政府特许经营视野中的共享单车及其规制

杨 曦

2017年，上海市消保委受理共享单车相关投诉7978件，同比增加40.6倍，投诉问题主要集中在押金退还延迟、系统计费异常以及处置问题推诿等。[注]方圆震(新华社)：《上海市消保委：共享单车相关投诉上升超40倍》，中国政府网http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/30/content_5262152.htm，最后访问时间2018年3月13日。2018年3月28日，全国首例共享单车公益诉讼案，一审宣判小鸣单车“需按承诺退还70多万用户押金”，而小鸣单车由于无钱退还押金，面临破产清算问题。加之之前的悟空单车、小蓝车等一系列明星企业因为破产而引发的种种问题，共享单车不断出现在人们的视野中，但貌似往往是负面报道，应当说共享单车的运行出现了市场失灵的前兆。如何对共享单车进行管制，解决市场失灵，已是迫在眉睫的问题。目前学界通论是将共享单车放在共享经济的语境下，探索共享单车治理之道，对于共享单车的管理手段依旧停留在事中监管和共享平台数据的监管与构建上。[注]翁士洪：《城市共享单车监管体制的整体性治理创新研究》，《电子政务》2018年第4期。而且以上共享单车的经营管理分析多限于经济学的视角，缺少法律上对共享单车经营与管理的定位，而法学界却更多地将视野局限于押金的管理[注]徐宏：《共享单车“押金池”现象的刑法学评价》，《法学》2017年第12期。、用户与经营者之间产生的法律问题[注]米竞：《共享单车运营中的侵权问题——以摩拜扫码共享单车为例》，《科学与法律》2018年第1期。等微观方面，未能明确共享单车的法律地位。如此研究一方面无法突破共享单车经营方式上的瓶颈，另一方面无法从根本上解决共享单车运营出现的法律问题。本文从共享单车的法律定位出发，在法学的视角下探索共享单车行业的公私合作经营之道。

一、共享单车是共享经济吗？

许多新兴产品借着“共享经济”的外衣进行大量融资，最后却纷纷倒闭，例如共享充电宝行业45天融资近12亿元[注]姚翀：《共享充电宝未必是门好生意》，《南方日报》2017年5月1日01B 版。，在经历了半年之后却出现了集体倒闭的现象。这种现象使得我们不得不回顾共享经济的本身含义以及其与共享产品之间的关系。

(一)“共享经济”语义的解读

“共享经济”这个术语最早由美国得克萨斯州立大学社会学教授马库斯·费尔森(Marcus Felson)和伊利诺伊大学教授乔·L. 斯佩思(Joe L.Spaeth)于1978年在《社群结构与协同消费》中提出，大意是指日常协作活动，共享资源，满足生活需求。[注]FELSON M, SPAETH J L,Community Structure and Collaborative Consumption: a Routine Activity Approach,American Behavioral Scientist, 1978, 21(4).目前学界将其定义为把自己的闲置资源分享给有需求的人，在获得报酬的同时可以收获额外的附加值。[注]马强：《共享经济在我国的发展现状、瓶颈及对策》，《现代经济探讨》2016 年第 10 期。共享经济是基于技术手段提升闲置资源的利用效率，是基于使用权与所有权的分离，是供需之间的匹配。[注]参见郑联盛：《共享经济：本质、机制、模式与风险》，《国际经济评论》2017年第6期。其主要是通过整合线下闲散物资或个人劳务，实现“物尽其用”“按需分配”的资源再配置。[注]董成惠：《共享经济法律机制的嬗变》，《学习与实践》2016年第12期。国家信息中心信息化研究部发布的《中国分享经济发展报告 2016》中将交通分享定义为“是指在分享经济的大背景下，以互联网平台为依托，整合社会闲置车辆、车内空间或驾驶技能等交通资源……智慧出行方式的总和”。因此，共享经济的本质是将闲置的资源进行利用，从而获得额外的价值，并不需要重新制造和增加实体产品。

