维度、劳动要素与民生之本的具体属性维度进行权衡，可规范分析就业优先具备阶段性的内在逻辑。参见：袁廿一.为何就业优先理应具备阶段性？[J].劳动经济评论，2017，10（1）.本研究拟融合发展阶段、收入水平与结构变迁，提出并论证经济体每次跨越发展均衡陷阱都需要相应的就业优先的假说。如图1所示，着重通过预设结构变迁中经济发展趋于静止的均衡状态，结合低中高收入水平以及各自所处阶段的发展均衡陷阱，以反贫困、反对不平等、实现充分就业与体面就业等阶段性主要任务为媒介，探究不同阶段如何为实现经济发展而对应的就业优先的具体内涵、生发机制以及相应的演进规律。

二、经济发展的阶段变迁

（一）经济发展的阶段划分

经济发展不仅包括经济总量的增长，还强调经济结构的优化、经济质量的提升和社会效益的提高。关于经济发展阶段的研究不乏经典的理论和权威的划分，总体而言，人类社会发展至今，尤其是现代工业社会以来，经济发展不断向更高阶段的演进过程，呈现经济总量的增长、结构变迁的推进和发展水平提升的趋势。[11]从人类社会发展的历史视角来探究其生产力本质，可以依据人均收入水平，综合生产关系各方面的特征，将经济发展划分为低、中、高依次递增的三个不同收入阶段。这是因为收入水平能从根本上反映经济发展程度，经济发展虽然也包含结构的优化，但毕竟以经济总量的提升为基础。当然，作为一个连续频谱，经济发展在收入水平上并非只是低、中、高离散的三段甚至三点分布，并且不同阶段的划分也并非绝对刚性、特定。以收入水平来度量经济发展阶段也必须遵循质量互变规律，不同发展阶段既在时间上承继，又在空间上并存，某个阶段的量变积累到一定程度后必然要打破固有均衡而发生迈向更高阶段的质变。

经济增长和结构优化不但是经济发展的重要内容和基本构成，也是其衡量标度和重要动力。经济发展既要考虑总量效应，也要考虑结构效应。个体收入水平的提升背后蕴含了经济总量的增加，也内生要求人口、产业、阶层、制度等结构上的变迁，且这种变迁总体上呈现不断优化的态势。因此，发展阶段的演进实际上遵循结构变迁的脉络：某个经济体沿着迈向更高收入阶段的目标拾级而上，主要历经经济结构尤其是三次产业结构的变迁，同时又伴随人口结构甚至制度安排、思想意识的演变。典型如工业革命以来，发达国家的产业结构呈现由第一产业比重较大向第二、第三产业比重不断提升的趋向，且第二产业内部结构也嬗变为劳动密集型产业式微、资本或技术密集型产业增强。与此同时，人口结构也在逻辑上必然因应发生相应的变迁，表现出共同甚至重合的起点以及相关或相似的结构特征。[12]实践证明，随着经济社会发展，人口生育率和死亡率通常都会呈现不断降低的情形，导致自然增长率经历“低—高—低”的转变，而我国的人口结构与产业结构高度耦合的典型则表现为改革开放相关制度安排和发展战略促成了人口红利机会之窗的打开。[13]

考虑到衡量经济发展阶段的指标因素纷繁复杂，为研究简洁有效，本研究对低、中、高三个收入阶段的划分并没有依托精细深奥的模型和规模庞杂的数据，而只是力求反映本质性的经济增长和结构变迁的区间特征，但这并不影响从根本上对不同发展阶段进行总体把握。

（二）阶段性经济发展的实现

现实中，结构化差异严重的欠发达经济体其市场机制仍不完善甚至尚未建立，并不满足新古典经济发展理论所作的竞争性均衡假设，因此，非竞争性均衡的结构变迁才是实现阶段性经济发展的主要动力。[14]不过，产业结构只作为必要非充分条件，为经济发展提供潜在可能，此外经济发展还要求相应的制度安排和思想意识的调整，[15]而就业优先则可以牵引全方面的结构变迁，不断促进经济社会整体的均衡性提升。对应某级发展水平的就业优先的具体阶段性内涵的确定，要求假设就业者的需求内容和层次基本不变。然而，根据马斯洛需求层次理论，人的需求由低到高依次表现为对于生存、安全、社交、获得尊重和自我实现的追求，一旦解决了可视为绝对贫困的低层次生存需求，自然转向更高层次的需求。[16]所以，只要就业者需求层次提升，比如由生存需求上升到安全需求乃至更高层次的需求，就要求与时俱进地将就业优先内涵水准由固有的出于反贫困而努力实现就业，不断提升，直到实现充分就业和体面就业，同时经济社会整体上也不断寻求新的更高层级的均衡。

