公务雇员：现阶段公立高校教师法律地位的合理界定

李兵帅，闫成俭

（阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

新中国成立以来，随着社会政治经济的发展和变革，我国公立高校教师的法律定位经历了从计划经济时期的“国家干部”到改革开放时期的“专业人员”，再到高校实施聘任制至今的“事业单位聘用专业人员”的变化。通过对国内有关公立高校教师法律政策文本及实施情况的研究，现阶段关于国内公立高校教师的表述主要强调了其公益性，并不能明确说明其法律地位——是国家公职人员？社会人员？还是劳动者？教师管理适用行政法还是劳动法？可以说，公立高校教师在社会关系中的位置是模糊不清的，其法律地位在“行政人员”与“劳动者”之间兼而有之又摇摆不定，适用的法律依据并不完整统一，反映出立法者、司法部门和教育行政主管部门在公立高校教师法律地位认识上“公法与民法适用混合”的模糊不定和犹豫不决，现实中已影响到高校教师合法权利的保障和救济。笔者在研究国内公立高校教师身份角色的历史变迁、法律政策规定和高等教育自身发展规律的基础上，认为“公务雇员”是对我国公立高校教师法律地位的合理界定，符合现阶段基本国情。

一、“公立高校教师法律地位”概念分析

法律地位（status）与法律身份在英文中是同一词，是指法律关系主体权利与义务的外在表现，强调个体或群体的法律地位必须通过一定法律关系即与其内部、外部其他法律主体的互动联系中才能体现出其应有的权利和义务。

我国《高等教育法》第十八条规定高等教育包括专科、本科及以上教育。本文“高校”主要指实施本科及以上教育的普通公立高等学校。民办高校的成立、运作及具体管理方式与公立高校差异较大，不是本文研究对象。

本文所提“高校教师”主要指普通公立高等学校聘任在专业技术主体岗上的在编专任教师，即通常承担教学、科研任务的高校教师，在公立高等学校教职工中居主体地位。根据《高等教育法》第四十五条规定，“高等学校的教师及其他教育工作者”依法享有法律规定的权利，履行法律规定的义务。“其他教育工作者”指聘任在党政管理、工勤技能、其他系列专业技术岗位的高校人员，不是典型意义的“高校教师”。高校编外自主聘用的教师、管理、工勤技能、其他系列专业技术人员，采取劳动合同方式管理，聘用对象的法律定位清楚，属于《劳动法》适用对象，不在本文研究范围。

综合而言，本文“公立高校教师法律地位”主要是对现行法律政策下的国内普通公立高等学校在编专任教师（以下简称公立高校教师）在社会关系中的位置及其权利义务状况的研究。

二、我国现阶段公立高校教师法律地位的现状及存在问题

现行法律规定，企业、机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，按《劳动法》第二条执行。企业聘用人员属于“劳动者”。《劳动法》将公立高校教师排除在外，因其属于事业单位在编人员，按聘用合同管理，不适用劳动合同管理。高校编外自主聘用人员，按《劳动法》规定签订劳动合同，自然属于《劳动法》适用对象。我国《公务员法》第二条对国家和地方党政机关工作人员的录用遴选、职务任免、奖惩待遇、权利保障等作出了明确规定，明确限定了公务员范畴，即党政机关工作人员属于国家行政工作人员。国内普通公立高等学校被国家划入公益二类事业单位，公立高校教师自然属于事业编制，而非行政编制，按法律政策规定不属于公务员。

依据现行法律政策规定，公立高校教师不是“公务员”，也不是“劳动者”，究竟是什么呢？

长期以来，我国公立高校教师一直是“国家干部”身份，由教育行政主管部门统一录用、调配、任用，属于行政机关职责的延伸和辅助。20世纪90年代以来，随着教育体制改革的深入进行，公立高校教师的法律身份开始发生变化。我国《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”此处“专业人员”即专业技术人员，是相对于“业余人员”而言的，教师的法律地位并不明晰。