然而，目前相关政策与学界对共享经济却做了不正确的拓宽，泛指所有“互联网+”的这种通过平台分享信息进而提供服务和商品的商业模式，忽略了资源闲置这个“前提”。在许多政策文件中，也将共享经济注重于共享平台的建设，而非闲置资源的利用。例如《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出“促进‘互联网+’新业态创新，鼓励搭建资源开放共享平台”，《国家信息化发展战略纲要》中指出“建立网络化协同创新体系”。因此，随着时代的发展，“共享经济”已经不单单是针对“闲置资源的再利用”这个目的了，而是更多地突显出“共享”(或者说通过“互联网+”平台)这个手段上的创新，即主要注重“供给者—共享平台—消费者”这种形式，即使不满足“闲置”这个前提要求也是可以的。随之而来的是只要是通过互联网平台进行信息共享的，就可以称之为共享经济，例如共享充电宝、共享健身房、共享电瓶车等利用互联网平台进行分时租赁的行业也被冠以“共享经济”的称谓。如果仅仅是注重通过互联网提供供需之间的信息，那么对于共享经济的定义是没有问题的，但是当平台信息提供者就是商品供给者的时候，将部分简单地利用互联网的分时租赁业务也加入共享经济的范畴之中就有待商榷了。事实上，这在经济学中早有区分，认为这种经济租赁应当被称作分享经济而非共享经济。[注]贺明华，梁晓蓓：《共享经济研究述评与未来展望》，《电子政务》2018年第4期。法学界也逐渐意识到这个问题，有学者将这种企业凭借互联网直接向社会共享其产品或服务的方式称为直供类共享经济。[注]参见沈广明：《共享经济的规制策略》，《当代法学》2018年第3期。有学者将非以“闲置”为基础的共享经济称之为非典型性共享经济，[注]参见于莹：《共享经济用工关系的认定及其法律规制——以认识当前“共享经济”的语域为起点》，《华东政法大学学报》2018年3期。或者将其与闲置型共享经济相对，称之为经营型共享经济。[注]参见于莹：《共享经济法律规制的进路与策略》，《法律适用》2018年第7期。这种现象在学界称之为泛共享经济。[注]参见张孝荣，俞点：《共享经济在我国发展的趋势研究》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。总之，这种以非闲置资源为前提的共享经济与传统的定义之间是有区别的。

(二)共享单车不宜纳入“共享经济”的范畴

原本共享经济并非单指通过网络平台进行的共享。但是，随着网络的发展，互联网为闲置资源提供了可再次利用的信息平台，使得共享经济快速发展。滴滴打车、Uber(非专车类)等网络平台是真正的共享经济的产物。网约车、顺风车等司机利用空闲的时间接送乘客，而非运营者直接提供共享资源，共享资源的所有权也非运营者所有。这种对空闲时间和空闲车辆的利用，是针对闲置资源的充分使用，提高了社会使用资源的效率，运营商仅仅是提供网络平台的支持，不提供车辆以及后续的车辆维修、保养。共享车辆仍旧是私物，不会发生诸如“公地悲剧”这种负外部性的结果。当使用权与所有权分离之后，倘若使用状态中止，使用权重新回归到所有者身上。即使一个运营商倒闭，网约车司机可以马上加入另一个运营商旗下，甚至一个网约车司机本身就是几个共享网络运营商的司机会员。即使所有运营商都倒闭了，车主仍旧可以自用。如此共享资源并不会被中断使用，因此不会造成共享资源的浪费。

虽然共享单车被冠以共享经济，但是其与共享经济达到的效果是极为不符的。首先，共享经济旨在对于闲置资源的利用，原则上不需要创造新的实物，同时也就不会造成浪费。但是，现实是由于共享单车运营商不断地退出行业，共享单车被大量地废弃，海南、南京、厦门、合肥等地出现大量的单车“坟场”，例如在南京江宁区采文路就有7000～8000辆的单车“坟场”，使得共享单车变成了真正的“闲置物”。并且这种现象不仅发生在一、二线城市，更向着三、四线城市甚至乡镇蔓延。闲置的单车无疑造成了资源的大量浪费，同时杂乱摆放的单车占用了人行道、草坪等公众地区，反而不利于公众出行，使得公众对于共享经济能否节约资源、保护环境产生了疑问。[注]参见叶竹盛：《“共享单车坟场”问题不在共享经济模式》，《中国联合商报》2017年12月18日第A04 版。其次，共享经济本来是“需求池”与“供给池”的匹配，是供给与需求高效对接，[注]李佳颖：《共享经济的内涵、模式及创新监管的对策》，《经济体制改革》2017 年第6 期。通过平台满足个性化需求与供给之间的匹配，[注]宋逸群，王玉海：《共享经济的缘起、界定与影响》，《教学与研究》2016年第9期。可以实现消费配置的帕累托改进的目标。但是事实上是很多城市中共享单车已经是饱和状态，例如上海共享单车的饱和量是60万辆，而在2017年上半年上海共享单车的保有量就能够接近这个数字。[注]李立：《共享单车：“共享”名义下的资本赌局》，《中国经营报》2017年5月8 日第C07版。北京仅需43万辆共享单车，但是实际投入却高达235万辆。[注]吴喆华：《共享单车数量饱和：北京仅需43万辆 投入235万辆》，央广网，网址：http://china.cnr.cn/yaowen/20171207/t20171207_524053236.shtml，最后访问时间2018年3月15日。共享单车供给在很多城市供给已经大于需求，运营商还在不断添置，以抢占市场份额。最后，共享经济本是利用闲置资源重新创造社会、个人财富，原则上共享经营能够使物品的所有者盈利。但是事实上是共享单车行业仍旧在不断持续通过“烧钱”融资的方式运营着，截至2017年，ofo与摩拜已经完成了7～8次的融资，各自融资规模都达到了30亿元上下，仅摩拜E轮融资就到3.55亿美元，ofo的D轮融资达5.8亿美元。[注]李立：《共享单车：“共享”名义下的资本赌局》，《中国经营报》2017年5月8 日第C07版互联网单车领域已吸引了30多家投资机构，从2015年起至2017年，业内人士称该领域的融资规模达到百亿元。[注]郭梦仪：《中小单车企业渐入融资困境》，《中国经营报》2017 年3 月27日第C01版。而共享单车企业盈利情况却堪忧，摩拜单车 CEO 王晓峰甚至公开表示目前摩拜单车没有清晰的盈利模式，只能依靠融资一边运营，一边继续寻找可行的运营途径。[注]白薇：《不谈盈利的共享单车是个伪命题?》，《互联网周刊》2017年02月05日。

