城市管理综合执法属地化管理存在的问题与对策

杨臻煌

（福建师范大学马克思主义学院，福建 福州 350108）

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号文）明确提出：“按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。”［1］理顺城市管理部门与各级政府层级架构、推进城市管理事项属地化管理是着力解决多头执法、树立执法权威、提高执法效能的有益探索，有利于进行城市管理体制改革创新，有利于贯彻2017年全国两会上习近平总书记所提出的“城市管理应该像绣花一样精细”的总体要求，继续深化城市管理综合执法体制改革，为健全城市管理执法体制指明方向。

一、城市管理综合执法属地化管理的必要性

属地管理是指地方政府在其责任管辖范围内拥有调动工作人员、工作物资和协调各职能部门的权力和能力，对管理事项进行组织、协调、领导和控制，以完成该地域管辖任务的行政管理。城市管理综合执法属地化管理主要由城市管理和行政执法的特点决定的。

（一）城市管理的特点要求以区县为单位协同部门治理

首先，由于城市管理是一个系统性工程，城市管理问题涉及多个职能部门，伴随着经济活动越发频繁，利益主体更为多元，城市管理问题更为复杂，无法依托单个部门解决形成利益链条、跨区域、跨行业的问题，所以“管好一座城”很大程度上依赖于各个部门的协作，单独依靠城市管理综合行政执法部门的行政措施往往不能有效执法，执法往往半途而废。其次，有助于城市管理综合执法机关协助属地政府和相关职能部门。以区县为单位协同部门治理有利于进行城市建设的开端、城市管理的中端、城市执法的末端各个环节的把关，切实落实环环相扣的城市管理任务，构建执法权相对集中，实现对各职能部门的监管。城市管理闭环里的任何一个部门如果出于部门利益，没有履行好部门职责或者由于其他原因造成职责缺位的，将会对闭环里的其他部门造成治理的困境，在县域范围内可以较为有效地解决。

（二）行政执法的特点决定了属地化管理的必然趋势

首先，基层政府的地域优势有利于城市管理部门快速发现和解决城市问题。基层政府较于上级拥有地域优势，管理更为敏捷，处理速度更快。行政执法主要通过接受举报人举报进行查处或者主动发现、及时处理问题来防微杜渐，在造成公共利益伤害之前消灭隐患，实现对城市的管理。接到举报人举报后，可以迅速到位；在熟悉的辖区内除了被动告知，还可以主动地发现问题、处理问题。城郊交接区域，对于行政执法权的下移有更高的期待。其次，高效解决有利于执法部门更好地维护公共利益与个人利益。行政执法具有损益性，必然损害违规违法行政相对人的利益。及时查处违规违法现象，高效执法使违规违法相对人及时止损，减少相对人违法成本，最大程度地维护违规违法相对人的利益。同时也有利于执法部门减少行政成本，缓解违规违法行政相对人情绪，消减执法困难。

二、城市管理综合执法属地管理体制种类与放权模式

我国主要存在三种城市管理综合执法属地管理体制。以“人财物”的归属为划分标准，下放执法权限主要有两种做法。

（一）管理体制的三种主要类别

一是以大连为代表的市管模式，即仅在市级设置城管综合执法机关，各区县政府将区县城市管理行政执法局整建制划转到市城建局（行政执法局）进行垂直管理。所属的分局为市执法局派出机构，直接管理街道城市管理执法队，所有执法队伍由市级机构统一领导，人财物的管理权在市级机构。市局机关统一管理各分局的人事、机构编制、财务等事务，更有利于加强对所属分局城市管理行政执法工作的综合管理、指挥协调、监督检查和教育培训。专业性更强，有利于培养专业执法素养，执法独立性较强。二是以北京为代表的区管模式，在市一级不设相应的综合执法机构，仅在区级设置，各县（市、区）局向乡镇（街道）派驻执法中队，接受镇街和区综合执法机关的双重领导。三是以广州为代表的市区共管模式。即在市、区两级设置城管综合执法机关，区里机关受市级机关和区政府的双重领导。［2］在工作中会出现市、区、街道多头执法，市局无法领导与指挥区局的现象。第一种市管模式采用垂直管理，不属于属地管理的范畴。全国范围内大部分采取后两种机构设置。“人财物”下放到乡镇（街道），加强了一线执法的保障，但一定程度上弱化了市区对城管执法中队（分队）的管理。