经济社会的阶段性发展总是遵循“非均衡状态→均衡状态→新的非均衡状态”的演进铁律，现存阶段的非均衡状态是由上一阶段延续至今的结构变迁所致，而要实现更高层次的均衡则需要更进一步的结构变迁。经济社会的均衡是转瞬即逝的存在，甚至只是理论上的参照，而非均衡才是社会现实中的常态。不过，瞬间的均衡却是常态的非均衡的导向，非均衡总是朝向更高水平的均衡状态的目标运行。毋庸置疑，在任何给定水平的收入阶段，市场失灵和政府失灵都同时存在。因此，面对经济发展过程中的结构和动态变化，应该兼顾市场机制对资源配置的基本调节作用和政府安排对外部性及协调问题的因势利导职能，协同运用市场和政府两只手的力量来推动阶段性经济发展的实现。[17]

市场化就业是研究就业优先的历史起点和逻辑起点，因为市场经济中才有失业的存在，而就业优先安排下的均衡与非均衡的状态转换，其本质乃激励使然。因此，若实现更高层次的经济发展，就必须有偏离或打破现阶段均衡的必要激励，而这种激励则可由相容的就业优先的制度安排或战略部署提供，其激励结果映射到劳动力市场则表现为劳动力数量的变化、质量的提升，以及在行业、部门、阶层、职业等结构中的变动。就业优先的各种政策支持和制度安排必须高度契合不同阶段的要素禀赋，经济发展自然更具持久竞争力，假以时日，跨越各个收入陷阱、实现阶段性经济发展水到渠成。

收入水平迈向更高阶段的过程中，整体均衡如何偏离旧的稳态，又遵循怎样的路径再次实现新的更高水平的均衡？就业优先所衍生出的各种变量在新旧两种均衡状态间的运动过程，将给出具体的呼应。下文将贯通现代经济学中的相关深刻思想和经典理论，结合人类经济社会各收入阶段的典型特征或者特征化事实，重点研究就业优先的阶段性内涵与生发机制。

三、发展的阶段性均衡陷阱及其主要任务

放眼人类经济发展的长期，由于资源的稀缺性、效用的不可餍足性和人的有限理性等约束条件，经济体总是往复徘徊于相对负面的超稳定的某种持久均衡状态而难以突破，即陷入所谓的发展陷阱，从而无法迈入更高收入阶段。一般短期外力难以改变现有均衡状态，即使短期外力暂时使得人均收入提高，但由于不具备可持续性，其作用也在其它力量的制约下被抵消，从而人均收入再度返回固有平衡、落入均衡陷阱。[18]

（一）低等收入陷阱与反贫困

当经济体处于低等收入阶段时，生产力比较落后，社会发展水平较低，产业结构也相对低级单一，传统农业占据较大甚至是绝对比重。学术界一般共识是经济体在低等收入阶段属于生存型社会，面临马尔萨斯贫困陷阱或者说低等收入陷阱。