《教师法》第十七条和《高等教育法》第四十八条还提出了教师聘任制。但限于当时条件，并未全面推行。2002年，原人事部颁布实施《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发[2002]35 号），第一条明确要求转换事业单位用人机制，对教师的管理由身份管理向岗位管理转变，从行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。此后，教师聘任制才开始在全国高校逐步实施，使得公立高校教师的行政身份进一步淡化，但聘任合同的性质并不清楚——是受行政法调整的行政合同？受合同法制约的民事合同？还是劳动法调节的劳动合同？现实中公立高校教师签订的聘用合同徒具形式，管理方式上与过去并无实质区别，除非教师触犯刑法被处以有期徒刑才被开除公职。根据《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30 号），事业单位与其工作人员之间合同争议适用《劳动法》，人事法律中没有规定的适用《劳动法》规定[1]。此解释并未从根本上解决人事争议法律处理依据的问题，暴露出事业单位人事争议案件法律适用的混乱状况。在司法实践中还表现为法院经常以上级教育主管部门未作出处理决定为由，对教师提起的关于职称评审、行政处分及人身财产权利诉求不予受理。

通过上述分析，现阶段国内公立高校教师只能是“公益二类事业单位专业技术人员”，但这种表述并不能准确说明其法律地位，公立高校教师在社会关系中的位置模糊不清，处境尴尬，现实中带来诸多管理难题。

那么，我们应该如何科学合理地确定公立高校教师的法律地位呢？有哪些关键因素在影响其法律地位的确定？

三、决定公立高校教师法律地位的相关主要依据

探讨决定公立高校教师法律地位的相关依据这一问题时，必然要从教育规律和高等教育的职责开始谈起，这是开展相关研究的前提和基础，其次还要考虑到公立高校教师与学校、学生等法律主体的关系，以及现有政治环境和法律政策规定对公立高校教师的规训等客观因素。

（一）教育具有公共性和公益性

教育的两大基本规律，即教育与社会发展的关系（教育的外部关系规律）、教育与人的发展的关系（教育的内部关系规律）表明，人接受教育不单是为了生存繁衍和服务社会，更是为了服务于人的终极追求：完善个体身心，实现人的自由发展。政府和社会有责任优先为教育事业发展提供最大的便利。教育的功能和价值在不同历史阶段是一致的，其公共性和公益性特征十分突出。教师作为教育系统的要素之一，承载着培养人才、促进学生身心健康发展的社会职责，其重要性不言而喻。从一定意义上，教育的本质是指个人需要与社会要求辩证统一的基础上，国家和学校有目的、有计划的培育“新人”的特殊活动[2]6。接受教育是公民的权利，也是公民的义务，更是国家和民族的责任，教育的责任伦理特征决定了其本质上具有公共性和公益性。

我国《教育法》第五条规定，教育目的是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。教育承担着培育完善公民身心素质，培养各级各类人才的重要任务，关系国家和民族发展的兴衰存亡。世界各国尤其是发达国家，无不把教育作为国家的头等要务，财政经费优先保证教育事业的发展，鼓励社会力量办学。所以，教育具有天然的公共性和公益性这两大本质特征，这是教育规律使然，更是人类社会发展规律的客观要求。在教育的不同阶段，教育的两大本质特征表现程度不一，如我国规定义务教育学校属于公益一类事业单位，是纯公益单位，市场不能配置资源；高等学校属于公益二类事业单位，部分由市场配置资源。但不管如何划分，学校始终是公益单位。

（二）高等教育按国家法定标准为社会培养高级专门人才，公益性是其主要特征

高等教育具有培养高级专门人才、传承人类知识、服务社会发展等重要职责，在促进人的自我完善方面发挥更高阶位的作用，这也是高等教育规律的客观要求。

中共中央国务院文件《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》（中发[2016]31 号）指出：高校的职责是培养人才、科学研究、服务社会、文化传承等[3]，有多重目标，育人是其核心目标，科学追求是其基本前提，政治追求是其理想预期，文化追求是其本体，也是高等教育的本质[4]7。