共享单车遭遇了如此之多的问题，我们不禁需要反思：是共享单车本身出现了问题，还是共享经济的理念并不正确呢？显然共享经济的理念模型是正确的，但是共享单车并不一定属于(原本的)共享经济的范畴。学界在拓宽共享经济的外延的时候，并没有把握住共享经济的内核。这种错位使得共享单车与滴滴打车、Uber等真正的共享经济发生了混淆，也使得配套的政府监管未能跟上，最终导致共享单车行业整体的不正常运营。与传统的共享经济中的滴滴打车、Uber不同，共享单车不是真正意义上的闲置资源的再利用，而是制造“闲置”的资源形成共享使用，是网络租赁的新型模式。运营商不仅需要网络的服务，而且需要提供公共服务设施。在这种情况之下，所有者不直接使用该“闲置”物品，而是通过制造租赁物然后以租赁的方式盈利。

为何共享单车在共享经济的语境下，得不到较好地发展呢？一般而言，在共享经济之下的物品基本仍旧认定为私物和私人物品，即使是有些共享资源承担了公共服务的职能，例如网约车与出租车之间的职能就存在重合，但是在性质认定上，出租车由于受到公法的限制颇多认定为公物，而网约车由于受公法制约较少一般仍旧认定为私物。[注]参见翟翌：《中国出租车行业的行政法分类规制——以“行政特许”和“普通许可”的区分为视角》，《政治与法律》2017年第10期。之所以网约车能够承担部分公共服务的职能，是因为私利与公益之间产生了竞合，或者说目标一致所致。这使得网约车扮演着私家车与出租车的双重身份。因此，共享经济是所有人对于闲置私物的再利用。在共享经济的语境下，共享单车只能是私物，是所有权与使用权的分离，其仍旧处于私法的规制之下。然而，共享单车、共享充电宝等这类主要面向公众服务的平台是与物品供给叠加运作的，将其视为私物存在后果。(1)多个供应商在市场竞争之下形成过度竞争，从而造成资源的浪费。(2)社会、政府和企业忽视了单车因为“公地悲剧”效应(主要是产权虽然可以界定，但是却无法维持或者维持成本过高)而必然付出的过多成本，同时却承担着过重的社会义务。

二、共享单车行业的重新定位：特许经营

共享单车的定位是有偏差的，重新对共享单车进行定位，从根源上认识共享单车性质，然后设置对应的市场竞争模式是十分有必要的。分析目前公布的法律文件，可以了解各个地方对于共享单车态度的微妙改变。

(一)各个地方规范性文件的列举与分析：向着特许发展的趋势

随着共享单车行业问题的不断涌现，各个地方政府关于对共享单车规制的规定不断出台，笔者将几个主要关键控制点展示如表1所示(见下页)。

由表1可见，各个地方都要求第三方对押金进行管理，形成专款专用的监管体系，在技术服务与单车的使用标准上都有较为统一的规范。

在数据监管上，共享单车的数据已经被统一地纳入政府监管的平台，即在数据上已经要求做到规范化的管理了。在维护人员数量上，虽然还未达成共识，但是从目前来看，部分地方政府已经对维护人员的数量做了较为详尽的安排。在强制保险上，各个地方政府的态度也并不一致，但是都做了相应的规定，并且有些地方政府规定了必须为共享单车的使用者进行保险。在停放规划上，各个地方政府基本都做了相应的规划与要求，以改变目前随意停放的情况。在定位上，虽然有些地方政府仍旧将其视为传统的商业租赁，但是部分地方政府已经认识到其与公共交通之间存在着必然的联系。最后，在准入数量上，已经有些地方政府意识到不控制共享单车的数量必然会带来过度竞争与供需失衡的后果，因此作出了控制共享单车数量的规定。而控制共享单车的数量实质上是控制共享单车运营商准入的数量，即被允许进入的运营商可以阻止其他不具有资格的运营商进入市场。特许是有数量限制的许可。特许之所以有数量限制，一是因为作为特许客体的资源数量的有限性，二是因为特许内容的独占性和排他性。在特许涉及的不少领域，特许人针对某一组织或个人作出特许后，其他组织或个人针对同一特许的客体就无法再获得特许。[注]②王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社，2015年，第33页，第63-64页。因此，目前有些地方政府的做法已经具备了特许的初步特征，即已经初步展现了发展为特许的趋势，那么必须重新定位共享单车，以谋求制度与定位的吻合。