不难理解，在低等收入阶段，经济体的主要任务是反贫困，这在学理上也可以找到直接依据。拉格纳·纳克斯（Ragnar Narkse）“贫困恶性循环论”(Vicious Circle of Poverty)断言“一国穷是因为它穷”，在供给侧经由“收入低→储蓄率低→资本形成低→劳动生产率低→产出低→收入低”往复循环，在需求侧陷入“收入低→购买力低→投资低→产出低→收入低”的怪圈，从而长期被锁定在贫困的恶性循环中不能自拔。[19]立足马尔萨斯人口论，理查德·R·纳尔逊（Richard R. Nelson）“低水平均衡陷阱”(Low-level Equilibrium Trap)认为人口增长率敏感于人均国民收入水平，要么落入“人均收入低→生活情况差→人口死亡率高→人口增长率低→居民储蓄率低→产出增长率低”的窠臼，要么深陷“人均收入增长率大于人口增长率→生活情况改善→人口死亡率降低和人口出生率提高→人口自然增长率快速提高→人均收入降低至原有水平”的恶性循环。[20]冈纳·缪尔达尔（Gunnar Myrdal）“循环累积因果论”（Circle Cumulative Causation）阐述了发展中国家陷入低收入和贫困的恶性循环的逻辑：“收入低→营养不良、医疗卫生落后、健康恶化、教育低下→人口素质和劳动力质量低下→劳动生产率低→收入低”。[21]总之，低等收入陷阱意味着摆脱不了贫困的困扰。针对如何跨越低等收入陷阱，哈维·来宾斯坦（Harvey Leibenstein）认为要靠“临界最小努力”(Critical Minimum Effect)：发展中国家若获得持久性的经济发展，必须保持一个临界最小规模，保证投资率能足够促进国民收入增速超过人口增速，从而使提升收入的力量大于压低收入的力量。[22]

在低等收入阶段，贫困更侧重绝对贫困，当然物质的贫困不仅仅是收入低下，同时会衍生出教育、医疗方面权利的缺失甚至是基本可行能力的被剥夺。[23]大规模的贫困使人的基本生存权利都无法保障，遑论其它更高层次需求的满足，也不利于扩大内需，并给社会稳定发展带来很大隐患。

（二）中等收入陷阱与反对不平等

经济体跨越低等收入陷阱后，伴随经济起飞跨进中等收入阶段，但接下来的发展并非一马平川，尤其是既无高收入国家在资本和技术密集型产业上的比较优势，亦无低收入国家在劳动密集型产业上的比较优势，“比较优势的真空”导致经济增长长期停滞而不得突破，即陷入中等收入陷阱。[24]

中等收入阶段的不平等与反对不平等有其内在的逻辑。为了反贫困和提升收入水平，在中低等收入阶段，发展战略必然侧重对经济效率的追求，并且市场竞争机制也进一步内生出激励结果的差异。随着工业化和城市化的推进，农村剩余劳动力在转移就业的过程中其工资本来就低于城市劳动力，且新创造的财富更多地为资本所有者所得，与此同时，工业部门劳动力的工资要高于农业，正规部门就业者的工资要高于非正规就业部门，如此一来，群体间的收入差距不可避免。劳动者个体间的不平等在效率优先的导向下几乎是一种必然，因为财富源于市场的力量一般会更多地惠及富人而非穷人，产业结构变迁往往给相对拥有丰裕的财富和人力资本的高收入者带来更多机会，而拒低收入者于分享发展成果的大门之外。此外，市场机制从无到有、从低级到高级也需要一个建立、发育、成熟的过程，劳动力市场更是如此，加之初始发展程度、自然条件、历史偶发事件、国家政策倾向等外在于劳动者个体的不可抗拒因素，这样就不可避免产生一定的制度性不公，从而加剧不平等扩大。

当然，GDP导向的帕累托最优圭臬最适合中低等收入阶段的经济快速增长时期奉行，尤其是期间偏重解决就业数量问题，可以说其本身也暗合了基于生存权和就业权的公平。尽管如此，市场失灵的魔咒意味着帕累托最优并不能导致资源配置的公正结果。虽然公平竞争也是市场经济内在的特征之一，但在此意义上只能构成竞争性市场的工具性价值，而公平作为公民基本权利仍有其非工具性价值，还要立足一定的理性道德基础。[25]根据“初始资源禀赋”的社会公平原则，考虑到“现有财产权的合理性依赖于最初占有这类资源的合法性”，由于垄断、歧视等阻碍劳动力自由流动和公平就业的樊篱应当予以消除，“无知之幕”中出于应对出身或者运气等随机模式，理性人仍会表现出对公平制度和再分配的社会偏好。[26]所以，人们对不平等经历由“开始时的接受到逐渐不能接受甚至强烈反对”的态度形成过程，尤其是转型期市场机制不健全、公共政策不统一，造成不平等很大程度上表现为工资性收入的差异，人们越发反对不平等尤其是制度性歧视。并且，随着越来越多的人脱离了物质贫困，也必然在思想意识上关注“不平等”并诉求“平等”。如此一来，反对不平等便成为主要任务，并且根据“矫正的正义原则”，适当的政府职能也应当因势利导积极维护和促进公平。

