PPP模式应用于公共服务购买研究——以郑州地铁3号线为例

(华北电力大学 北京 102206)

PPP(Public-Private-Partnership)-公私合作伙伴关系模式是一种公共物品供给的新模式，指的是由政府跟民间机构之间进行合作投资兴建某些大型基础设施的项目合作建设模式。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等实现公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以公私合营、利益共享和风险共担为特征，追求提高公共产品或服务的质量和供给效率。

我国自从2013年以来PPP模式在中央的推动下进入了发展的新时期，各地方政府对PPP模式对公共服务的供给转变充满希望，希望PPP模式能够逐步克服地方融资平台的弊端并逐步取代之，为地方基建项目及公共产品服务项目做出贡献，减轻地方政府存量及增量债务压力、提升民间资本的活跃度。[1]根据财政部“政府和社会资本合作中心”发布的数据来看，截止到2017年，PPP项目改革四年间在深度和广度方面都得到了巨大的发展。其中，在PPP项目投资额中，市政工程和交通运输及城镇综合开发这三项的投资需求总投资需求的71.6%，PPP模式在我国基础设施建设领域占据重要规模。

一、郑州地铁3号线实施PPP模式的必要性

郑州地铁的建设运营前期(地铁1号线第一期、2号线)的过程中，由于郑州市的轨道交通建设刚刚起步，缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境，政府并没有一开始就采用PPP模式与社会私人资金合作，而是主要采用以政府为主导的负债型投资模式。而在郑州地铁3号线的建设过程中，政府开始首次与民营企业合作，采用PPP模式推动项目的发展，这是政府和社会的共同选择。第一，实施PPP模式有利于满足郑州市轨道交通建设可持续发展。郑州地铁3号线投资规模相当巨大，政府资金压力大。采用PPP模式，可以引入社会资本参与到轨道交通建设，在一定程度上缓解政府直接投资的压力，解决当前建设资金巨大的问题，加快建设进度。第二，促进经营机制转变，减轻政府风险。通过设计合理的PPP项目利益风险机制和监管机制，可以改变在传统模式下工程收入不足风险和运营成本超支风险等都由政府完全承担的不利局面。[2]将风险部分转移给社会资本，社会资本利用其自身的优势将风险规避或降至最低，将有效减少政府承担的潜在风险。第三，提高运营管理水平。郑州地铁在选择社会资本中采用公平公开竞争方式，有利于调动和发挥社会资本专业技术优势，促进轨道交通管理水平提高、科学技术进步和服务理念完善。

二、面临的问题和挑战

(一)地铁PPP项目模式处于发展初期，经验不足。在2015年郑州市首批PPP模式项目开始正式招标建设行动之前，郑州市对采用PPP模式购买公共产品和服务的探索并不算多，经验并不丰富。2017年地铁3号线确定采用PPP模式建设维护的时候，能借鉴的项目只有郑州市107辅道快速化工，经验相对匮乏。且地铁1号线及2号线并没有与PPP模式相结合的成功案例可以参考。总体来说，郑州市地铁与PPP模式的结合还处于初期阶段，将要面临不同的困难和挑战。

(二)社会资本的选择和契约问题。地铁3号线在投标公告中对社会资本的注册资金、资格情况、信誉情况等提出了严格的要求和审查，这反映出轨道交通建设对于社会资本的高要求。尽管能与政府合作开展项目的大多还是资本实力雄厚企业，但面临一些契约问题。一方面，政府作为职权部门，向来站在主导与权威地位，在基础设施的建设时期，可能存在无法实现向社会资本承诺的各种条件的问题，损害社会投资者的合法权益。另一方面，政府与社会资本的合作也往往是初次合作，尽管中标的社会资本通常在领域内有着丰富的实施经验和技术实力，但并没有以往合作经验，一旦社会资本在履行项目合作中存在问题，将会给整个项目带来难以估量的损失。

(三)风险分担不合理。准确的风险预测，科学的风险管理以及合理的风险分担机制是PPP顺利推行的重要保障。[3]PPP项目从立项到实施过程中，面临市场层面、政府层面、项目本身及不可抗力因素等多重风险。地铁3号线建设耗时较长，在郑州地铁发展的经验中并没有可以借鉴的以往成功模式的经验，风险的预测和管理方面需要政府部门和社会资本即中轨集团的共同进行全新的探索和评估，形成比较完整的风险管理和风险分担需要一定的时间和精力，且构建到一个让各方面都可以接受的风险分担结构也是比较困难的。

三、促进地铁3号线建设的对策建议

(一)健全和完善PPP模式的法律体系。PPP模式的复杂之处在PPP项目通常是一个长期的、内容多样的、需要综合各方面制度的模式。在吸取在国外日本、澳大利亚等国家对PPP模式的规范和立法经验的基础上，我国应当加快国家层面的PPP立法，调整不同的法律范围，从国家的角度出发不断完善PPP模式下的法律制度，同时建立健全PPP政策体系。尽力建设系统的PPP政策体系，将PPP包含的内容(财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管)纳入该体系，明确PPP模式下各参与方的权利与义务，强化部门之间沟通与交流。

(二)完善契约精神，强化契约制度。PPP模式是政府与社会资本相互构成的利益与风险一起承担、同步管理的长期契约关系，也就是市场和政府共同合作的产物。国家与政府要切实精简项目行政审批手续，将经营管理权下放给投资企业，同时政府要加强自身服务管理与承诺，特别是政府的承诺对于项目顺利实施、社会资本获得预期投资回报率等都具有重要意义。PPP模式需要的是一种始终坚持合同且坚守信用的品质，建立完整的契约制度，且清晰界定政府和社会资本的责任，详细附上双方的违约行为，加上针对于各种违约情况的惩罚，惩罚直接追溯到有关政府与具体负责人的身上。

(三)加强对政府和社会资本的监管。在地铁3号线项目正式开启后，郑州市财政局为加快政府和社会资本合作模式的推广运用，郑州市政府成立了政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作。在此基础上，还需要建立风险监控机制，在整个建设和运营的过程中，政府和社会资本可以共同设置内部风险监控管理部门，对项目风险进行过程性监控，也可以采用引入第三方监控机构如项目咨询管理公司、事务所等专业机构对项目进行风险监控，避免出现一方承担风险的现象，确保参与各方能够保持良好的合作伙伴关系[4]；其次，政府要探索建立专门针对PPP项目的管理平台，实现项目的服务公开、监管公开、控制公开、信息公开等功能，同时在特定时间将项目的进程向大众进行公开，增加透明度，这样可以实现政府与社会资本的对等合作。