表1

(二)共享单车再定位后对其适用特许经营之规定

1.共享单车的再定位

私物与私人物品的对立面是公物与公共物品。既然将共享单车纳入私物或者私人物品是有问题的，那么，是否可以将其纳入公物与公共物品的范畴呢？答案是肯定的。

首先，作为准公共物品。如果将物品的消费特性与排他性组合起来，可将社会消费物分为三种类型：一是具有个人消费性和排他性的物品。这类物品属于私人物品，主要由私人提供。二是具有共同消费性和非排他性的物品。这类物品属于公共物品，主要由政府供给。三是具有共同消费性和排他性的物品。此类物品具有私人物品与公共物品的双重属性，可以称之为准公共物品。②在使用方式上，共享单车是一种排他性的物品，不能实现同一辆车同一时间共同使用；在使用目的上，共享单车属于公共使用的范畴。2017年，交通运输部联合有关部门出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》明确指出，共享单车满足了公众出行需求、有效解决城市交通出行“最后一公里”问题，在缓解城市交通拥堵等方面发挥了积极作用。应当说其是面向大众的公共出行服务，同时由于环保等特点是受到政府鼓励发展的。政府的支持对保证共享单车系统的连续性和服务水平起到了关键性作用，共享单车系统服务质量的高低以及系统服务的公益性程度与政府的支持力度紧密相关。[注]张泽华，林晓言，张雅萍：《供给侧视角下共享单车现存问题经济本质分析》，《城市发展研究》2017年第11期。因此，共享单车兼具排他性与公共物品的双重属性，属于准公共物品。

准公共物品有包括类：一类是自然垄断物品。这类物品的供给者可以向使用者收费收回投资，获得回报。另一类是非自然垄断物品。这类物品按照收益程度的不同，可以分为收益性非垄断物品和半收益性非垄断物品。收益性非垄断物品指的是完全能够收回成本的，例如医院、学校。半收益性非垄断物品指的是难以收回成本的行业，例如博物馆、话剧院。其中，自然垄断是这样一种情形：一个企业生产一种单一的产品，并且其长期平均成本随着规模的扩大而下降。因此，单一企业能比多个企业以更低的平均成本完成生产。[注]张卿：《行政许可—法和经济学》，北京大学出版社，2013年，第205页。现将准公共物品的特征、供给方式等总结如表2所示。

表2

共享单车作为成本巨大、利润单薄的行业，显然需要通过规模效益使得成本最小化。共享单车行业市场发展到一定阶段，一度基本形成第一梯队，两大主力(摩拜与ofo)相互竞争的局面，符合自然垄断的特性。[注]在本文写作完成时处于这种情况。因此，共享单车行业属于自然垄断的准公共物品，同时满足《行政许可法》第12条规定的“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”的要求。在符合可收费、自然垄断性的情况之下，作为一种自然垄断的准公共物品，应当纳入政府特许经营的范畴。

其次，可以作为事实上的公物。在法国，公物是基于公共的使用方式，而非所有权的公与私。是否能够把一项财产归入公物法的范畴，主要决定于以下两个关键性因素：一是其是否承载(直接的)共同利益功能；二是其是否使用公法规则。供公众利用的私人财物只是事实上的公物，不是公物法上的公物。[注]肖泽晟：《公物法研究》，法律出版社，2009年，第25页。在韩国，公物依据所有权的分类有以下三种：(1)国有公物。国有公物是指物件的所有权属于国家的公物，国有财产法上的行政财产、保存财产就属于该范畴。(2)公有公物。公有公物是指该物件的所有权属于地方自治团体，地方自治团体财产中的行政财产与保存财产属于公有公物。(3)私有公物。私有公物是指私有地上的道路或私有文化财产等物件所有权属于个人，但用于公共目的或依据文化财产的价值等成为公的保存物。[注]金东熙：《行政法》，中国人民大学出版社，2008年，第53页。即使在美国这样没有公法与私法划分传统的国家，其最高法院也在判例中指出：“当私有财产用于公共用途时，就应该服从公共规则的管理，要受到公共利益的影响。”[注]乔治·斯蒂纳，约翰·斯蒂纳：《企业、政府与社会》，张志强、王春春译，华夏出版社，2002年，第288页。