（三）高等收入陷阱与追求就业质量

经济体进入巅峰的高等收入阶段，同样会面临新的均衡的挑战，即陷入高等收入陷阱：由于收入之高和人性之惰，加之人口老龄化和经济“脱实向虚”严重，[27]经济体在自由开放与保护主义的两难中丧失国际竞争力，[28]从而导致经济发展不具有可持续性。

在基本实现经济一元化的高收入阶段，经济体的发展完全遵循新古典主义所谓的“边际要素生产率递减阶段”，此时的要素投入及结构转换效应不再促使经济持续快速增长，经济增长应依靠全要素生产率的提高，要求激励体制、管理和技术创新。而高等收入陷阱在劳动经济领域则集中体现为经济增速的减缓和就业岗位创造与保护的不足，惟有致力于追求就业质量，积极推促充分就业和体面就业，才能为全要素生产率的提高注入强劲动力。例如，日本在1990年前后人口红利基本结束，而政府竭力保护效率欠缺的企业和竞争力不强的产业，导致全要素生产率不佳，陷入经济长期停滞和就业岗位不足状态，就是深刻教训。[29]

四、就业优先与收入水平的阶段性对应

历史经验和相关研究表明，低等收入陷阱、中等收入陷阱和高等收入陷阱代表了不同收入阶段的均衡困境，难以企及更高发展水平。而跨越收入陷阱，就需要就业优先的制度安排和政策支撑牵引经济社会整体结构变迁，以形成打破持久平衡的力量而迈向更高发展水平。

（一）反贫困与实现市场化就业

单纯通过救助脱贫治标不治本，脱贫者可能再度返贫。低等收入阶段，反贫困的根本之策，在于有就业的经济增长，亦即通过建立市场机制、实现市场化就业使得贫困者获取持续分享改革发展成果的能力。因为该阶段生产力欠发达，市场化程度较低甚至没有建立市场，收入集中表现为工资性收入，反贫困关键在于市场化就业从无到有的突破，一旦实现了市场化就业，跨越低等收入陷阱便有基本的推动力量，使得“临界最小努力”成为可能。毕竟，当一个经济体大部分人口都是贫困人口时，脱离发展的动力来谈论贫困，并无太大意义。[30]

低等收入阶段，市场化就业的实现必然要考虑成本收益，而成本则包括物质成本和心理成本。对于拥有有限人力资本的贫困者而言，甚至其实现市场化就业的物质成本都十分高昂，相比物质财富丰裕和人力资本丰富者则被“相对剥夺”甚至“绝对剥夺”了至少部分就业机会和权利，也就意味着脱贫毫无依托。当然，通过建立市场机制，尤其是政府主导投资的产业安排则在很大程度上降低劳动力就业转移的成本，从而吸纳广大贫困者就业。

考虑到低等收入阶段的贫困主要指农村贫困，并且农村劳动力占据劳动力的主体。因此，跨越低等收入陷阱，根本上讲是要解决农村的贫困问题。对于农村贫困者，成功脱贫则需要实现农村就业和促进非农就业。假设不存在政府转移支付，那么农民个体收入可表示为：gy=aaga+angn，其中gy为农民收入，ga为农业收入，gn表示非农收入，aa、an依次表示为农业收入和非农收入所占权重。宏观来看，城市化的过程就是aa不断减少而an日益增加的过程，当然ga、gn也在不断增加。具体到某一个贫困农民，若想成功脱贫，必须增加农业收入或非农收入的权重或数量，当aa变为0时，农业收入不复存在。因此，单纯增加农业收入也好，实现非农就业也罢，乃至收入多元化，其本质在于首先要实现市场化就业。即使将研究视野放宽至该阶段非贫困主体的城市，城市反贫困仍然不能仅局限于“输血”，而需要通过“造血”使就业能力不足者依靠劳动获取工资性报酬。宏观层面讲，某个发展战略之所以成功反贫困，往往在于使大规模劳动者得以就业并激励其积极劳动从而增加经济收入，如孟加拉国的乡村银行、泰国的小农发展机会、中国的以工代赈项目等反贫困目标干预政策，建立在市场机制的基础上，使得贫困者在就业过程中通过获取相应的劳动报酬而较快实现脱贫。[31]