《高等教育法》第四、五、二十四条规定高校要把大学生培养成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人及高级专门人才。高校的设立应符合社会公共利益。由此可见，现行法律从社会本位角度明确规定高校的办学定位是为社会培养符合国家规定标准的高级人才，排斥私法干预和市场规律，国家投入巨额财政经费推进高等教育的大众化，让更多公民有机会接受高等教育，努力提高全民素质，充分体现了高等教育的公益性。高校培养人才的非物质性、学术产出周期较长的特点也要求国家给予高校较为宽松的教学科研环境和较高稳定的工资福利待遇，不能用单纯量化指标的方式要求高校拼命追求论文和成果数量。以追求利润最大化为目标、以讲求竞争淘汰为人力资源管理方法的企业管理模式不适用国家对高校的管理。尽管现阶段高等教育不属于免费义务教育，大学生也要缴费上学，但这只是高等教育大众化带来的办学成本压力的合理分担，并不意味着，也没有人会赞同将大学生变成“消费者”，高校变成“商人”，高校与学生之间演变为市场规律主导支配的商品交易关系。中国与德国、法国均属于传统大陆法系国家，在高等教育方面有很多相似之处，中央政府从政治、经济、办学自主权等方面均对高校强力控制，办学经费主要由中央或地方政府财政拨款支持。德、法两国高校大多为公办高校，为州政府创办，高校经费主要来自州政府，教授由中央或州政府任命，政府在高校管理中扮演了关键角色，高等教育均以公益性为基本特征，这为我国高等教育提供了很好的启示和借鉴。

（三）现阶段公立高校与教师的关系中，聘任制合同兼具行政合同与劳动合同的特点

我国在20世纪90年代相继颁布施行了《教师法》（1994）、《教育法》（1995）、《高等教育法》（1999），都提出在高校实施教师聘任制。《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（2002）第一条要求高校与教师在平等自愿的基础上签订聘任合同。目前公立高校与教师基本都签订了聘用合同（一般采用原人事部发布的《事业单位聘用合同》范本），包括聘用岗位类别等级、聘用期限、岗位职责、工作任务、工作纪律、工资福利和社会保险、合同变更、违约责任、争议处理等条款，具备了劳动合同的形式要件。故有学者据此认为公立高校教师与学校之间是受《劳动法》调节的劳动合同关系，公立高校教师是“劳动者”。笔者认为这是对高校教师聘任制的误解：一方面，如前文所述，国家并未明确聘任制合同是行政合同还是劳动合同，聘任制合同的出现只是高校内部管理观念和管理方式的变化；另一方面，原人事部《事业单位聘用合同》范本首段规定：“根据《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35 号）和规定，甲乙双方在平等自愿、协商一致的基础上，签订如下聘用合同条款，共同遵照履行。”据此可以判定，签订高校聘任合同的法律依据不是劳动法，也不是合同法，而是国务院转发的人事部文件，这清楚说明了聘任合同是政府制定并授权高校与教师签订的具有行政合同性质的契约，高校代表国家选聘教师从事教学科研和服务社会的公益性工作，教师只能按政府制定的格式合同签约而无修改权力，签约双方主体地位不平等，符合典型行政合同的特点。聘任合同是政府下放办学自主权的表现，仅意味着公立高校内部人事管理方式发生了变化，其所强调的当事人双方的平等性和自愿性并不能削弱其行政性和法定性，尽管公立高校教师聘任制本身的出台就是想取消或淡化行政任用关系。《教师法》内有著名法条第二十五条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平。明文规定公立高校教师待遇的调整以公务员待遇作为法定参照标准，这清晰表明公立高校教师身份和地位的特殊性，显现出国家对公立高校教师的法律定位与企业用工显著不同，公立高校教师具有行政人员特点，不应简单适用劳动法规定。