将私人提供的物品视为公物，需要从其受到法律制约的程度上看。那么，共享单车是否适用公法，以至于承担了较大的公法上的义务呢？以公共单车作为参照来对比判断。公共单车是由政府通过城市为单位进行部署，拥有固定的驻车站点(一般设置在人流密集之处)，一般通过定点取用，按时付费的方式投放市场，是政府为解决“最后一公里”的交通出行问题所提供的公共设施，属于公物，使用公法规则。观察它们在关键点上的公法控制，可以从侧面来证明共享单车使用的法律规则。现将广州、南京、苏州对于公共自行车的公法规制展示如表3所示。

表3

通过表1与表3两个表格的对比，共享单车与公共单车在职能的承担、规划、保险、维护方面具有一致性，甚至对共享单车的规定在有些细节之处更加严格。两者都承担了比一般私物更多的公法义务。当然，公共单车与共享单车从目前的定位上看似有着本质的不同的，但用途却基本一致。一般而言，对公共单车的数量限制是设置下限，而对共享单车则是设置数量上限。前者是为了供给能够满足公共服务，后者是为了防止过度竞争。

公共单车就其性质而言，属于公共交通系统；而共享单车的定位却仅仅是接近公共交通功能的行业，显然这与实际情况和发展趋势不符。通说认为共享单车由于停放的流动性，与公共单车即使在局面上虽有竞争但整体上体现为一种互补的关系。其实，公共单车与共享单车本质上是没有区别的。随着共享单车对于停靠地区的限定，公共单车在网络化管理与使用方式上的革新，共享单车无论是在作用上还是在使用方式上，都与公共单车无异。只是共享单车与公共单车的投资主体不同而已，前者为私人运营商，而后者为政府主导运营。显然，随着这两个行业的发展，互相之间的替代性会越来越强，具有竞争关系。因此，共享单车应当是公共交通的一部分，在性质上应当属于事实上的公物。而公物并不会完全投入市场进行自由竞争，因此，应当为共享单车找到一条政府与企业协作经营的路径。

2.特许经营有助于破解共享单车的经营困境

理论上共享单车是能盈利的，其盈利途径有两种：一是收取押金。但是，由于各个地区纷纷出台对押金管理的规定，对押金设置专款专用的机制，押金收益已经不能成为共享单车的主要收益来源。二是收取租金。以摩拜单车每台300元的造价成本计算，按一小时一元钱使用费计算，每日重复使用4～5次，理论上正常运营60日是可以收回成本的。那么，为何共享单车没有盈利呢？原因是运营者没有考虑到共享单车作为准公共物品之后产生的外部效应，即所谓的“公地悲剧”。两大共享单车巨头ofo和摩拜的损毁率分别占到39.3%和26.2%。[注]莫凯洋，袁经文：《共享变私享：共享单车的困境及其治理之道——基于集体行动理论的视角》，《城市学刊》2017年第7期。共享单车虽然属于运营商所有，但是在投入使用之后，俨然成为“公地”，也从侧面印证了共享单车已经属于事实上的公物。因此，倘若政府认可共享单车在公共出行方面的价值，并且认为其需要被保留的话，就需要一套与之相配的制度，保证其在盈利的基础上运营，而特许经营是目前最为广泛的公私合作形式。

共享单车作为自然垄断行业，为何需要特许经营而不是自由竞争呢？这还需要从经济学中“沉淀成本”的角度思考。“沉淀成本”具体指过去投资在工程上，在该工程项目终止后，不能再得到补偿的成本。进入管制的产业可以分为垄断结构与竞争机构的产业。对垄断结构产业进入管制研究主要集中在具有自然垄断性的公共基础设施产业。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理论综述》，《经济学动态》2003年第1期。新进者可强行挤占在位者领域(刮奶皮战略)，达到平均成本较低时，在位者不可持续，产生巨大沉淀成本损失，因而需要通过进入规制来避免。[注]和军，刘凤义：《交易成本、沉淀成本、自然垄断与公私合作治理机制》，《华东经济管理》2016年第6期。公共基础设施行业需要大量的沉淀成本，政府通过垄断管制产业有三方面作用：(1)鼓励投资，避免不必要的市场竞争，降低沉淀成本。(2)保证一定收益率，回收沉淀资本。(3)防止重复投资，造成社会资源不必要的浪费。因此， 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)第21条规定：行政协议可以就“防止不必要的同类竞争”作出规定。具体到公共设施服务行业，以自来水行业为例，水管铺设成本就需要被计入沉淀成本，而如果本地区多家自来水公司同时展开竞争，短期内虽然消费者能够达到最大的实惠，但是从长期来看，随着弱势自来水公司的退出，多家水管铺设重复铺设就导致了社会资源的极大浪费。对于自然垄断行业实施政府管制的必要性在于，在一定的规模经济下，过多的企业进入自然垄断行业一方面会因为重复建设导致资源浪费，另一方面会提高自然垄断产品的生产成本，导致产业内企业的不可维持性。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理论综述》，《经济学动态》2003年第1期。同时由于长期的“消耗战”，之后垄断的企业势必为了收回之前的投资而提高价格，对公众的伤害是极大的。共享单车同样如此，各个运营商各自为战，车型的不一致、商标的不一致、品质的不一致，处理、回收、维修单辆自行车的成本较高，加之押金退赔等纠纷，企业之间的兼并显得困难重重，更多是被淘汰、退出市场。因此，在如此高昂的沉淀成本之下，多数企业通过融资的方式进入市场，或者通过收取押金的方式维持运行，但是这种运行模式并不“健康”，且是一个无底洞。笔者认为应当通过特许维持其运行，共享单车行业要在规模经济之下实现盈利，需要政府积极地干预。特许经营通过压缩成本的方式，做到帮助企业盈利，以此摆脱融资运营的方式。