（二）反对不平等与就业数量优先

中等收入阶段，经济体面临反对不平等的主要任务，应当优先促进更大规模就业，让广大劳动者有权利有机会公平分享经济社会改革发展成果，亦即坚持就业数量优先。这样可以壮大中等收入群体（中产阶级）规模，不但更利于稳定发展，而且庞大的有效需求也会激发投资、创新，从而推动经济持续健康发展。此外，全球化的分工合作也让经济体运用劳动力比较优势成为可能，使得就业数量优先有其必要性和可行性。20世纪70-80年代东亚四小龙之所以取得“增长与平等兼得”的奇迹，正因为其出口导向战略发挥了劳动力资源相对丰富的比较优势，形成吸纳大规模就业的产业结构。[32]

处于中等收入阶段的人口结构通常具有高生育率、低死亡率和较高自然增长率的特征，劳动力资源在数量上比较丰富，不同程度上剩余劳动力还有待转移，且多数劳动力仍然主要以工资性收入为主。[33]如果不遵循比较优势而优先发展资本密集型产业，或者不切实际地过度追求就业质量，那么收入和财富就会向掌握相当权力和机会的资本要素所有者和少数人力资本较高者集中，从而导致收入差距继续扩大。而若坚持就业数量优先，农村剩余劳动力便不断向第二、第三产业转移，农村劳动者的非农收入无论在权重还是水平上都会有所提高。从库兹涅茨倒U型曲线来看，在剩余劳动力由传统部门向现代部门持续转移过程中，假以时日，收入差距经历上升阶段后，随着转移规模的扩大尤其是到了绝对大规模的转移阶段，便会迎来差距下降时期。[34]特别是剩余劳动力转移殆尽越来越接近刘易斯拐点，农民也就不断转化为市民，被转移的劳动力其工资无论在初始存量还是在增量增幅上都越来越接近于城市正式工人，非正规就业与正规就业者的劳动报酬开始趋同，劳动要素报酬日益均等化，依此逻辑，不平等问题自然迎刃而解，其关键是要创造足够的就业岗位使得剩余劳动力就业。

（三）就业质量：充分就业与体面就业

经济发展和结构变迁过程中，劳动力在数量上的优势不可能一直保持，而会逐渐要求在质量上获得优势。尤其是高收入阶段的经济体由于科技、需求、外贸等因素促进了产业升级，因应承载的较强岗位胜任力就要求较高的就业质量，并且供方市场下劳动力素质的提高也意味着劳动者更具实力和资格谈判要求更高质量的就业。同时，效率导向阶段的社会发展在一定程度上滞后于经济发展，对普通劳动者的社会保护机制尚不健全，出于维护统治和自身功能，政府便应因势利导，推动经济增长的激励转变，更加注重就业质量的提高。如此，就业优先的侧重点便由数量逐步转向质量，即追求充分就业和体面就业。

作为宏观经济调控的目标之一，充分就业对任何经济体而言都是理想状态。然而，在中低等收入阶段，由于发展水平、经济结构和劳动力结构的限制，充分就业相对难以企及，现实可行的做法只能是尽力不断增加就业数量。不过，随着发展水平的进一步提高，充分就业的目标开始变得逐步接近而可行。因此，高水平的就业数量其本身也是就业质量的重要体现，当然就业质量的优先也更加侧重体面就业。在中低等收入阶段，就业效率的偏好在成就正规就业的同时也引致了大量非正规就业（主要包括农村剩余劳动力和城市失业者），后者在收入、待遇、地位等各方面都远远不如前者，这与劳动者就业公平的诉求不相符合，故而努力实现体面就业是政府义不容辞的职责。