总而言之，公立高校教师聘任制合同的“公法契约”性质十分明显，同时具备行政合同与劳动合同的特点，反映了现阶段教育体制改革过程中公立高校教师法律地位的过渡性变迁趋势。

（四）现阶段公立高校教师与学生之间是一种特殊的教育管理服务关系

我国公立高校对大学生的录取和管理已由过去的“统招统分”转变为现阶段的收费上学和自主就业，大学生的身份也由以前令人羡慕的“国家干部”变成今天的“普通劳动者”。公立高校教师与学生的法律关系也相应发生变化，教师已从过去的纯行政管理者转变为现在的教育管理服务者。根据《教师法》《高等教育法》《高等学校教师职业道德规范》（教人〔2011〕11 号）等法律和道德规范要求，公立高校教师承担着教书育人、学术研究和服务社会的崇高历史使命，教师要服从政府教育主管部门及其授权给高校的行政管理，依据相关法律享有教育教学权、评价学生权、管理学生权等，与大学生之间实际形成了教育管理和被管理的关系，即使现阶段大学生付费上学，也无人会认为高校教师与大学生之间就随之变成了市场交易关系。公立高校教师的管理权力源于国家特别法律的明文规定，与企业几乎完全自主管理工人明显不同（在不违背宪法、法律和公序良俗的前提下），带有一定公权力色彩。政府和全社会对教师道德水准的要求是最高的，对违反师德现象的容忍度是社会最低阈值。因此，公立高校师生之间实际上是一种特别的教育管理服务关系，深受政府的严厉监督和社会各界的审视。

综上所述，决定公立高校教师法律地位的依据主要是教育规律和现阶段有关法律政策体系。教育的公共性和公益性、高等教育按国家规定标准培养高级人才活动的公益性体现了教育的应然之义，而公立高校与教师签订的聘任制合同兼具行政合同与劳动合同的特点、教师受政府委托与学生之间形成的特殊教育管理服务关系，则是现阶段有关法律政策规制的结果。教育的终极追求、高等教育的今昔变革与法律政策的约束是影响公立高校教师法律地位的主要因素，政府从政治经济、学术自由、办学定位等方面对高等教育的强力控制，导致我国公立高校教师的法律身份具有浓厚的行政管治色彩。

上述论证引出本文最后一个问题：公立高校教师的法律地位究竟应该是怎样的，才符合高等教育的发展规律，才能适应现阶段国家法律政策的要求？可以肯定的是，对于公立高校教师的法律地位既要考虑其与政府、高校及学生之间的法律关系，又要考虑我国高等教育的历史传统和现实管理模式，毕竟，颠覆旧秩序，短时间内重新建构一个全新的高教管理体系是不现实的。尊重现实，从实际出发改革现有公立高校教师管理体制才是可行之道。笔者认为，“公务雇员”是对现阶段公立高校教师法律地位的合理定位，符合国情、社情和高等教育发展规律。