因此，相比将共享单车纳入共享经济作为私物存在，共享单车重新定位后通过特许经营的优势可以总结为以下几点：(1)避免不必要的市场竞争，防止资源的过度浪费；(2)通过特许一家或者几家经营者进行共享单车的经营，可以帮助运营者形成规模效应，从而快速建立盈利机制，摆脱融资经营的命运；(3)让运营者和政府意识到共享单车作为准公物而产生的社会成本。具体而言，让前者意识到进入该行业时需要背负的社会义务，让后者真正了解共享单车的社会价值，并且设立准入门槛维护行业的健康发展。

三、共享单车行业特许经营的具体形式：政府主导向私人主导偏移

目前特许经营这种经营方式由于有行政权力的参与，总是有些质疑之声。但是，随着私主体提供公共服务的机会增多，政府通过特许进行公私合作的方式会变得更加频繁。并且互联网为公共服务产业注入新的活力，公共事业方面的特许方式在内部也会发生变化。

(一)对质疑特许经营方式的回应

授予特许经营权是一种对某种供给社会公众的产品或服务进行排他或垄断性经营权的分配行为。[注]See R. Baldwin and M.Cave, Franchising as a tool of Government，1996,pp.3-5.这也是当下许多学者对特许较为抵触的原因，同时学界还认为其自由裁量性也容易造成腐败。[注]参见张卿：《行政许可—法和经济学》，北京大学出版社，2013年，第18页。然而，不得不指出的是，特许这种方式在公共基础建设方面是大量被运用的。从目前大量的PPP(政府和社会资本合作)运行模式的情况看，尤其是在公共基础设施建设领域，笔者认为特许经营的模式与纯粹的市场竞争之间并无孰优孰劣之分，而是哪一个更加适合当下的这种行业的发展。至于滥用自由裁量造成的腐败则是政府内部监管的问题，并不是特许经营自身的问题，不能因噎废食，由于政府内部监管的不到位而“迁怒”于所有政府的自由裁量权上。

特许并不否认竞争。首先，《行政许可法》第53条规定，特许应当通过“招标、拍卖等”市场竞争的方式进行。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条、第15条规定，特许经营是采用竞争方式进行的。特许是在市场准入阶段的竞争，即运营商通过将自己的服务指标向社会、政府公布，并由政府根据社会反馈，衡量不同运营商之间的优势与劣势，从而赋予经营者的权利。由于各个地区人口密集度、公交系统不一样，导致共享单车的需求并不一致。在有的地方，共享单车企业盈利是没有问题的，而在有的地方企业可能需要依靠政府的财政补贴才能生存下去。因此，不同地区需要不同的准入要求，这就需要给予地方政府充分的自由裁量权，让运营者在准入阶段围绕服务质量与价格等展开竞争。其次，虽然排他性的特许是指政府将垄断性特许给予某一私营企业，让它在特定的领域里提供特定服务，[注]E. S. 萨瓦尔：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社，2002年，第81页。但是这种垄断仅仅体现为局部的垄断，或者当多个企业都同时拥有特许经营权时，局部是能产生竞争的。根据特许的方式不同，可以分为垄断性特许经营与竞争性特许经营。前者是指某一特定区域范围内的统一行业的特许经营权只能授予一个经营者，后者是指在产品自身仍具有一定的可竞争性的情况下，适当引入多个主体进入某一区域和行业进行经营，[注]王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社，2015年，第157页。例如《湖南省市政公共事业特许经营条例》第14条明确规定，“同一地域范围内……特许经营权，应当授予两个以上的经营者”。共享单车可以参照这种特许经营模式进行。由于不同地区需求上的差异，可以引入不同的运营商运营从而保证运营商的多样性，避免最终形成全国范围内一家垄断的情况。全国范围的整体性垄断可能更加危险，因为它一方面可能造成整个领域在没有竞争之下失去活力，运营商肆意提高服务价格，例如最近发生的“大数据杀熟”事件(同样的商品或服务，老客户看到的价格反而比新客户要贵出许多的现象[注]朱昌俊：《大数据杀熟，无关技术关乎伦理》，《光明日报》2018年03月28日第10版。)就是垄断下侵犯消费者权益的体现；另一方面，一旦企业破产，就没有相关经验与资质的运营者能够替代垄断者，如此必然导致服务的中断。而在特许之下，虽然形成了在地区局部上形成了垄断，但是在全国范围内各个竞争者依然可以通过优化服务与降低价格的方式进行竞争。当然，这种垄断同时涉嫌违反《反垄断法》的相关问题，在此不做过多展开。