高等收入阶段，经济体由于前期经济增长的持续积累而实现了较高的发展水平，这在微观上使得劳动者需求层次提升，亦具备了追求就业质量的个体能力和资本，可以运用“投票”（Vote）、“呼声”（Voice）机制表达自身利益诉求，甚至“用脚投票”（Vote by Foot）、“退出”（Exit）自己不满的合约。与此同时，在宏观上也为政府规制劳动力市场、提升就业质量而进行的改革激励提供了必要的物质基础。

五、就业优先的阶段性内涵及其动态匹配

反贫困最有效的途径是实现市场化就业，反对不平等也应积极扩大就业数量，随着阶段性经济发展的不断实现，实现充分就业和体面就业也终将成为提升就业质量的具体指向。可以说，跨越不同收入阶段的均衡陷阱，都必须依托就业优先的相应制度安排和政策支撑，从而在生产力和生产关系的辩证统一中不断推进实现阶段性的经济发展。作为分析和实践经济发展的起点，经济体的要素禀赋结构在特定收入阶段是给定的，但又随收入阶段的提升而不断演进。[35]结构变迁客观上要求更高层次的就业优先，同时劳动者自身素质或者说人力资本存量的提升也在主观上呼唤不断提高就业的质量。因此，对应不同收入阶段，就业优先的具体内涵既要具有针对性，也要在与时俱进中实现其动态的匹配。

遵循经济发展的演进轨迹，就业优先的内涵不断拾级而上，总体上可划分为市场化就业优先、就业数量优先、就业质量优先三个不同阶段，可进一步依次阐释为建立市场，在政府主导下努力实现市场化就业、解决就业岗位的低等水平就业；培育市场，创造就业机会、增加就业数量的中等水平就业；以及规制市场，实现充分就业和体面就业，优化就业结构、推促人岗匹配，激励人尽其才、才尽其用的高等水平就业。[36]就业优先由低到高的三阶段内涵与收入水平的低等、中低等、中高等不同阶段相对应，但并非绝对。譬如，就业数量优先固然是中等收入阶段面临的主要任务，在低等收入阶段通过市场化就业来反贫困也必然意味着尽量增加就业数量，但不排除高等收入阶段充分就业的实现其实也在一定程度上需要增加就业数量。同样地，就业质量优先乃收入水平在中等和高等阶段的共同目标，但也为低等收入阶段所期盼。不过，总体而言，就业优先与收入水平彼此因应对方的阶段提升不断拾级而上。图2为就业优先与收入水平的阶段性对应图，曲线L1、L2、L3分别代表就业优先的低、中、高三个阶段，显然，低等水平的就业优先对应低等收入阶段，中等水平的就业优先对应中低等收入阶段，高等水平的就业优先对应中高等收入阶段。在此说明三点：一是曲线L1、L2、L3总体上表现出与45度曲线OP一致的趋势，表明就业优先与收入水平正相关，就业优先水平随收入阶段提高而提升；二是三条曲线之间，L2绝对高于L1，L3又绝对高于L2，表明就业优先在水平高低方面的鲜明阶段性和导向性；三是同一条曲线内部的特征，L1、L2、L3一致表现为凹形，乃是因为就业优先在某阶段作用效力的增加率递减的缘故，例如就业优先中等水平伊始，解决就业数量问题的作用效力很强，但随着时间推移，就业数量问题式微，而就业质量的问题越发迫切，所以L2曲线斜率不断减小，并且在中等收入阶段不断让位于L3，最终进入高等水平就业。

阶段性的就业优先，一方面之所以相对以往而具有超前性，乃在于现实问题使然，并受到更高阶段经济发展的吸引或者说拉力；另一方面之所以相对未来而固守落后性，乃囿于现阶段的阻碍而无法跨越到更高层级的就业优先。譬如，就业优先在低等收入阶段之所以强调“实现市场化就业”，是因为对解决贫困的渴求，一旦实现就业便可有效脱贫，但严重的现实困境又决定其无法超前侧重诸如急切扩大就业数量和提升就业质量等更高层级的就业优先。类似的，在中低等收入阶段，之所以强调就业数量优先，是因为处于贫困陷阱乃至走出贫困陷阱后，仍有大量的剩余劳动力亟需转移，而不能盲目追求就业质量，只有经济发展到较高水平时，劳动力转移完毕或接近完毕，就业优先才开始侧重解决质量问题。