四、公务雇员：国家教育责任与聘任合同制的适度结合

公务雇员，顾名思义即执行国家公务的雇员。美国、英国、加拿大等英美法系国家将公立高校教师定位于公务雇员，政府与其签订雇佣合同，与公务员一样属于“政府受雇人”，但不属于公务员，也不是纯粹的自由职业者[5]52。法国、德国、日本等高等教育发达的大陆法系国家一般把教师定位于公务员或教育公务员。其背景在于这些国家对高校的法律定位：公立高校兼具国家机构和公法团体地位，既坚持国家对高校的控制和监督，又给予高校充分的学术自由权和办学自主权。法国对公务进行分权，将公立高校定位于科学文化和职业公务法人，与高校签订行政合同，约定高校的工作任务和目标，教授、副教授由政府任命，授权高校与其他教师签订聘用合同，这些公立高校的教师兼有公务员和雇员双重身份，发生纠纷时通过行政法院解决，不适用普通劳动法和合同法。近年来法国改革高教管理体制，出现通过签订劳动合同向公务雇员转变的趋势[6]35-36。德国公立高校正式教授具有公务员身份，实行终身制，教授以下教师与学校签订雇佣合同，服务15年后不得解雇[6]38,41。日本国立大学教师在高校法人化以后，从国家教育公务员逐步转向公务雇员身份，实行“有选择的任期制”[12]51-53。 比较而言，英、美等国政府与教师之间关系倾向于私法意义上的契约精神，而德、法、日等国的公立高校教师则具有政府公务人员和雇佣人员双重身份。

与公务雇员不同，政府雇员是指政府从社会上临时雇用专门人才服务于政府某项专业技术工作,作为公务员制度的补充，不占用公务员编制，不享受公务员待遇，不行使行政权力。政府雇员制曾在国内一些省会城市施行过，但总体效果不佳，人员流失严重。

同为大陆法系的中国，也有高度重视高等教育的悠久历史传统，公立高校与德、法、日这些国家具有很多共同点：现阶段我国高等教育投入主要由国家承担，大学也是以公立高校为主，国家对公立高校的控制管理实行集权式行政管理；公立高校依据政府授权行使高等教育行政管理职责的 “公务法人”特点十分突出；教师依据政府法律授权教育管理学生的公职色彩明显，其法律地位具有鲜明的公共服务特点；近年来积极推行大学治理及教师人事管理体制的改革，政府坚持对公立高校严格监管的同时，积极实施聘用制合同化管理；聘用合同兼具行政合同和劳动合同的特征，具有“公私混合”色彩等等。不同的是：上述国家给予公立高校以公务机构定位，对公立高校中层以上的大学教师提供公务员终身保障，高级职务教师待遇比我国更“公务员化”，高校教师的教学科研自由度更大，教授治校的地位更稳固，学术独立性更高等等。这些相同点和差异性为现阶段我国公立高校教师法律定位的确定提供了可鉴之处。

综上所述，从国情出发，参考大陆法系与英美法系国家高校管理的成熟经验，综合德、法、日等国公立高校教师的公务员地位和英、美等国公立高校教师的雇佣管理办法，加以适当改造后，可以将我国现阶段公立高校教师法律定位于具有中国特色的“公务雇员”（不同于英、美等国公立高校教师的“公务雇员”）：国家立法将公立高校定位于“公务法人”，依法授权其行使一定高等教育行政管理职责，给予高校及教师充分的办学自主权和学术研究自由；高校依授权规定与教师签订聘任制合同，正式高级职称教师依法享受公务员保障待遇和人才待遇，其他教师依法签约按一定聘期考核使用，教师工资不低于或高于所在地公务员工资水平（具体工资结构可以不同于公务员）；人事争议处理可以适用行政法（需要修订现行行政法）、劳动法和事业单位相关政策规定。

需要指明的是，将公立高校教师法律定位于“公务雇员”不是历史的倒退，重回计划经济时代的“国家干部”身份，也非通过“官本位”行政权力意识的张扬保证其政治经济地位，更不是盲目崇洋简单照搬外国做法，恰恰是我国公立高校教师回归公益本位的客观要求，是国家教育责任与聘任合同制的适度结合，是新时期我们对高等教育地位重新认真审视的理性产物，是对公立高校教师学术自由权和较高稳定待遇的保障，是依法澄清高校教师与政府、高校、学生等相关法律主体之间的权利架构的必要之举，是综合教育本质、高等教育规律、政治法律现实以及借鉴外国经验的合理研判。将公立高校教师法律定位于“公务雇员”，从管理学“有限理性决策”角度来说不一定是“最优”方案，但可能是“满意”的方案。