目前而言，公交系统基本是通过特许赋权的方式经营的。在铁路、地铁等有轨交通工具的运行方面，基本是通过特许的方式经营，国外基本也是如此。[注]参见贾光智 ：《国外铁路特许经营模式分析及启示》，《铁道运输与经济》2016年第1期。在公路运输方面，出租车、公共汽车是针对公交线路运行方面的特许经营。出租车行业的性质虽然几经波折，目前已经从1997 年的《城市出租汽车管理办法》第4条规定的“公共交通”领域蜕变为2016年的《巡游出租汽车经营服务管理规定》第3条规定的“城市综合交通运输体系”中的一部分，但是仍旧是通过特殊许可的方式经营的。这个行业虽然遭到了网约车(普通许可进入)的冲击，但是由于其承担的特殊义务，特许经营的模式仍旧被保留着。究其原因，是公共交通等基础设施前期投入巨大，成本收回过于缓慢，因此私主体并不愿意涉足这个领域。而国家虽然承担着维修这些基础设施的义务，但是一方面资金投入巨大，对财政的压力太大，另一方面政府缺少私主体的经营技巧，所以很难见到直接通过国家行政机关建造、运行此类行业。那么，集二种方式之所长的行政特许经营就产生了。首先，鼓励社会资金进入基础设施和公用事业建设运营；其次，赋特许经营人垄断性的经营权，保证其能够获得相应的权益，以此维系整个公共事业的发展。事实上，此种行业由于是具有规模效应才能形成较低成本、维持经营，因此具有天然的垄断性，即使在放开竞争的情况之下，仍旧会归于垄断，共享单车行业经营者不断地进入却快速地被淘汰就是此种缘由。

此外，既然各个地方政府需要对共享单车进行数量的限制，那么，哪些企业能够进入？用什么方式进入？这些应当被规范起来。行政机关在干预市场之时，对其自由裁量权应当有所限制，以防止行政权力的扩张性给市场经济带来不必要的负面影响。因此，在采用数量准入管制的时候，在已有共享单车存在的城市采用先来后到的原则是可行的。而之前没有共享单车进驻的城市，多家共享单车同时想进驻时，就需要采用“招拍挂”的形式分配进入数量与进驻企业，防止公权力的滥用。具体形式上，笔者主张采用招标的形式进行，即以提供最优服务，且共享单车租用价格最低者为优先考虑者。因此，在严格规制下，授予特许的行政裁量权就不会肆意扩张，特许就能很好地为公共事业服务。

(二)共享单车行业对特许经营发展趋势的启示：主导者的改变

特许根据产业的性质，可以分为完全市场化的特许经营与政府补贴型特许经营。前者是单纯依靠市场化经营可以取得收益、收回成本的行业，后者是需要政府补贴为前提的特许经营。[注]王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社，2015年，第158页。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条的规定，财政补贴是可以被设置在特许经营协议之中的，因而补贴可以视为经营的条件之一。在此，笔者认为由于后者脱离政府无法生存，因此这种基于政府补贴而进行的特许经营协议是政府主导的特许经营活动。非基于政府补贴可以经营并盈利的是私主体主导的特许经营活动。