图2 就业优先与收入水平的阶段性对应

六、结论与政策启示

阶段性经济发展的实现，本质上就是就业优先价值导向下，以结构变迁为动力不断实现经济社会动态均衡的制度变迁过程。就业优先的阶段性制度安排或战略部署，基本上能够维系特定利益格局并伴随结构变迁而相容升级，从而实现下一步的阶段性经济发展。

经济发展的不同阶段并非泾渭分明，经济体在每个阶段所面临的主要问题基本上也在其它阶段作为次要问题存在，作为一以贯之的发展战略，就业优先的阶段性内涵也只是因而有所侧重。譬如，贫困其实在经济体的不同发展阶段一直存在，只不过是贫困程度随发展水平的提高相应降低，即使最发达的经济体仍然存在局部贫困，然而此时就业优先的主要任务已不是反贫困，而是转向充分就业和体面就业。同样即使在低等收入阶段，减缓不平等和促进体面就业也是值得考虑的命题，但此时将反贫困定为主要任务更具有帕累托改进的性质。

遵循经济发展的演进轨迹，就业优先的目标层次不断提升，其阶段性内涵亦由市场化就业优先拾级而上为就业数量优先、就业质量优先，并基本上依次对应收入水平的低等、中低等、中高等不同阶段。正因为就业优先的内涵具有阶段性特征，才能以其普世性价值对处于不同发展阶段、面临不同就业矛盾的经济体产生针对性和指导性，从而充分彰显中国智慧和中国方案的魅力。就业优先的阶段性内涵的生发与演进，拓展了发展中国家在走向现代化的进程中解决就业相关问题的路径选择，当然这就要求正确判断一个经济体收入水平的阶段性变化，并顺应发展转折的内在逻辑，推动就业优先相应的政策调整和制度创新。

以中国的改革开放作为典型案例。1978年我国仍然极为贫穷、尚处经济发展水平较低，二元经济结构比较严重，传统农业部门存储了海量剩余劳动力，尽快实现市场化就业成为当时就业优先的战略取向。伴随改革开放大幕的开启，在建立家庭联产承包责任制、发展乡镇企业、放松乃至废除粮票制度的同时，兼容市场机制后的劳动力政策也发生了重大变革，农村劳动力不再像计划经济时代那样被要求严格固守于土地，而开始允许就地转移并总体上鼓励向城市、向非农产业转移。随着改革开放的深入推进和市场机制的建立健全，劳动力乡城之间的迁移日益高涨，相当长的时期内就业优先的战略内涵亦指向于尽可能多的创造就业机会、增加就业数量，因此大力发展第二、第三产业并培育中小微企业、加强公共就业培训服务、完善相关法律法规等积极的劳动力市场政策成为各级政府的重要议程，但不容忽视的是其间农民工社会保障不足、劳动关系恶化、结构性失业加剧等问题突出。理论上讲农村剩余劳动力的转移终究不能永续，观察显示，实际上21世纪初中国农村剩余劳动力便开始由无限供给向有限剩余过渡，劳动力的稀缺性增强，人力资本存量提升，加之收入水平的提高，劳动者对于充分就业和体面就业的需求日益增加，推动实现更高质量的就业适逢其时。所以，《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国社会保险法》、《残疾人就业条例》等法律法规先后颁布实施，党的十八大以来的《国务院政府工作报告》对就业优先的部署不断深化，以创新创业带动更高质量就业、把城镇调查失业率纳入预期目标、将就业优先政策置于宏观政策层面等治理举措亦成为全社会的共识。尤其是进入中国特色社会主义新时代，我国正在努力超越中等收入陷阱并奋力迈向高等收入阶段，与经济由高速增长转向高质量发展相适应，就业质量优先自然成为就业优先的新阶段内涵，而贯彻以人民为中心的发展思想，秉持尽量满足劳动人民日益增长的美好生活需要、不断提升就业群体的获得感、幸福感、安全感的原则，持续深化户籍制度改革、推促农民工市民化、进一步完善劳动力市场制度、强化健康和教育的人力资本投资等关键领域的突破则成为就业优先接下来越来越紧迫的政策取向。