（二）基层执法的管理模式与放权的做法

城管综合执法队伍主要分为三级：市级（支队）、区级（大队）和镇街（中队或分队）。现在大队主要以区县政府管理为主，对于乡镇（街道）的分队，大致有三种管理分队的模式：第一种是分队“人财物”的管理权掌握在大队手中，由大队对其垂直管理；第二种是街道办事处掌握分队所有“人财物”的管理权，大队对分队只有考核工作的权力；第三种是分队的“财、物”的管理权由街道办事处掌握，大队掌握人事管理权。

综合执法事项属地化管理要求要执法重心下移，但按目前的法律制度，乡镇、街道办事处一级没有执法权。［3］为了实现执法力量下沉，地方主要探索出两种做法：一是授权乡镇、街道办事处拥有执法权，典型是天津市政府2014年发布《天津市街道综合执法暂行办法》，街镇对共33类291项施行综合执法，［4］区县执法局对街镇综合执法进行监督。乡镇（街道）执法队伍人员素质有待提高，一旦全部放权，容易出现执法过程中权力的滥用与寻租，产生新的行政违法行为。“一放就乱，一乱就死”，在很多省市成为改革的一大通病，减缓了改革的步伐，制约了改革的成效，甚至产生新的社会矛盾。二是综合执法机构队伍通过“派驻”延伸到乡镇、街道办事处。乡镇、街道办事处配合、协助综合执法机构，执法权仍然属于综合执法机构。目前大多数城市管理执法属地化管理改革主要采取第二种做法。

三、城市管理综合执法属地化管理存在的主要问题

目前，条块矛盾和横向联动、纵向协作的障碍，制约了城市管理执法体制改革的成效。

（一）部门协作困难：城市管理综合行政执法机关尚未统一进入政府机构序列

长期以来，我国一直存在部门分散执法。不同执法体系条条分割，政府内部出现“柏林墙”，公共利益部门化。我国在20世纪90年代，为了解决多头执法、重复执法的条块分割问题，逐渐形成了条块结合、以块为主的政治体制，条块矛盾逐渐突出，为了提高行政效率，解决多头执法，启动了以相对集中行政处罚权为核心内容的城市管理综合执法体制改革。早期综合执法的实践中，综合执法体制不够成熟，执法部门尚未归口管理，由于行政处罚权的相对集中，执法部门沦为了“权力的垃圾桶”，不堪重负。加之，许多地方的执法部门尚未列入行政序列，无法平等地协同其他部门进行城市管理。直至今日，有些有条件的城市管理执法队伍列入政府组成部门，但仍然存在无法得到“强势部门”支持的问题。为解决各部门协调配合治理城市问题，各地城市管理委员会应运而生，探索建立长效连贯的部门协同机制，但主要通过运动式整治来提升城市管理成效，又由于城市管理委员会机构成分设置尚待完善，因此，还无法充分发挥其作用。

（二）角色定位不清：区县政府掌握着城市管理综合行政执法机关的“人财物”

首先，在区县范围内，城市管理综合行政执法机关执法力量经常被调配到基层政府需要完成的“城市管理”任务中，成为到处支援的“万金油”，缺乏专业执法素养，在区县政府下放的任务中疲于奔命，难以保障执法独立性。职责划分缺乏严格论证，自主决策的随意性较强，甚至出现管理职能弱化，日常监管逐渐缺失，城市管理任务移向执法末端的现象。其次，城市管理执法队伍发展情况依据各区县经济保障情况而定，各地城市管理执法队伍发展参差不齐。在队伍保障充足的区县，城市管理执法队伍的执法能力较强，无需担负额外的属地任务；而在一些财政上较为缺乏的区县政府，城市管理执法队伍自主性较弱。

（三）权责不成正比：属地管理的执法事项尚未科学界定

实现行政执法属地化管理意味着通过划分责任落实到乡镇（街道），而乡镇（街道）实施行政执法的法律主体不明确，缺乏相应的主体资格和职权能力。执法权限在县级以上政府，一些市县进行了授权执法、委托执法的探索。但是，目前出现维护管理等执法事项无序下放，市、县（区）、乡镇（街道）部分城市管理职责划分尚不科学的现象，经费和人员保障与管理责任不成正比，上级政府不作为、乱作为，“挑肥拣瘦”，将容易管理的事项揽在上级，将基层不好管、管不好的问题交给基层政府管理，由于基层政府无力承接，导致慢作为、不到位，出现管理不力，监管空白的现象。而城市管理行政处罚权试行全部下放乡镇，基层也存在乡镇人员素质与执法权不匹配，效果不如预期的现象。从当前基层执法能力来看，执法力量难以下沉。