其实在共享单车的运营是否需要政府介入的问题上，经济学者比法学者们更加敏锐，或者说更早地发现共享单车行业的运营可能是需要政府介入的，而不是单单靠市场竞争能够圆满解决的。例如有学者认为公共单车主要是政府供给公共服务，共享单车主要是私人供给公共服务。比较之下，前者会出现缺乏竞争、政府失灵等缺陷，后者则会出现缺乏整体规划、公共利益受损和缺乏运营保障等缺点，因此需要采用公私合作的形式进行。[注]甘海威，娄成武：《公共服务私人部门供给下的逆向公私合作研究——以共享单车的服务为例》，《内蒙古社会科学》2018年第2期。其实公共单车行业很早就开始了公私合作的形式，只不过这个形式主要是基于政府主导的公私合作形式：(1)私人运营。政府通过补贴保证其运行。广州市就是这种运行模式。此种类型是政府主导的特许经营活动。(2)政府直接投资，但由私人运营的方式。即运营商只负责运行，政府购买服务。苏州市就是这种模式。此种类型仅为政府提供公共服务，并非严格意义的特许经营活动，或者说只是运营的特许经营，单车仍旧属于政府所有。当然，在实际生活当中，各个城市对于公共单车的运行有着不同的方式。但政府主导是比较普遍的现象。而由私人逆向回溯到公私合作的形式，应当体现为由私人主导的公私合作形式，即共享单车模式运营之下不需要补贴就可以进行经营。

在公共单车与共享单车的性质、功能趋同的情况下，公共单车仍旧需要通过政府投资才能运行，属于非营利公共事业行业。例如南京市2015年政府投资就达2000万元，而在收费上需要缴纳押金250元、预交费50元……公共自行车实行2小时内免费，第3个小时收费1元，第4个小时及以上每小时收费3元。这与ofo在2016年时的收费标准基本相近，直到2017年小黄车的收费标准虽然已经升高，但是相较之下共享单车的数量维持与管理付出的成本较大。目前许多公共单车的运行模式是通过公司与政府签订运行协议，公共单车由政府投资或提供补贴，但是运行由公司运行。例如南京市的公共单车是由市公交集团成立南京公共自行车有限公司管理的。今后倘若共享单车实行特许经营，共享单车是公司所有的，可以形成BOO(Build-Own-Operate,建设-拥有-经营)模式，在无须政府补贴情况下进行特许经营，通过收取使用费来获得利润。

那么，为何共享单车公共服务领域可以由政府主导的公私合作模式转向私人主导的公私合作模式呢？主要是由于网络平台构建使得信息共享之后，共享单车的使用频率提高，产生了盈利的可能。其将原本非营利性质的准公共物品转向了可营利的准公共物品，这即是共享单车由政府主导到私人主导的公私合作改变的前提与基础。这类涉及公众出行的服务行业是可以由政府主导提供服务向着私人主导提供服务的公私合作的模式下展开进行的。当然，公共单车可以成为共享单车的候补服务，在共享单车无法满足需要或者不符合当地情况时，仍旧由公共单车提供出行服务。例如苏州市古城区部分由于道路狭窄，只有公共单车运行。依据《办法》第47、第48条的规定，可以推导出政府是有维持公共服务设施运营的义务。因此，公共单车的存在也是有必要的，只是在供给量上，应当考虑到共享单车的需求数量，做必要的减少。

当共享单车实行特许经营之后，政府应当通过网络平台进一步发挥事中监管的作用。通过将运营商网络的网络平台与政府监管的平台对接，一方面能够监管市场的动向，实时调节共享单车的数量与位置；另一方面，在计价、押金管理等服务质量方面可以进一步管理，强化政府作为公共设施的终端供应者的义务。并且通过政府与运营商共建共享网络平台，可以形成全国范围的共享单车用户网络，这种大数据的管理可以节约运营商收集信息的成本，同时政府严密的监管也能够更好地保护用户的个人隐私。

四、结 论

共享单车置于共享经济的范畴之下，可能将共享单车认定为私物，从而忽视了其主要是服务于公众的目的与职能。这导致其既要承担市场经济的重压，又要负担社会义务，最终在过度竞争的情况下，只能依靠融资，通过挤压竞争对手，以谋求达到规模效益后的发展。但是，这造成了社会资源的极大浪费，同时产生了押金难以退还等社会问题。笔者认为应当对共享单车重新定位。从性质上看，其可以认定为准公共物品和事实上的公物，成为公共交通的一环，以此通过特许经营维持利微但是成本巨大的公共服务行业的发展。原本由于成本巨大、利润微薄以及“公地悲剧”效应而无法盈利的公共单车行业，主要依靠的是政府主导的公私合作模式，表现形式为政府补贴、直接投资购买服务的方式。现在由于互联网平台的兴起，信息得到共享，共享单车使用频率增高，在规模效应的影响下，共享单车理论上可以达到盈利，只是需要政府为共享单车提供较为稳定的发展环境与空间。因此，在成为公共交通一部分的情况之下，共享单车可以形成由私人主导的公私合作模式，无须政府投资与补贴，只需要提供发展环境、空间并在政策上得到扶持。原本的公共单车成为其补充，为共享单车无法进驻或者供应不足的地区提供公共服务，以此完善“最后一公里”的公共服务。