（四）工作难以聚力：基层显露条块分割的政治体制弊端

执法重心下移必须要解决的是城市管理综合执法队伍与乡镇、街道办事处的关系问题，对各县（市、区）的治理体系和治理能力提出考验。虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。一方面，基层压力大，执法中队经常继续奔命于自区县政府和街道办事处的“城市管理任务”，难以树立执法队伍专业执法的角色。另一方面，目前的实际工作中，多数乡镇（街道）设立城管办（大多无独立编制），由乡镇（街道）指派人员任主任，聘请协管员负责具体工作，同时区行政执法局派中队进驻。大部分城管办与执法中队未能有效融合，人员分别管理，工作各干各的，乡镇（街道）大部分人员一方面没有执法资质，另一方面往往选择性执法，对乡镇有利的，执法动力足，对存在执法风险的，推诿扯皮，影响基层城市管理质效。

四、推进城市管理综合执法体制属地化管理的对策

“放权”是城市管理综合执法改革的一大方向，我国努力探索执法重心下移、实现城市管理综合执法的属地化管理。

（一）构建大城管机制，促进部门协作

有条件的地方应强化城市管理委员会的实质地位，健全城管委组织机构、调整充实领导班子，切实发挥城市管理委员会在高位协调部门、整合行政资源、调动公众参与等方面的作用，切实践行城市管理委员会城市治理工作职能，对城市管理相关职能部门之间以及和其他部门进行综合协调、组织指导、监督考核，提升城市管理委员会的权威性和有效性。城管委员会下设的城管办要作为独立机构进行设置，增强城管办的独立性。要进一步建立健全城市管理联席会议制度，综合协调有关部门以及各级政府，共同推进城市管理工作。按照中发〔2015〕37号文要求，将城市管理相关行政职责整合划入城市管理综合执法机关。体量较小的区域可以建立规划、建设、管理一体化的城市行政管理体制，强化城市管理和执法工作。

（二）优化城管体制，促进执法体系现代化

首先，在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，通过优化体制、健全制度，合理配置各级政府城市管理事项，减少行政执法层级，推动执法力量、推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力。在县域执法体制之内需要有更强势的整合执法资源的能力，对县域领导体系和领导力提出较高的要求。其次，顺应行政体制改革的潮流，实现城市管理事项的适当外包，引入市场机制，减轻财政压力，将执法资源用到更适合的领域上去。加大对基层政府的财政支持，健全属地财政管理制度，按照科学配比的原则，将人员、编制和财力与事权进行合理统筹。再次，加快实现数字城管转型升级，实现数字城管体系现代化。依托数字城管平台，健全行政执法信息资源收集机制，科学配置行政执法事项，明确各个部门、各个层级执法职责，有力协调行政执法力量。

（三）划分层级权责，落实层级管理职责

一是各地依据当地情况确立市管模式、区管模式或者市区共管模式，确立“两级执法”体制还是“一级执法”体制。县（市、区）城市管理部门履行属地管理职责，负责本行政区域内的城市管理执法工作。市城市管理局主要负责对全市城市管理工作业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，研究拟定有关政策，制定工作规范以及专业性强的管理执法工作。二是进一步理顺市、区、镇街之间事权划分。严格把握下放权限，人员、编制、待遇向相应的责任主体倾斜是解决基层执法力量的关键。对各项城市管理执法权逐项梳理，研究层级管理分工。对需要市、县（区）统筹规划，统一管理，专业性强的权限，不宜下放镇街；对一些执法标准明确统一、技术性不强、操作简单的执法权，适当考虑下放同时，强调权责一致并加强执法监督。

（四）领导交叉任职，统筹整合执法资源

虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。考虑到基层执法需要乡镇（街道）配合，在目前执法环境下，当下我国一些地方采用“依托派驻执法中队（分队）构建城管办，由分管领导兼任主任，执法中队（分队）负责人兼任副主任”的领导交叉任职的方法，更好地发挥统筹兼顾、指挥协调的作用，避免乡镇（街道）扯皮推诿，强化整体推动力，推进综合执法。领导交叉任职的政治实践对整合执法资源、建立健全乡镇（街道）与执法中队（分队）协作联动机制、落实执法责任追究机制不失为较好的方法。

城市管理综合执法体制自1996年实行相对集中行政处罚权以来，行政体制改革不断深化，积累了不少有效经验。但是，对城市管理执法工作的反映仍然较为强烈，与人民期望仍然存在较大差距。理顺城市管理综合执法体系、提高城市管理执法和服务水平是继续深入推进城市执法体制改革应有之义。